III SA/Gl 745/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik, Sędziowie Sędzia WSA Agata Ćwik-Bury, Sędzia WSA Krzysztof Kandut (spr.), Protokolant St. sekretarz sądowy Anna Wandoch, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 listopada 2014 r. przy udziale – sprawy ze skargi "A" sp. z o.o. w J. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w K. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie gier losowych (odmowy zmiany zezwolenia na urządzanie gier na automatach o niskich wygranych na terenie [...]) postanawia: zawiesić postępowanie sądowe. Decyzją ostateczną z dnia [...] r. nr [...] Dyrektor Izby Celnej w K., po rozpatrzeniu odwołania "A" spółki z o.o. w S., utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] r. nr [...] odmawiającą tej spółce zmiany zezwolenia wydanego przez Dyrektora Izby Skarbowej w K. z dnia [...] r. nr [...] na prowadzenie na terenie województwa [...] działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych. W treści wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargi na w/w decyzję ostateczną Dyrektora Izby Celnej w K. z dnia [...] r., pełnomocnik Spółki podniósł zarzut bezpodstawnego zastosowania w sprawie m.in. art. 135 ust. 2 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. nr 201, poz.1540 ze zm. – dalej u.g.h.). Argumentował, że przepis ten, wraz z innymi przepisami przejściowymi w/w ustawy, stanowi element systemu zakazów, bowiem zakazuje zmiany zezwoleń na urządzanie i prowadzenie gier na automatach o niskich wygranych; stanowi regulację techniczną w rozumieniu Dyrektywy nr 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 2 czerwca 1998 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego (Dz. U. UE L z 1998 r. nr 204, poz. 37 ze zm.), a zatem nie może być stosowany, gdyż projekt ustawy o grach hazardowych nie został przekazany Komisji Europejskiej, celem notyfikacji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 125 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm. - dalej p.p.s.a.) sąd może zawiesić postępowanie z urzędu, jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego lub przed Trybunałem Konstytucyjnym. Przez zagadnienie wstępne (kwestię prejudycjalną) należy rozumieć przeszkodę powstającą lub ujawniającą się w toku postępowania sądowego, której usunięcie jest istotne z punktu widzenia możliwości prawidłowej realizacji celu postępowania sądowoadministracyjnego i ma bezpośredni wpływ na jego wynik. Warunkiem skorzystania z tej podstawy, mającej związek z wynikiem innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego oraz przed Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej oraz przed Trybunałem Konstytucyjnym, jest wystąpienie sytuacji, w której to inne postępowanie jest już rozpoczęte (por. postanowienie NSA z dnia 22 lipca 2014 r., sygn. akt II GZ 299/14, opublikowane: Lex nr 1492998). W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że zawieszenie postępowania sądowego powinno być uzasadnione względami celowościowymi, sprawiedliwości, jak również ekonomiki procesowej, a celowość zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. powinna być analizowana z punktu widzenia wystąpienia w przyszłości ewentualnej konieczności uruchomienia nadzwyczajnych środków wzruszania rozstrzygnięć ostatecznych, np. przesłanek do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 240 § 1 pkt 7, 8 i 11 O.p., art. 145 § 1 pkt 7 i art. 145a k.p.a.) lub sądowoadministracyjnego (art. 272 p.p.s.a.) (por. postanowienie NSA z dnia 31 października 2013 r., sygn. akt II FSK 637/13, opublikowane: Lex nr 1387034). Zawieszenie postępowania z przyczyn wskazanych w art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. ma charakter fakultatywny i zależy od uznania sądu, ale nie może być dowolne. Jak trafnie wskazał NSA w postanowieniu z dnia 30 stycznia 2013 r., sygn. akt II FZ 3/13, (opublikowane: Lex nr 1274291), brak jest podstaw do zawieszenia postępowania w sytuacji, gdy sąd jest w stanie samodzielnie dokonać koniecznych do rozstrzygnięcia sprawy ustaleń. W rozpoznawanej sprawie sytuacja taka nie występuje. Wskazać bowiem trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 15 stycznia 2014 r., sygn. akt II GSK 686/13 wystąpił do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem "czy art. 14 ust. 1 i art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy o grach hazardowych są zgodne: a) z art. 2 i 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, b) z art. 20 i 22 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej?". Pytanie powyższe zostało zarejestrowane w Trybunale Konstytucyjnym pod sygn. akt P 4/14. W jego uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż przepisy art. 14 ust. 1 i art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. wprowadzają ograniczenia działalności gospodarczej, a skutkiem ich wejścia w życie i obowiązywania jest nawet likwidacja możliwości prowadzenia działalności gospodarczej w formie salonów gier na automatach oraz punktów gier na automatach o niskich wygranych, które funkcjonowały na podstawie wcześniej obowiązującej ustawy z 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych (t.j. Dz. U. nr 4, poz. 27 ze zm.). Prowadzenie tego typu działalności stało się dopuszczalne jedynie przez podmioty posiadające koncesję na prowadzenie kasyna gry. Stanowi to bez wątpienia formę ograniczenia działalności gospodarczej i dlatego podlega ocenie z punktu widzenia zasady proporcjonalności, dla której podstawę stanowią art. 20 i 22 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że skoro cała ustawa o grach hazardowych wprowadza bardzo daleko idące ograniczenia wolności działalności gospodarczej, to zakres swobody regulacyjnej ustawodawcy w odniesieniu do ograniczenia tej wolności, wymaga oceny uwzględniającej fakt uczestnictwa Polski w zintegrowanym wspólnym rynku europejskim. Z uwagi na wyrok z 19 lipca 2012 r. w sprawach połączonych C-213/11, C-214/11 i C-217/11, w którym Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej orzekł, że przepisy krajowe tego rodzaju jak przepisy ustawy o grach hazardowych, które mogą powodować ograniczenie, a nawet stopniowe uniemożliwienie prowadzenia gier na automatach o niskich wygranych poza kasynami i salonami gry, stanowią potencjalnie "przepisy techniczne" w rozumieniu przepisu art. 1 pkt 11 Dyrektywy 98/34/WE, ich projekt powinien zostać przekazany Komisji zgodnie z art. 8 ust. 1 akapit 1 wskazanej Dyrektywy. Z uregulowań powyższej Dyrektywy, a także rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 grudnia 2002 r. w sprawie sposobu funkcjonowania krajowego systemu notyfikacji norm i aktów prawnych (Dz. U. nr 239, poz. 2039), wynika, że rola Komisji Europejskiej w procedurze notyfikacji przepisów technicznych nie ma charakteru wyłącznie konsultacyjnego, lecz stanowczy. Obowiązek notyfikacji wynika z aktów prawa unijnego, do których przestrzegania Polska zobowiązała się na mocy umowy międzynarodowej ratyfikowanej zgodnie z art. 90 Konstytucji RP, co obliguje do potraktowania braku notyfikacji, jako istotnej wady postępowania ustawodawczego z punktu widzenia zasady rzetelnej procedury ustawodawczej (art. 2 Konstytucji RP) i legalizmu działania władz publicznych (art. 7 Konstytucji RP). Zdaniem Sądu regulacja art. 14 u.g.h. stanowi punkt wyjścia dla oceny zgodności z wyżej wymienionymi wzorcami konstytucyjnymi takich przepisów jak te, które mają zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, a mianowicie art. 135 ust. 2 u.g.h. Zgodnie z tym przepisem, w wyniku zmiany zezwolenia nie może nastąpić zmiana miejsc urządzania gry, z wyjątkiem zmniejszenia liczby punktów gry na automatach o niskich wygranych. Poza sporem jest, że przepis art. 14 ust. 1 u.g.h. został uznany przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej za przepis techniczny. Konsekwencją powyższego, jak również postawionego w sprawie o sygn. akt II GSK 686/13 zarzutu, iż narusza on wzorce konstytucyjne z art. 2 i art. 7 Konstytucji RP, a także art. 20 i art. 22 Konstytucji RP - jest to, że udzielenie przez Trybunał Konstytucyjny odpowiedzi na pytanie prawne Naczelnego Sądu Administracyjnego nie będzie pozostawało bez wpływu na wynik rozpoznawanej sprawy. Dodatkowo należy w tym miejscu zauważyć, że pytanie prawne kierowane przez NSA do Trybunału Konstytucyjnego – co jest Sądowi znane z urzędu – zostało połączone z pytaniem zadanym przez Sąd Rejonowy w Gdańsku, zarejestrowanym pod sygn. akt P 6/14. Oba pytania będą rozpoznawane pod wspólną sygnaturą P 4/14. Oprócz tych pytań zostały też zadane pytania przez Sąd Rejonowy Lęborku, Sąd Rejonowy w Radomiu oraz Sąd Rejonowy Katowicach, zarejestrowane odpowiednio pod sygn. P 10/14, P 16/14 i P 18/14, połączone i prowadzone przez Trybunał Konstytucyjny pod wspólną sygnaturą P 10/14. Przedmiotem rozpoznania przez Trybunał Konstytucyjny w tych połączonych sprawach będą pytania: - czy przepisy art. 6 ust. 1 oraz art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych zostały uchwalone w sposób naruszający wymagania dotyczące procesu legislacyjnego wynikające z prawa unijnego, związane z zachowaniem obowiązku notyfikacji przepisów technicznych Komisji Europejskiej, a zatem czy są zgodne z art. 2 w związku z art. 7 i art. 9 Konstytucji RP; - czy przepis art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych jest sprzeczny z art. 2 w związku z art. 7 i art. 9 Konstytucji RP z uwagi na naruszenie wynikającego z Dyrektywy 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 20 listopada 2006 r. obowiązku notyfikacji przepisów technicznych przez Komisję Europejską; - czy art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych uznawany za przepis techniczny w rozumieniu Dyrektywy 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998 r. jest zgodny z art. 2 i art. 7 Konstytucji RP, w sytuacji, gdy ustawa z 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych została uchwalona z naruszeniem obowiązku notyfikacji wynikającym z powołanej Dyrektywy, ale i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 grudnia 2002r. w sprawie sposobu funkcjonowania krajowego systemu notyfikacji norm i aktów prawnych, z uwagi na naruszenie trybu ustawodawczego; - czy przepisy art. 6 ust. 1 i art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych w związku z art. 107 § 1 ustawy z dnia 10 września 1999 r. – Kodeks karny skarbowy w zakresie nie wykonanego obowiązku notyfikacji art. 6 ust. 1 i art. 14 ust. 1 ustawy o grach hazardowych zgodnie z art. 8 ust. 1 Dyrektywy 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego, zmienionej Dyrektywą Rady 2006/96/WE z dnia 20 listopada 2006 r. są zgodne z art. 2, art. 7 i art. 42 ust. 1 Konstytucji RP. Niezależnie od powyższego Sąd zauważa, iż w orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych ujawniła się istotna rozbieżność, co do oceny konsekwencji prawnych braku notyfikacji przepisów ustawy o grach hazardowych. Rozbieżność ta prowadzi do wydawania różnych orzeczeń w identycznych stanach faktycznych, co dostrzegł Trybunał Konstytucyjny w swoim orzecznictwie, np. w uzasadnieniu wyroku z dnia 23 lipca 2013 r., sygn. akt P 4/11; potwierdzają to również bieżące orzeczenia sądów administracyjnych (por. wyroki WSA w Krakowie z dnia 16 stycznia 2014 r., sygn. akt III SA/Kr 1081/13, WSA w Bydgoszczy z dnia 19 lutego 2014 r., sygn. akt II SA/Bd 1577/13 oraz WSA w Gliwicach z 26 sierpnia 2014 r. sygn. akt III SA/Gl 305/14), czy skierowane do Trybunału Konstytucyjnego w sprawie P-32/12 stanowisko Prokuratora Generalnego, z którego wynika, że ustawowy zakaz urządzania gier na automatach poza kasynami gry, jako sprzeczny z prawem UE, nie obowiązuje – a zatem nie można go egzekwować. W tym stanie rzeczy Sąd doszedł do przekonania, że opisana kwestia prejudycjalna – wystąpienie NSA postanowieniem z dnia 15 stycznia 2014 r., sygn. akt II GSK 686/13 z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego dotyczącym zgodności z Konstytucją art. 14 ust. 1 (z uwzględnieniem jego związku z art. 135 ust. 2) i art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. stanowi zagadnienie wstępne w niniejszej sprawie i uzasadnia zawieszenie postępowania sądowego na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 ustawy p.p.s.a. Sąd wziął również pod uwagę, że Naczelny Sąd Administracyjny od czasu wystąpienia z powyższym pytaniem prawnym zawiesza postępowania sądowe w sprawach, których przedmiotem jest odmowa przedłużenia zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych, czego przykładem są postanowienia z dnia: 8 kwietnia 2014 r., sygn. akt III GSK 180/13, 9 kwietnia 2014 r. sygn. akt II GSK 211/13, 28 maja 2004 r. sygn. akt II GSK 562/13, 3 lipca 2014 r. sygn. akt II GSK 908/13 i II GSK 1169/13. Mając zatem na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, działając na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 ustawy p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.