III SA/Gl 759/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Orzepowska-Kyć, Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz (spr.), Sędzia WSA Krzysztof Kandut, Protokolant st. sekr. sąd. Agnieszka Wita-Łyskawa, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi Z. A. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zwrotu pomocy finansowej udzielonej na uzyskanie lokalu mieszkalnego uchyla zaskarżoną decyzję. Zaskarżoną decyzją z [...]r. nr [...] Komendant Wojewódzki Policji w K. utrzymał w mocy decyzję z [...] r. nr [...] Komendanta Powiatowego Policji w M., zobowiązującą do zwrotu pomocy finansowej otrzymanej na uzyskanie lokalu mieszkalnego przez skarżącego Z. A. na podstawie decyzji z [...] r. nr [...] Komendanta Powiatowego Policji w M. W podstawie prawnej Komendant Wojewódzki Policji powołał art. 94 ust. 1a i ust. 2 art. 97 ust. 5 ustawy z 6.04.1990 r. o Policji (t. j. Dz. U. z 2017 r. poz. 2067) – dalej powoływana także jako "ustawa" oraz § 3a ust. 3, § 5 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 17.10.2001 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez policjantów (t. j. Dz.U. z 2013 r. poz. 864 z późn. zm.). W uzasadnieniu przedstawił stan faktyczny sprawy, z którego wynikało, że Komendant Powiatowy Policji w M. na wniosek skarżącego decyzją z [...]r. nr [...] przyznał funkcjonariuszowi pomoc finansową na uzyskanie spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu mieszkalnego w wysokości [...] zł, z uwzględnieniem stawki pomocy finansowej obowiązującej w 2011 r. wysokości [...] zł i trzech norm zaludnienia, tj. policjant, żona i córka. Strona potwierdziła cel zrealizowania pomocy finansowej poprzez przedłożenie umowy sprzedaży lokalu mieszkalnego. Prawomocnym wyrokiem Sądu Rejonowego w T. z [...] r. sygn. akt [...] skarżący został skazany za przestępstwo umyślne, ścigane z oskarżenia publicznego, którego popełnienie miało związek z wykonywaniem czynności służbowych i w celu osiągnięcia korzyści majątkowej z przestępstwa określonego w art. 228 § 3 ustawy z 6.06.1997 r. Kodeksu karnego. Na skutek wniesionej apelacji Sąd Okręgowy w K. Wyrokiem z [...] r. sygn. akt [...] uznał apelację za bezzasadną, a wyrok ten jest prawomocny od [...] r. Pismem z [...] r. Komendant Powiatowy Policji w M. zawiadomił stronę, że zostało wszczęte z urzędu postępowanie administracyjne w przedmiocie zwrotu przyznanej pomocy finansowej oraz że na podstawie art. 10 i art. 73 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego ma prawo do czynnego udziału w każdym stadium postępowania i prawo do wglądu w akta sprawy w siedzibie organu. Skarżący odebrał pismo osobiście [...] r. i w wyznaczonym terminie nie skorzystał z powyższego prawa. Decyzją z [...] r. nr [...] Komendant Powiatowy Policji w M. na podstawie art. 94 ust. 1a ustawy o Policji zobowiązał stronę do zwrotu pomocy finansowej w wysokości [...] zł. Przyjął, jako stawkę pomocy finansowej podlegającej zwrotowi, stawkę obowiązującą w 2013, tj. na dzień uprawomocnienia się wyroku Sądu, w wysokości [...] zł, z uwzględnieniem 3 norm zaludnienia, na które pomoc została przyznana. Od powyższej decyzji skarżący złożył w terminie odwołanie do Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. wnosząc o uchylenie decyzji w całości i umorzenie postępowania. Zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj. art. 94 ust. 1a i ust. 2 ustawy o Policji, w związku z § 3a ust. 3, § 5 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 17.10.2001r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez policjantów. Wniosek powyższy uzasadnił tym, że Komendant Powiatowy Policji w M. stosując powyższe przepisy zignorował fakt, że wyrok Sądu II instancji uprawomocnił się [...] r. Natomiast w myśl art. 107 ust. 1 ustawy o Policji roszczenia z tytułu prawa do uposażenia i innych świadczeń oraz należności pieniężnych ulegają przedawnieniu z upływem 3 lat od dnia, w którym roszczenie stało się wymagalne. Roszczenie o zwrot udzielonej pomocy finansowej jest bezspornie należnością pieniężną o jakiej mowa w powołanym przepisie, zatem uległo już przedawnieniu. Zaskarżoną decyzją Komendant Wojewódzki Policji utrzymał rozstrzygnięcie Komendanta Powiatowego w mocy. Podniósł, że przepisy w zakresie zwrotu pomocy finansowej w ustalonym stanie faktycznym niniejszej sprawy są jednoznaczne. Art. 94 ust. 1 i ust. 1a ustawy o Policji stanowi bowiem, że: Art. 94. 1. Policjantowi, który nie otrzymał lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale, przysługuje pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość. 1a. Osoba, która została skazana prawomocnym wyrokiem sądu za przestępstwo umyślne lub przestępstwo skarbowe umyślne, ścigane z oskarżenia publicznego, popełnione w związku z wykonywaniem obowiązków służbowych i w celu osiągnięcia korzyści majątkowej lub osobistej, albo za przestępstwo określone w art. 258 Kodeksu karnego lub wobec którego orzeczono prawomocnie środek karny pozbawienia praw publicznych za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe, jest obowiązana do zwrotu pomocy finansowej, o której mowa w ust. 1. Z treści przytoczonego wyżej przepisu Komendant wywiódł, że obowiązek zwrotu pomocy finansowej wiąże się z prawomocnością orzeczenia, o którym mowa w tym przepisie. Zasady przyznawania, cofania, zwracania pomocy finansowej oraz sposób obliczania wysokości pomocy finansowej podlegającej zwrotowi określa, wydane na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 94 ust. 2 ustawy o Policji, rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 17.10.2001r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez policjantów. W myśl § 5 ust. 1 pkt 3 tego rozporządzenia, pomoc finansowa podlega zwrotowi w razie, gdy osoba, która otrzymała pomoc finansową, została prawomocnie skazana za przestępstwo, o którym mowa w art. 94 ust. 1a ustawy z 6.04.1990 r. o Policji. W oparciu o § 5 ust. 2 do ustalenia wysokości kwoty pomocy finansowej podlegającej zwrotowi przyjmuje się liczbę norm zaludnienia określoną w decyzji o przyznaniu pomocy finansowej (tj. w dniu [...] r. - 3 normy) oraz stawkę tej pomocy w wysokości [...] zł obowiązującą w dniu powstania obowiązku jej zwrotu, tj. [...] r. - uprawomocnienia się wyroku. W oparciu o przytoczone akty prawne - zdaniem organu odwoławczego -słusznie Komendant Powiatowy Policji w M. wezwał skarżącego do zwrotu pomocy finansowej w wysokości [...] zł. Za nieuzasadnione uznał zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. przepisów Kodeksu cywilnego o przedawnieniu roszczenia w sprawie administracyjnej. Stosunek prawny stworzony ostateczną decyzją o przyznaniu funkcjonariuszowi Policji pomocy finansowej jest typowym stosunkiem administracyjnym, tak więc jego realizacja oraz jego wszystkie skutki prawne - w tym również przedawnienia - winna być oceniana na podstawie przepisów materialnych prawa administracyjnego. Na gruncie prawa administracyjnego, o przedawnieniu roszczenia można mówić jedynie wówczas, gdy przepis prawa wyraźnie tak stanowi, natomiast zarówno ustawa o Policji, ani wydane na podstawie jej przepisów rozporządzenie wykonawcze MSWiA z 17.10.2001 r. nie przewidują przedawnienia roszczenia związanego ze zwrotem pomocy finansowej (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12.01.2012 r. sygn. akt. I OSK I 145/11). Abstrahując od tego że organ II instancji nie podziela stanowiska strony, podkreślił że przepis art. 118 Kodeksu cywilnego określa, iż jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, termin przedawnienia wynosi lat dziesięć, czyli w tym przypadku termin przedawnienia upłynąłby dopiero z dniem [...] r. Przedawnienie trzyletnie jest przewidziane dla roszczeń o świadczenia okresowe oraz roszczenia związane z prowadzeniem działalności gospodarczej, natomiast pomoc finansowa nie jest takim świadczeniem, jest wypłacana jednorazowo na wniosek funkcjonariusza. Za chybiony uznał także zarzut przedawnienia z art. 107 ustawy o Policji, zgodnie z którym roszczenia z tytułu prawa do uposażenia i innych świadczeń oraz należności pieniężnych ulegają przedawnieniu z upływem 3 lat od dnia, w którym roszczenie stało się wymagalne. Z samej treści już tej normy wynika, że nie ma ona zastosowania w rozpoznawanej sprawie bowiem spornym jest zwrot pobranego świadczenia a nie zaległego, niewypłaconego funkcjonariuszowi. Dlatego też przytoczony przez stronę wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 8.03.2013r. sygn. akt. II SA/Wa 199/13 uznał za nieadekwatny dla niniejszej sprawy, gdyż dotyczył roszczenia policjanta dot. uposażenia zasadniczego, a nie odwrotnie - zwrotu nienależnie wypłaconego uposażenia. Ponadto organ odwoławczy stwierdził, że art. 107 ustawy o Policji określający termin przedawnienia roszczeń nie ma odniesienia do świadczeń finansowych związanych z prawem do lokalu mieszkalnego. Według zasad techniki prawodawczej, jeżeli określona regulacja prawna dotyczy wszystkich kwestii szczegółowych normowanych w ustawie, to winna być zawarta w przepisach ogólnych. W ustawie o Policji informacja o przedawnieniu roszczeń została podana tylko w jednym rozdziale zatytułowanym "Uposażenie inne świadczenia pieniężne policjantów". Oznacza to, że przedawnienie dotyczy tylko regulacji zawartej w tymże rozdziale. Wobec tego uznał, że przepis art. 107 ustawy o Policji nie ma zastosowania do spraw, o których mowa w rozdziale 8 ustawy "Mieszkania funkcjonariuszy Policji" (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14.07.2011r., sygn. akt I OSK 450/11). Skarżący nie zgadzając się z rozstrzygnięciem zawartym w wymienionej decyzji wniósł o jej uchylenie w całości i umorzenie postępowania. Zarzucił jej: - naruszenie art. 107 ustawy o Policji poprzez jego niezastosowanie, - naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwą wykładnię art. 94 ust. 1a ustawy o Policji, poprzez ich zastosowanie po upływie 4 lat od momentu, w którym można było się domagać jej zwrotu, - naruszenie art. 7 Konstytucji RP. Uważa za niesłuszne zobowiązanie go do zwrotu pomocy finansowej po 4 latach od uprawomocnienia się wyroku Sądu Okręgowego w K. z [...] r. sygn. akt [...], skazującego go za przestępstwo, o jakim mowa w art. 94 ust. 1a ustawy o Policji. Przypomniał teść art. 107 ust. 1 ustawy o Policji i stwierdził, że roszczenie o zwrot udzielonej pomocy finansowej jest bezspornie należnością pieniężną o jakiej mowa w powołanym przepisie. Zacytował treść wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 8.03.2013r. sygn. akt II SA/Wa 199/13 uznające, że za początek biegu 3-letniego terminu przedawnienia należy uznać dzień, w którym uprawniony mógł żądać spełnienia świadczenia. Upływ terminu przedawnienia jest z kolei przesłanką materialnoprawną, która powoduje, że uprawnionemu nie przysługuje już roszczenie z tytułu rzeczonych należności pieniężnych. Skarżący uważa, że z powołanym wyrokiem należy się zgodzić albowiem ani ustawa o Policji ani przepisy wykonawcze nie określają kwestii wymagalności roszczenia, dlatego też należy zastosować ogólną regułę jaką jest przepis art. 120 § 1 ustawy z 23.04.1964 r. - Kodeks cywilny, zgodnie z którym bieg przedawnienia rozpoczyna się od dnia, w którym roszczenie stało się wymagalne. Jeżeli wymagalność roszczenia zależy od podjęcia określonej czynności przez uprawnionego, bieg terminu rozpoczyna się od dnia, w którym uprawniony mógł podjąć czynność w najwcześniej możliwym terminie. Zwrócił uwagę, że na dzień [...] r., tj. wydania decyzji o przyznaniu pomocy finansowej w wysokości [...] zł, był funkcjonariuszem spełniającym wszystkie przesłanki przyznania w/w pomocy, był w służbie stałej, nie był skazany prawomocnym wyrokiem sądu (...). Z dniem [...]r. odszedł na własną prośbę ze służby w związku z nabyciem uprawnień emerytalnych. Natomiast na dzień [...] r. nie był już w stałej służbie KPP więc organ władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa - co oznacza, że prawo nie działa wstecz. W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga okazała się uzasadniona. Na wstępie należy wskazać, iż zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2017r., poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302) – dalej powoływana jako P.p.s.a. Spór w niniejszej sprawie dotyczy zgodności z prawem decyzji nakazującej byłemu funkcjonariuszowi Policji zwrot pomocy finansowej otrzymanej na zakup lokalu mieszkalnego, przy czym skarżący nie kwestionuje spełnienia w jego przypadku przesłanek orzeczenia zwrotu, a jedynie podnosi kwestię przedawnienia roszczenia z tego tytułu i w ocenie Sądu jest to zarzut zasadny. Na wstępie przypomnieć należy, że materialnoprawną podstawę żądania zwrotu wypłaconej pomocy stanowi art. 94 ust. 1a ustawy z o Policji. Zgodnie z powołanym przepisem, osoba, która została skazana prawomocnym wyrokiem sądu za przestępstwo umyślne lub przestępstwo skarbowe umyślne, ścigane z oskarżenia publicznego, popełnione w związku z wykonywaniem obowiązków służbowych i w celu osiągnięcia korzyści majątkowej lub osobistej, albo za przestępstwo określone w art. 258 Kodeksu karnego lub wobec którego orzeczono prawomocnie środek karny pozbawienia praw publicznych za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe, jest obowiązana do zwrotu pomocy finansowej, o której mowa w ust. 1 (tj. pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość – przyp. Sądu). Stosownie do art. 107 ust. 1 roszczenia z tytułu prawa do uposażenia i innych świadczeń oraz należności pieniężnych ulegają przedawnieniu z upływem 3 lat od dnia, w którym roszczenie stało się wymagalne. Oznacza to, że przepis ten znajduje zastosowanie do trzech kategorii roszczeń: I. uposażenia (które składa się z uposażenia zasadniczego i z dodatków do uposażenia – art. 100 ustawy), II. innych świadczeń, do których – stosownie do art. 108 ust. 1 ustawy -należy: 1) zasiłek na zagospodarowanie; 2) nagrody oraz zapomogi; 3) nagrody jubileuszowe; 4) dodatkowe wynagrodzenie za wykonywanie zleconych zadań wykraczających poza obowiązki służbowe; 5) należności za podróże służbowe i przeniesienia; 6) świadczenia związane ze zwolnieniem ze służby. 1a. Policjanci mogą otrzymywać nagrody za osiągnięcia w służbie, ze środków finansowych, o których mowa w art. 13 ust. 4a. 2. W razie śmierci policjanta lub członka jego rodziny, przysługują: 1) zasiłek pogrzebowy; 2) odprawa pośmiertna. III. należności pieniężnych. Przepisy ustawy o Policji nie definiują pojęcia "należności pieniężnych," co – zdaniem Sądu – nakazuje przyjęcie, że pojęcie to zostało użyte w potocznym rozumieniu i mieszczą się pod nim wszelkie należności wyrażone w pieniądzu, a nienależące do żadnej z dwóch pozostałych ww. kategorii. Wobec powyższego, Sąd nie podziela stanowiska Komendanta Wojewódzkiego co do tego, że art. 107 ustawy nie odnosi się do świadczeń przewidzianych w rozdziale 8 "Mieszkania funkcjonariuszy Policji", a jedynie do należności wymienionych w rozdziale 9 "Uposażenie i inne świadczenia pieniężne policjantów", albowiem uznaje, że zbiory te nie są rozdzielne, a ich częścią wspólną są świadczenia mieszkaniowe o charakterze pieniężnym, w tym pomoc finansowa. Art. 107 ustawy odnosi się bowiem – zgodnie z jego literalną treścią - do uposażenia, innych świadczeń i należności pieniężnych. Skoro pomoc finansowa – wobec braku definicji ustawowej należności pieniężnej - niewątpliwie jest także taką należnością, to oznacza to, że art. 107 ustawy znajduje do niej pełne zastosowanie. Brak jest także podstaw do twierdzeń, że przepis ten odnosi się tylko do roszczeń funkcjonariuszy wobec Policji. Po pierwsze wniosek taki nie wynika z treści art. 107 ustawy, który stanowi, że "roszczenia z tytułu... ulegają przedawnieniu..." w żaden sposób nie ograniczając tego zapisu podmiotowo. Oznacza to, że dotyczy zarówno roszczeń policjantów względem policji, jak i relacji odwrotnej. Jest to tym bardziej oczywiste jeśli wziąć pod uwagę, że aprobata stanowiska Komendanta prowadziłaby do swoistej dwoistości, gdy roszczenia policjantów ulegałyby przedawnieniu trzyletniemu, zaś roszczenia policji związane z tymi samymi należnościami nie ulegałyby przedawnieniu, co jest nie do pogodzenia z zasadą demokratycznego państwa prawnego, wyrażoną w art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Końcowo wskazać należy, że pogląd wyrażony w powoływanym przez Komendanta Wojewódzkiego wyroku NSA o sygn. I OSK 1145/11 jest wyrazem jednego z dwóch przeciwstawnych stanowisk. Sądy administracyjne w wielu wyrokach zajmowały stanowisko odrębne. I tak można wskazać na wyrok I OSK 1294/14, I OSK 210/09, II SA/Wa 1260/16 czy wreszcie II SA/WA 242/17 (dostępne w CBOSA na http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Odnosząc te rozważania do stanu faktycznego sprawy zauważyć należy, że wyrok Sądu Okręgowego jest prawomocny od [...]r., co oznacza, że termin przedawnienia rozpoczął bieg w dniu następnym i upłynął [...]r. chyba, że wcześniej nastąpiło jego przerwanie. Jak wynika z art. 107 ust. 3 ustawy, bieg przedawnienia roszczenia z tytułu uposażenia i innych świadczeń oraz należności pieniężnych przerywa: 1) każda czynność przed kierownikiem jednostki organizacyjnej podległej ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych, właściwym do rozpatrywania roszczeń, podjęta bezpośrednio w celu dochodzenia lub ustalenia albo zaspokojenia roszczenia; 2) uznanie roszczenia, - które to zdarzenia nie miały miejsca. Natomiast wszczęcie postępowania w sprawie zwrotu pomocy nastąpiło pismem z [...]r., doręczonym [...]r. (karty 41 i 42 akt administracyjnych), a więc ponad półtora roku później. W tej sytuacji uzasadnione okazały się zarzuty naruszenia prawa materialnego tj. art. 94 ust. 1a w zw. z art. 107 ust. 1 ustawy o Policji. Nie mógł natomiast odnieść skutku zarzut skargi dotyczący tego, że skarżący odszedł ze służby w Policji na emeryturę [...]r. i [...]r. tj. w dacie wydania wyroku skazującego przez Sąd Okręgowy w K. nie był już funkcjonariuszem Policji. Zauważyć bowiem należy, że przepisy ustawy regulujące kwestie przyznawania pomocy na cele mieszkaniowe posługują się pojęciem "policjant", natomiast jej zwrotu pojęciem "osoby". I tak tytułem przykładu wskazać można art. 94 ust. 1 ustawy – "Policjantowi, który nie otrzymał lokalu mieszkalnego...", art. 93 ust. 1 "Policjantowi, który zajmuje lokal mieszkalny..." czy też art. 95 ust. 1 "Lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej nie przydziela się policjantowi...". Art. 94 ust. 1a ustawy, stanowiący podstawę rozstrzygnięcia, posługuje się zaś terminem "osoba", co oznacza, że nie musi ona posiadać statusu policjanta, aby wydanie decyzji o zwrocie pomocy finansowej było możliwe. Również kwota zwrotu została ustalona prawidłowo, tj. przy uwzględnieniu norm zaludnienia czyli ilości członków rodziny policjanta, na których została udzielona i stawki pomocy obowiązującej w dniu powstania obowiązku jej zwrotu czyli [...]r. stosownie do § 5 ust. 2 orzekania o jej zwrocie stosownie do art. zastosowaniu rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 17.10.2001 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez policjantów (t. j. Dz.U. z 2013 r. poz. 864 z późn. zm.). Ponownie rozpoznając sprawę Komendant Wojewódzki Policji w K. weźmie pod uwagę stanowisko Sądu wyrażone w niniejszym wyroku w zakresie wykładni art. 94 ust.1a w zw. z art. 107 ustawy o Policji. Z uwagi na naruszenie prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. Sąd uchylił zaskarżoną decyzję.