III SA/Gl 787/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Herman, Sędzia WSA Marzanna Sałuda, Sędzia NSA Krzysztof Wujek (spr.), Protokolant Specjalista Agnieszka Górecka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 marca 2023 r. sprawy ze skargi Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Gminy Irządze z dnia 29 listopada 2018 r. nr 9/II/2018 w przedmiocie ustalenia diet dla przewodniczących organu wykonawczego jednostki pomocniczej gminy oddala skargę. Pismem z 7 września 2020 r. Wojewoda Śląski (dalej jako organ nadzoru) wniósł skargę na uchwałę Rady Gminy Irządze z dnia 29 listopada 2018 r. nr 9/II/2018 w sprawie ustalenia diet Przewodniczącym Rad Sołeckich – Sołtysom. Zaskarżonej uchwale organ nadzoru zarzucił sprzeczność z prawem, to jest art. 37b ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 713 – dalej jako ustawa). Natomiast w uzasadnieniu skargi wskazał, że rada gminy powinna była określić zasady na jakich przewodniczącemu organu wykonawczego jednostki pomocniczej przysługują diety i zwrot kosztów podróży służbowej. Tym bardziej, że w użytym w art. 37b ustawy pojęciu "zasady" mieści się tryb rozliczeń diet i kosztów podróży, co oznacza, że w uchwale powinna być uregulowana kwestia, kiedy, za co i w jakiej wysokości będzie przysługiwała sołtysom dieta i zwrot kosztów podróży służbowej, poprzez np. określenie tych czynności funkcyjnych, za które dieta przysługuje. Brak w uchwale zasad dotyczących ustalenia wysokości diet powoduje, że mają one charakter ryczałtu miesięcznego. Tymczasem ustalona w stałej kwocie dieta traci charakter rekompensacyjny, a przyjmuje charakter stałego, miesięcznego wynagrodzenia, niezależnego od kosztów związanych z pełnieniem funkcji. Wprawdzie w zaskarżonej uchwale rada ograniczyła się do określenia, że diety dla Przewodniczącego Rad Sołeckich – Sołtysów za udział w pracach Rady Gminy Irządze w posiedzeniach sesji jednego dnia ustala się w wysokości 100,00 zł. Niemniej jednak użycie słów "sesja jednego dnia" stwarza problemy interpretacyjne. Z powyższego sfomułowania nie wynika wprost, czy w przypadku sesji trwającej dłużej niż jeden dzień przewodniczącemu organu wykonawczego jednostki pomocniczej przysługuje dieta w pojedynczej bądź wielokrotnej wysokości. Również w sytuacji, gdy na sesji trwającej ponad jeden dzień przewodniczący organu wykonawczego jednostki pomocniczej będzie obecny tylko na części posiedzeń przepis milczy na temat ewentualnego zmniejszenia wysokości diet. Brak jest również wskazania sytuacji, kiedy przewodniczący organu wykonawczego nie ponosi żadnych kosztów (np. dłuższy okres czasu nie wykonuje obowiązków wynikających z pełnionej funkcji). W konsekwencji organ przystępujący do wykonania zaskarżonej uchwały jest pozbawiony dokładnych wytycznych pozwalających na prawidłowe i zgodne z wolą organu stanowiącego wynagradzanie sołtysów. Tak sformułowane przepisy uchwały wprowadzają niedopuszczalny luz normatywny, efektem czego jest swobodne uznanie o przyznaniu diety sołtysowi. Wobec powyższego organ nadzoru wniósł o stwierdzenie niezgodności z prawem zaskarżonej uchwały. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Irządze podtrzymał stanowisko Rady Gminy przedstawione w piśmie z dnia 17 października 2022 r., z którego wynikało, że zaskarżona uchwała została uchylona z dniem 1 listopada 2020 r. na mocy uchwały Rady Gminy Irządze z dnia 14 października 2020 r. nr 118/XXIII/2020 w sprawie ustalenia diet dla przewodniczącego organu wykonawczego jednostek pomocniczych oraz ustanowienia zasad ich przyznawania. Uwzględniono w niej zarzuty organu nadzoru. Obecnie diety dla przewodniczącego organu wykonawczego jednostek pomocniczych są realizowane na jej podstawie, gdyż uwag, co do jej niezgodności z prawem organ nadzoru nie wniósł. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje. W swej skardze Wojewoda Śląski, powołując się na przepis art. 93 ust. 1 w zw. z art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały Rady Gminy Irządze. Stwierdzenie nieważności uchwały organu samorządu terytorialnego na tej podstawie wymaga uznania, że zaskarżona uchwała narusza prawo w stopniu istotnym. Do istotnych naruszeń przepisów prawa należy zaliczyć naruszenie tych przepisów, które wyznaczają kompetencję do podejmowania uchwał, podstawę prawną podejmowania uchwał, przepisy prawa ustrojowego, przepisy prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał, a skutki naruszenia prawa są tego rodzaju, że nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawa. Są to tezy trwale występujące w orzeczeniach sądów administracyjnych, które sąd rozstrzygający niniejszą sprawę przyjmuje do oceny zasadności skargi (porównaj wyrok NSA z 18 października 2016 r., sygn. akt II GSK 1650/16, wyrok WSA w Krakowie z 21 listopada 2013 r., sygn. akt III SA/Kr 648/13 i powołane tam orzeczenia sądów administracyjnych, wyrok WSA w Gdańsku z 29 marca 2018 r., sygn. akt III SA/Gd 125/18). Tak ukształtowane orzecznictwo sądów administracyjnych zmierza do ochro-ny zasady samodzielności gminy jako jednej z podstawowych zasad ustroju samo-rządu terytorialnego w Polsce. Zgodnie z art. 16 ust. 2 Konstytucji Samorząd terytorialny uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej. Przysługującą mu w ramach ustaw istotną część zadań publicznych samorząd wykonuje w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność. Zgodnie zaś z art. 165 ust. 2 Konstytucji RP samodzielność jednostek samorządu terytorialnego podlega ochronie sądowej. W odniesieniu do samorządu gminnego zasada ta znalazła wyraz w art. 2 ust. 1 i ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym. Oceniając zarzuty postawione w skardze Sąd stwierdza, że nie ma wśród nich takiego, który dowodziłby istotnego naruszenia prawa przez Radę Gminy Irządze (w rozumieniu tu przedstawionym), a więc takiego, które byłoby nie do pogodzenia z obowiązującym porządkiem prawnym i rodziło konieczność stwierdzenia nieważności uchwały. Przepis, na którego podstawie podjęta została zaskarżona uchwała brzmi Ra-da gminy może ustanowić zasady, na jakich przewodniczącemu organu wykonawczego jednostki pomocniczej będzie przysługiwała dieta oraz zwrot kosztów podróży służbowej. Pierwszy wniosek, jaki wypływa z treści tego przepisu jest taki, że rada gminy może zadecydować o tym, czy przewodniczącemu organu wykonawczego jednostki pomocniczej w ogóle będzie przysługiwała dieta oraz zwrot kosztów podróży służbowej. Tym samym rada gminy może zadecydować, że osobom pełniącym tę funkcję świadczenia te będą przysługiwały, może również zadecydować, że w ogóle osobom tym nie będzie przysługiwało prawo do diety i zwrotu kosztów podróży lub że prawo to będzie im przysługiwało tylko co do jednego z tych świadczeń. Pominięcie w zaskarżonej uchwale zasad przyznawania zwrotu kosztów podróży służbowej nie jest zatem naruszeniem prawa polegającym na niewypełnieniu delegacji ustawowej, co jest zarzutem skargi, a decyzją o tym, że świadczenie to nie jest przyznane. Określenie zasad, o których mowa w tym przepisie, może przybrać różnorodną formę. Może być opisowe, ale może być krótkie, zwięzłe, jednozdaniowe. W każdym z tych przypadków mamy do czynienia z określeniem zasad, na jakich będzie przysługiwała dieta. Wybór należy do organu gminy w ramach przysługującego mu uprawnienia z art. 37b ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz w ramach przyznanej gminie samodzielności, o której mowa w art. 2 ust. 1 tej ustawy. Organ nadzoru nie może narzucać organowi gminy własnej wizji takiej regulacji. W tym przypadku Rada Gminy Irządze wybrała prostą zasadę – udział w posiedzeniach Rady Gminy jednego dnia – 100 zł. Sąd nie podziela zarzutu organu nadzoru, jakoby było to naruszeniem prawa polegającym na niedostatecznym wypełnieniu delegacji z art. 37b ust. 1. Dostatecznie jasno wynika z tego zapisu komu, za co i w jakiej wysokości dieta przysługuje. Twierdzenie z kolei o niezbyt fortunnym sformułowaniu tego zapisu, nie ma znaczenia dla wyniku tej sprawy, ponieważ celem nadzoru nad organami samorządu gminnego jest eliminowanie istotnych naruszeń prawa, a nie poprawa stylistyczna uchwał organów gminy. Ważne, że kwestionowany zapis pozwala odczytać intencje organu stanowiącego gminy. Sumując, Sąd nie znalazł podstaw do uznania, że uchwałą z 29 listopada 2018 r. Nr 9/II/2018 Rada Gminy Irządze naruszyła prawo i dlatego oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.