III SA/Gl 841/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Herman, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Orzepowska-Kyć, Sędzia WSA Marzanna Sałuda (spr.), Protokolant Starszy referent Izabela Maj-Dziubańska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 lutego 2020 r. sprawy ze skargi A.G. na uchwałę Rady Powiatu Zawierciańskiego z dnia 27 czerwca 2019 r. nr X/93/19 w przedmiocie statutu szpitala postanawia: odrzucić skargę. Pismem z dnia 3 sierpnia 2019 r. A.G. (dalej określany jako skarżący) zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach uchwałę Rady Powiatu Zawierciańskiego z dnia 27 czerwca 2019 r. nr X/93/2019 w sprawie wprowadzenia zmian do Statutu Szpitala Powiatowego w Zawierciu zapisanej w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego pod pozycją 5051, a dotycząca skreślenia w wykazie zakładów leczniczych jednostek i komórek organizacyjnych Szpitala Powiatowego w Zawierciu zakładu leczniczego pod nazwą Ambulatorium z lokalizacją 42-400 Zawiercie ul. Niedziałkowskiego 15. Skargę skarżący złożył w imieniu własnym jako pacjent zlikwidowanego zaskarżoną uchwałą Zakładu Lecznictwa Ambulatoryjnego przy ul. Niedziałkowskiego 15 w Zawierciu. W uzasadnieniu skargi skarżący swój interes prawny uzasadnił treścią art. 3d ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tj. Dz. U. z 2019 r., poz. 511, dalej określanej jako "u.s.p."), zgodnie z którym w przypadkach przewidzianych ustawą oraz w innych sprawach ważnych dla powiatu mogą być przeprowadzane na jego terytorium konsultacje z mieszkańcami powiatu. Skarżący podkreślił, że likwidacja obiektu takiego jak Zakład Lecznictwa Ambulatoryjnego zalicza się do spraw ważnych w rozumieniu powyższego przepisu. Potwierdziła to także uchwała Zarządu Powiatu Zawierciańskiego z dnia 19 czerwca 2019 r. nr XLVIII/475/10 w sprawie przeprowadzenia konsultacji z organizacjami pozarządowymi projektów uchwał Rady Powiatu w sprawie wprowadzenia zmian do Statutu Szpitala Powiatowego w Zawierciu. Jednakże w ocenie skarżącego żadne konsultacje w kwestii objętej uchwałą nie zostały przeprowadzone, brak jest bowiem jakiejkolwiek dokumentacji w tym zakresie. Skarżący zwrócił w tym kontekście uwagę, że wskazana powyżej uchwała w niedopuszczalny sposób ograniczyła krąg osób mogących uczestniczyć w konsultacjach do organizacji pozarządowych. Zdaniem skarżącego wymóg przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami winien być rozumiany jako rzeczywiste omówienie z mieszkańcami proponowanych regulacji i umożliwienie mieszkańcom wyrażenia o nich opinii. Skarżący zwrócił uwagę, że skoro ustawodawca jasno określił podmiot konsultacji ("mieszkańcy powiatu") a zgodnie z art. 1 ust. 1 u.s.p. wszyscy mieszkańcy tworzą z mocy prawa wspólnotę samorządową, to wszelkie ograniczenia w tym zakresie będą naruszeniem konstytucyjnych zasad niedyskryminacji (art. 32 Konstytucji RP) i praworządności (art. 7 Konstytucji RP). Skarżący podniósł także, że zaskarżona uchwała negatywnie wpływa na jego sferę prawno - materialną, stracił bowiem możliwość korzystania z usług zlikwidowanego Zakładu Lecznictwa Ambulatoryjnego w Zawierciu przy ul. Niedziałkowskiego 15. Zaznaczył, że był przeciwny likwidacji placówki, ale w wyniku braku konsultacji nie miał możliwości wyrażenia swojego stanowiska. Powołał się także na art. 68 ust. 1 i 2 Konstytucji RP i podniósł, że został pozbawiony dostępu do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanej ze środków publicznych a w konsekwencji prawa do ochrony własnego zdrowia. Skarżący zaznaczył także, że pozbawiono go udziału w postępowaniu dotyczącym jego interesu prawnego, co naruszyło jego prawo do procesu administracyjnego wynikającego z art. 2 Konstytucji RP oraz uprawnienia do zaskarżenia decyzji wydanej w pierwszej instancji, na co wskazuje art. 78 Konstytucji RP a także przepisy prawa europejskiego - art. 6 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności oraz art. 41 ust. 1 Karty Praw Podstawowych UE. W odpowiedzi na skargę skarżony organ wniósł o jej odrzucenie lub o oddalenie w pierwszym rzędzie podnosząc iż strona nie posiada legitymacji skargowej do zaskarżenia spornej uchwały albowiem jej interes prawny nie został w sprawie naruszony. Podniósł także, że skarżona uchwała nie dokonała likwidacji Zakładu Lecznictwa Ambulatoryjnego, jedynie przeniosła świadczenie usług lecznictwa ambulatoryjnego do innych placówek, znajdujących się blisko miejsca zamieszkania skarżącego. Zaznaczył także, że skarżący nie wykazał okoliczności podniesionych w skardze np. faktu wieloletniego korzystania z usług przychodni przy ulicy Niedziałkowskiego 15. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325) -zwanej dalej p.p.s.a., kontrola sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Zgodnie natomiast z art. 87 ust. 1 u.s.p każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Przez pojęcie interesu prawnego należy rozumieć interes zgodny z prawem i interes chroniony przez prawo. Istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego, tzn. taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje. Interes prawny i uprawnienie powinny wynikać z przepisów prawa materialnego, te bowiem przepisy są źródłem uprawnień i interesów prawnych (wyrok NSA z 29 stycznia 1992 r., I SA 1355/91, niepubl.) Naruszenie interesu prawnego podmiotu składającego skargę musi cechować się bezpośredniością, aktualnością i realnością. Aktualność interesu prawnego oznacza, że w dacie wejścia w życie takiego aktu interes ten w danej sytuacji faktycznej i prawnej obiektywnie istnieje. Wymóg ten wiąże się z "realnością" interesu prawnego. Powinien on rzeczywiście istnieć we wskazanej dacie. Nie może to być interes tylko przewidywany w przyszłości, ani też hipotetyczny. Naruszenie interesu konkretnej osoby ma polegać na stworzeniu realnego zagrożenia, istniejącego już w chwili wejścia w życie uchwały. Naruszenie to nie może polegać na tym, że w przyszłości uchwała mogłaby wywołać skutki bliżej nieokreślone, czyli stwarzać zagrożenie wystąpienia naruszenia w przyszłości. Interes prawny powinien być osobisty, własny, indywidualny. Musi on wynikać ze ściśle określonego przepisu prawa oraz odnosić się wprost do podmiotu kwestionującego akt prawa miejscowego i dotyczyć bezpośrednio tego podmiotu". Konkretność interesu prawnego oznacza, że skarżącemu przysługuje konkretne prawo podmiotowe o charakterze prywatnoprawnym czy też publicznoprawnym, wynikające z przepisów prawa materialnego. W wyroku z 11 kwietnia 2008 r., II OSK 1749/07, LEX nr 470930, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że osoba, która domaga się ochrony swojego interesu prawnego, powinna w pierwszej kolejności wykazać istnienie po swojej stronie konkretnego interesu prawnego, który ma podlegać tej ochronie. Brak bezpośredniego wpływu uchwały na sferę prawną określonego podmiotu nie pozwala na przyznanie mu stosownej legitymacji. Pogląd taki akceptuje Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 3 sierpnia 2007 r., II OSK 614/07, LEX nr 334317, co podziela skład orzekający w niniejszej sprawie. Nadto wyeksponować należy, że w judykaturze wskazuje się, że warunkiem skutecznego wniesienia skargi do sądu administracyjnego na uchwałę czy też inny akt organu powiatu w tym także na akt prawa miejscowego jest posiadanie w konkretnej sprawie własnego interesu prawnego, który przez fakt podjęcia uchwały o określonej treści zostaje naruszony. Dla skutecznego wniesienia skargi opartej na art. 87 ust. 1 u.s.p. strona musi więc wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a jej indywidualną sytuacją prawną, wynikającą z konkretnego przepisu prawa. Konieczne jest zatem wykazanie związku pomiędzy naruszeniem prawa przez zaskarżoną uchwałę oraz negatywnym oddziaływaniem na sferę prawnomaterialną skarżącego w postaci pozbawienia go uprawnień mających oparcie w przepisach prawa materialnego lub nałożenia obowiązków, które z niego nie wynikają. Wskazać również należy, że skarga złożona w trybie omawianego przepisu nie ma charakteru actio popularis (skargi powszechnej). Do jej wniesienia nie legitymuje sama sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, lecz właśnie naruszenie własnego interesu prawnego skarżącego, który należy wyraźnie odróżnić od interesu faktycznego. Zagadnienie zaskarżalności nieindywidualnych aktów organu powiatu z uwagi na naruszenie interesu prawnego skarżącego zostało poddane szerokiej analizie zarówno w doktrynie prawa, jak i orzecznictwie sądowym. Wprawdzie znaczna część orzecznictwa odnosi się do skargi przewidzianej w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2019 r., poz. 506), jednak z uwagi na tożsamość regulacji zachowują aktualność w wypadku skargi na uchwałę rady powiatu przewidzianą w art. 87 ust. 1 u.s.p. Przedstawiając orzecznictwo sądowe tytułem przykładu przywołać można wyrok WSA w Poznaniu z 8 listopada 2018r. , sygn. akt I SA/Po 467/2018, gdzie Sąd stwierdził, że "Na podstawie art. 101 ust. 1 stawy o samorządzie gminnym zaskarżeniu do sądu administracyjnego podlega uchwała, której postanowienia naruszają interes prawny lub uprawnienia danej osoby. Skarżący powinien zatem wykazać, że istnieje bezpośredni związek pomiędzy zaskarżoną uchwałą a własną, indywidualną i prawnie gwarantowaną sytuacją (nie zaś tylko sytuacją faktyczną)". Stanowisko to znajduje pełne zaaprobowanie w literaturze fachowej, i tak, S. Babiarz wskazał, że "Wymóg naruszenia interesu prawnego ma przy tym charakter materialnoprawny i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego a kwestionowanym w skardze aktem lub czynnością organu administracyjnego. Taka konstrukcja interesu prawnego przesądza, że uprawnionym do wniesienia skargi jest tylko ten podmiot, którego sytuacja prawna uległa bezpośredniej zmianie na skutek władczych działań organów administracji państwowej, przy czym powyższe naruszenie musi mieć charakter zindywidualizowany i skonkretyzowany. Jedynie bezpośrednie naruszenie konkretnej normy prawnej może skutkować udzieleniem ochrony prawnej przez sąd administracyjny. Wobec tego skarżący musi wykazać, na czym polegało naruszenie prawa lub interesu prawnego, którego dopuściły się organy administracji, co znajduje swoje odzwierciedlenie w treści art. 57 § 1 pkt 3 p.p.s.a." ("Postępowanie sądowoadministracyjne w praktyce", Stefan Babiarz (red.), Konrad Aromiński, Lex 2015r.). Również Trybunał Konstytucyjny w wyrokach z 4 listopada 2003 r., sygn. akt SK 30/02 i z 16 września 2008 r., sygn. akt 76/06 stwierdził, że na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym legitymacja skargowa przysługuje tym podmiotom, które wykażą się konkretnym interesem prawnym wynikającym z określonej normy prawa materialnego. Źródłem interesu prawnego lub uprawnienia jest zawsze norma prawna ogólna i abstrakcyjna (akt normatywny) lub jednostkowa i konkretna (decyzja), mająca źródło w przepisach prawa materialnego (nie tylko prawa administracyjnego materialnego). Podstawę legitymacji procesowej strony musi zatem stanowić przepis prawa materialnego wskazujący na własne prawo (interes prawny) lub obowiązek podmiotu, które podlegają skonkretyzowaniu w postępowaniu administracyjnym. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się zatem do ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu. W świetle powyższych rozważań uznać należy, że skarżący nie wykazał naruszenia interesu prawnego zaskarżonym aktem. Należy zauważyć, że skarżący swój interes prawny wywodzi z faktu bycia członkiem wspólnoty samorządowej Powiatu Zawierciańskiego a jego naruszenie wiąże z brakiem przeprowadzenia konsultacji, o których mowa w art. 3d u.s.p. Zgodnie z art. 3d ust. 1 u.s.p. w przypadkach przewidzianych ustawą oraz w innych sprawach ważnych dla powiatu mogą być przeprowadzane na jego terytorium konsultacje z mieszkańcami powiatu. Należy zauważyć w tym miejscu, że (pomijając szczególną formę konsultacji, jaką zgodnie z art. 3d ust. 3 u.s.p. jest budżet obywatelski) konsultacje z mieszkańcami powiatu mogą wynikać albo z konkretnego przepisu rangi ustawowej albo być przeprowadzane w innych sprawach ważnych dla powiatu. W tym ostatnim wypadku mają one jednak charakter fakultatywny, ich przeprowadzenie jest wyłącznie wynikiem indywidualnej decyzji władz powiatu a brak konsultacji nie ma wpływu na ważność uchwały. Oznacza to zatem, że mieszkańcy powiatu nie dysponują względem powiatu roszczeniem z tego tytułu a brak konsultacji nie może naruszać ich interesu prawnego lub uprawnienia, bo takowego interesu prawnego lub uprawnienia nie posiadają. Zatem również skarżący z racji samego tylko zamieszkiwania na terenie Powiatu Zawierciańskiego nie może wywodzić dla siebie prawa do zaskarżenia uchwały Rady Powiatu z uwagi na brak konsultacji z mieszkańcami. Godzi się dodatkowo podnieść, odnosząc do zarzutów skarżącego względem przyjętego trybu konsultacji z organizacjami pozarządowymi, że były one przeprowadzone w trybie ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (tj. Dz. U. z 2019 r. poz. 688 ze zm.). Konsultacje takie zaś nie są tożsamą instytucją z konsultacjami z mieszkańcami wynikającymi z art. 3d ust. 3 u.s.p. Podniesiona przez skarżącego okoliczność wieloletniego korzystania z usług medycznych zlikwidowanej placówki, stanowi, co zresztą przyznał sam skarżący, jedynie interes faktyczny, który w sytuacji braku naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, nie daje uprawnienia do złożenia skargi w trybie art. 87 ust.1 u.s.p. Skarżący, jak każdy obywatel, ma prawo do ochrony swojego zdrowia, jednak likwidacja przychodni nie pozbawia go tego prawa, gdy te same świadczenia może uzyskać w innych placówkach. Mając powyższe na uwadze podkreślenia wymaga, że zgodnie z art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. Sąd odrzuca skargę jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. W myśl art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: a) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, pkt 5 oraz b) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Tym przepisem szczególnym, o którym stanowi art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. w przypadku aktu prawa stanowionego przez organ powiatu, jakim jest zaskarżony akt, jest art. 87 ust. 1 u.s.p. Stosownie do powołanego przepisu każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Skoro w przedmiotowej sprawie nie wystąpił konieczny warunek w postaci naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia w okolicznościach określonych prawem Sąd zobligowany był, na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., odrzucić skargę.