III SA/Gl 871/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzanna Sałuda, Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Herman, Sędzia WSA Adam Gołuch (spr.), Protokolant Specjalista Agnieszka Wita-Łyskawa, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 lutego 2022 r. sprawy ze skargi K. F. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ulg w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w S. z dnia [...] r. nr [...]. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. nr [...], Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: organ odwoławczy) utrzymał w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w S. (dalej: organ I instancji, ZUS) z dnia [...] r. nr [...], odmawiającą K. F. (dalej skarżący) wszczęcia postępowania w sprawie rozpatrzenia jego wniosku o umorzenie składek na ubezpieczenia społeczne – za okres od października 2015r. do grudnia 2016 r. w wysokości [...] zł oraz na ubezpieczenie zdrowotne za okres od października 2015 r. do grudnia 2016 r. w wysokości [...] zł za osoby zgłoszone do ubezpieczeń w części finansowanej przez ubezpieczonych. W podstawie prawnej organ odwoławczy powołał przepis art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), dalej: "k.p.a.", jako podstawę formalną, oraz art. 83 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2021 r. poz. 423) dalej: ustawa o sus. Decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym. Wnioskiem z [...] roku skarżący zwrócił się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w S. o umorzenie należności zaległych składek na ubezpieczenie. We wniosku wskazał przyczyny zdrowotne, uniemożliwiające mu spełnienie zaległych świadczeń ponieważ jest niezdolny do pracy oraz przesłanki związane z jego trudną sytuacją materialną. Podniósł też problemy z egzekucją komorniczą (zlicytowanie jego nieruchomości). W decyzji z [...] r., oznaczonej numerem [...], ZUS na podstawie art. 61a k.p.a. odmówił skarżącemu wszczęcia postępowania w sprawie rozpatrzenia jego wniosku, stwierdzając, że na jego koncie m.in. figurują zaległe składki za osoby zgłaszane do ubezpieczeń w części finansowanej przez ubezpieczonych. ZUS wskazał, że zgodnie z art. 30 ustawy o sus do składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami składek nie stosuje się art. 28 ustawy o sus na podstawie którego ZUS umarza zaległości z tytułu należnych składek. ZUS odmawiając wnioskodawcy wszczęcia postępowania w sprawie rozpatrzenia jego wniosku o umorzenie składek na ubezpieczenia społeczne stwierdził, że wniosek nie może być rozpatrzony, ponieważ art 61a k.p.a. stanowi, że gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę nie będącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn nie może być wszczęte to organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, a zgodnie z art. 83b ustawy o sus należy w takiej sytuacji wydać decyzję o odmowie wszczęcia. Nadto ZUS podniósł, że w pozostałych kwestiach wniosku skarżącego prowadzi postępowanie wyjaśniające. Od tego rozstrzygnięcia skarżący w dniu [...] r. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Prezes ZUS utrzymał wspomnianą wcześniej decyzję w mocy. Organ odwoławczy stwierdził w szczególności, że stanowisko w sprawie: - umorzenia należności z tytułu składek za skarżącego jako osoby prowadzącej działalność gospodarczą, - umorzenia na podstawie art. 28 ust. 3 ustawy o sus: należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne oraz Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za osoby zgłoszone przez skarżącego do ubezpieczenia w części finansowanej przez skarżącego jako płatnika składek oraz odsetek za zwłokę od składek na ubezpieczenie społeczne oraz na ubezpieczenie zdrowotne za osoby zgłoszone przez skarżącego do ubezpieczeń w części finansowanej przez te osoby jako ubezpieczonych zawarte będzie w odrębnej decyzji. Natomiast przedmiotem niniejszego postępowania jest decyzja odmawiająca wszczęcia postępowania w sprawie rozpatrzenia wniosku skarżącego o umorzenie składek na ubezpieczenia społeczne – za okres od października 2015 r. do grudnia 2016 r. w wysokości [...] zł oraz na ubezpieczenie zdrowotne za okres od października 2015 do grudnia 2016 r. w wysokości [...] zł za osoby zgłoszone do ubezpieczeń w części finansowanej przez ubezpieczonych. Na tę decyzję skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach za pośrednictwem organu odwoławczego, wnosząc o uchylenie w całości decyzji Prezesa ZUS, oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Wniósł o zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący zarzucił w/w decyzji: 1. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to: a) art. 7 k.p.a. przez naruszenie prawdy obiektywnej i całkowite zaniechanie zbadania sprawy, b) art. 61a k.p.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie i odmowę wszczęcia postępowania bez przeprowadzenia jakichkolwiek czynności, 2. naruszenie przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy tj. art 30 ustawy o sus. przez jego błędną wykładnię i uznanie, że przepis ten stanowi podstawę odmowy jakiegokolwiek postępowania, podczas gdy jest to norma materialnoprawna, stanowiąca podstawę do merytorycznego rozpoznania sprawy po jej merytorycznym rozpoznaniu. Skarżący w uzasadnieniu skargi wskazał między innymi, że organ odmawiając wszczęcia postępowania nie wykazał przesłanek podmiotowych przedmiotowych i innych które uzasadniałyby jego stanowisko. Skarżący wskazał też, że organ powołując się na art 30 ustawy o sus., powinien rozstrzygnięcie zawrzeć w decyzji kończącej merytorycznie postępowanie w sprawie, badając szczegółowo i weryfikując zadłużenie skarżącego. Nadto skarżący powołał się na swoją szczególnie ciężką sytuację materialną. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga okazała się uzasadniona. Na wstępie wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne kontrolują prawidłowość zaskarżonych aktów administracyjnych, między innymi decyzji ostatecznych, przy uwzględnieniu kryterium ich zgodności z prawem. Decyzja podlega uchyleniu, jeśli sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o czym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019r., poz. 2325 – dalej określanej skrótem p.p.s.a.) lub też naruszenie prawa będące podstawą stwierdzenia nieważności decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a ). W myśl natomiast art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji we wskazanych wyżej ramach Sąd stwierdził, że decyzje organów wydane w sprawie naruszają prawo w stopniu powodującym konieczność ich uchylenia. Przedmiotem sporu jest decyzja utrzymująca w mocy decyzję o odmowie przez organ wszczęcia postępowania w sprawie rozpatrzenia wniosku o umorzenie składek na ubezpieczenia społeczne za okres od października 2015 r. do grudnia 2016 r. w wysokości [...] zł oraz na ubezpieczenie zdrowotne za okres od października 2015 r. do grudnia 2016 r. w wysokości [...] zł za osoby zgłoszone do ubezpieczeń w części finansowanej przez ubezpieczonych, zainicjowanej wnioskiem z dnia [...] r., którą wydano na skutek wniosku strony z [...] r., w którym zwrócił się o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne za wskazany okres. Przede wszystkim wymaga podkreślenia, że zgodnie z art 104 § 1 i § 2 k.p.a.: "organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Decyzja stanowi zatem formę załatwienia sprawy. Komentowany przepis ma zastosowanie tylko do spraw załatwianych w trybie postępowania administracyjnego; przewiduje on formę decyzji dla rozstrzygnięcia sprawy co do istoty, a nie poszczególnych kwestii wynikających w toku postępowania (zob. decyzja SKO w K. z [...] r., [....], [...], Nr [...], poz. [...]; post. NSA w Katowicach z 18.3.1996 r., SA/Ka 347/96, Gl. 1997, Nr 5, s. 28), chyba że przepisy KPA stanowią inaczej (zob. wyr. WSA w Warszawie z 22.9.2004 r., I SAB/Wa 20/04, Legalis). Jako że forma decyzji w postępowaniu administracyjnym jest zarezerwowana dla rozstrzygnięć merytorycznych sprawy, to w formie postanowienia należy rozstrzygać wszelkie sprawy wynikające w toku postępowania stosownie do art. 123 § 2 k.p.a. (zob. wyr. WSA w Warszawie z 10.11.2004 r., IV SA 1878/03, Legalis). Podstawą prawną decyzji administracyjnej (art. 104 k.p.a.) jest przepis prawa, powierzający organowi administracji państwowej załatwienie sprawy w tej formie prawnej. Decyzja administracyjna jako akt konkretyzacji indywidualnych praw lub obowiązków jednostki może lub musi być wydany, gdy istnieje już sprawa administracyjna, czyli gdy materialne prawo pośrednio (a nie wprost) reguluje wspomniane prawa lub obowiązki. Decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji". W konsekwencji brzmienia w/w przepisu obowiązkiem organu był rozpatrzenie przedmiotowego wniosku w całości. Tymczasem zaskarżona decyzja rozstrzyga wniosek jedynie w części dotyczącej umorzenia zaległych składek za osoby zgłaszane do ubezpieczeń w części finansowane przez ubezpieczonych. To oznacza, że organ naruszył ww. art 104 k.p.a. i przy rozpoznawaniu przedmiotowego wniosku przedwcześnie zastosował art. 61a k.p.a. w spornej decyzji nie obejmując swoim orzeczeniem w sprawie całego zakresu żądania strony. W konsekwencji Sąd uznał, że takie działanie organu uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji, ponieważ w myśl przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z treści cytowanego przepisu jasno wynika, że dla jego prawidłowego zastosowania niezbędne jest nie tylko stwierdzenie przez Sąd wystąpienia określonego naruszenia prawa procesowego, ale także jednoczesne stwierdzenie możliwego istotnego wpływu tego naruszenia na wynik sprawy wynikającego z treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, p.p.s.a. "możliwość istotnego wpływania na wynik sprawy" oznacza prawdopodobieństwo oddziaływania naruszeń prawa procesowego na treść decyzji (lub postanowienia), a więc na ukształtowanie w nich stosunku administracyjnoprawnego materialnego lub procesowego. Sąd, uchylając z tych powodów decyzję (postanowienie) musi wykazać, że gdyby nie doszło do stwierdzonego w postępowaniu sądowym naruszenia przepisów postępowania, to rozstrzygnięcie sprawy najprawdopodobniej mogłoby być inne. W tym kontekście mówi się także o uprawdopodobnieniu możliwości odmiennego wyniku sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lipca 2021 r. III FSK 3887/21). Przenosząc powyższe uwagi na stan sprawy stwierdzić należy iż z faktycznym naruszeniem przepisów postępowania mamy do czynienia w sprawie. Organ powinien wydaną decyzją rozstrzygnąć sprawę co do całości wniosku skarżącego złożonego w postępowaniu administracyjnym. Zdaniem Sądu nierozpatrzenie przedmiotowego wniosku skarżącego w całości stanowi uchybienie które mogło mieć istotny, a nie jakikolwiek, wpływ na wynik sprawy, ponieważ nie można wykluczyć, że organ w sprawie wydałby inne niż obecnie rozstrzygnięcie. Zdaniem Sądu nie ulega wątpliwości, że intencją wniosku skarżącego złożonego w sprawie zainicjowanej wnioskiem z dnia [...] r. było "umorzenie" należności z tytułu składek. Konsekwencją tego zaś wniosku winno być wydanie przez organ orzeczenia w sprawie rozstrzygającego wniosek po myśli art. 104 k.p.a., czego w sprawie nie dopełniono. W tej sytuacji Sąd, rozpoznając sprawę stwierdził, iż przy wydaniu spornej decyzji doszło do naruszenia przez organ przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym uchylenie wydanych decyzji. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ winien uwzględnić ocenę prawną zawartą w niniejszym orzeczeniu i wydać decyzję rozpoznającą wniosek strony w całości. Z tych względów, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, p.p.s.a. orzekł o uchyleniu decyzji obu instancji.