III SA/Gl 875/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krzysztof Wujek, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Fleszer, Sędzia WSA Adam Gołuch (spr.), Protokolant Specjalista Izabela Maj-Dziubańska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 kwietnia 2025 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Miejskiej w M. z dnia 23 maja 2024 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia składu osobowego komisji rady miasta oddala skargę. Wojewoda [...] (dalej: Wojewoda, skarżący, organ nadzoru) zaskarżył uchwałę Rady Miasta M. (dalej: Rada) nr [...] z dnia 23 maja 2024 r. w sprawie ustalenia składu osobowego Komisji Inwentaryzacyjnej Rady Miasta M., (zwanej dalej w skrócie: "uchwałą") w całości. Wojewoda, wniósł na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 609 ze zm. – zwanej dalej w skrócie: "u.s.g.") oraz art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935) (t.j. w Dz.U. z 2020 r. poz. 713 o stwierdzenie jej nieważności w całości jako sprzecznej z art. 17 ust. 2 w związku z art. 17a ust. 1 i 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32 poz. 191 ze zm.), dalej jako : "ustawa wprowadzająca", w związku z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78 poz. 483 ze zm.), dalej jako Konstytucja RP. W uzasadnieniu skargi Wojewoda m.in. wskazał, że zaskarżona uchwała została oparta o przepis art. 17 ust. 2 ustawy oraz art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym i że została ona podjęta z istotnym naruszeniem prawa. Organ nadzoru stwierdził, że w § 1 przedmiotowej uchwały Rada postanowiła: Ustalić skład osobowy Komisji Inwentaryzacyjnej Rady Miasta M.: 1) S.R. 2) E. L. Z kolei - zgodnie z § 2 uchwały - na Przewodniczącego Komisji Inwentaryzacyjnej Rada Miasta M. postanowiła wybrać radnego S.R. Wojewoda zaznaczył, że Komisja Inwentaryzacyjna, której skład osobowy Rada Miasta ustaliła w przedmiotowej uchwale, została powołana uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w M. z dnia 17 grudnia 1998 r. w sprawie powołania Komisji Inwentaryzacyjnej. Uchwała ta została podjęta m. in. na podstawie art. 17 ust. 2 ustawy. Zgodnie z § 1 ust. 2 ww. uchwały Zadaniem Komisji jest sporządzenie spisów mienia komunalnego. Z kolei w myśl § 1 ust. 2 tej uchwały - Szczegółowy zakres mienia podlegającego spisowi inwentaryzacyjnemu, a także sposób dokonywania inwentaryzacji określają przepisy rozdziału 2 ustawy wprowadzające Ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 22, poz. 191) oraz przepisy wydane przez Radę Ministrów na mocy delegacji z art. 17 ust. 7 ustawy. W uchwale tej Rada określiła również skład osobowy Komisji Inwentaryzacyjnej (§ 1 ust. 1), który był zmieniany wraz z rozpoczęciem kolejnych kadencji Rady Miasta M.: - uchwałą nr [...] z dnia 5 grudnia 2002 r. w sprawie ustalenia składów osobowych Komisji stałych i doraźnych Rady Miasta. Uchwałą tą - zgodnie z § 3 - Rada postanowiła ustalić skład osobowy Komisji Inwentaryzacyjnej jako komisji doraźnej Rady Miasta oraz wybrać jej Przewodniczącego (§ 4 uchwały), - uchwałą nr [...] z dnia 7 grudnia 2006 r. w sprawie ustalenia składów osobowych Komisji stałych i doraźnych Rady Miasta. Uchwałą tą - zgodnie z § 7 - Rada postanowiła ustalić skład osobowy Komisji Inwentaryzacyjnej oraz wybrała jej Przewodniczącego, - uchwałą nr [...] z dnia 9 grudnia 2010 r. w sprawie ustalenia składów osobowych Komisji stałych i doraźnych Rady Miasta. Uchwałą tą - zgodnie z § 7 - Rada postanowiła ustalić skład osobowy doraźnej Komisji Inwentaryzacyjnej oraz wybrała jej Przewodniczącego, - uchwałą nr [...] dnia 11 grudnia 2014 r. w sprawie ustalenia składów osobowych Komisji stałych i doraźnych Rady Miasta. Uchwałą tą - zgodnie z § 13 - Rada postanowiła ustalić skład osobowy doraźnej Komisji Inwentaryzacyjnej Rady Miasta oraz wybrała jej Przewodniczącego (§ 14), - uchwałą nr [...] z dnia 29 listopada 2018 r. w sprawie ustalenia składu osobowego Komisji Inwentaryzacyjnej. Uchwałą tą - zgodnie z § 1 - Rada postanowiła ustalić skład osobowy Komisji Inwentaryzacyjnej Rady Miasta oraz wybrała jej Przewodniczącego (§ 2). Zgodnie z treścią art. 17 ust. 1 ustawy wprowadzającej gminy zobowiązane były do sporządzenia spisów inwentaryzacyjnych mienia, o którym mowa w art. 5 ust. 1 i 2,. Stosownie do unormowania zawartego w art. 17 ust. 2 ustawy spisy inwentaryzacyjne były sporządzane przez komisje inwentaryzacyjne powołane przez rady gminy. Przepisem art. 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami i o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004 r. Nr 141, poz. 1492 z późn. zm.) z dniem 22 września 2004 roku do ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych dodano przepis art. 17a. Zgodnie z art. 17a ust. 1 i 2 ustawy gminy były zobowiązane do przekazywania wojewodom spisów inwentaryzacyjnych nieruchomości, które stały się własnością gmin z mocy prawa na podstawie art. 5 ust. 1 i 2 ustawy, a termin przekazywania upłynął z dniem 31 grudnia 2005 r. Oznacza to, że ustawodawca wprowadził regulacje obligujące gminy do przygotowania spisów inwentaryzacyjnych w nieprzekraczalnym terminie do dnia 31 grudnia 2005 roku. W stosunku do ww. nieruchomości nieobjętych spisami przekazanymi do dnia 31 grudnia 2005 r., postępowania administracyjne mogły być prowadzone (i nadal mogą być prowadzone w zakresie opisanym poniżej) w oparciu o uchylony już art. 17a ust. 3 ww. ustawy wprowadzającej. Przepis art. 17a ust. 3 tej ustawy stanowił, iż "w stosunku do nieruchomości nieobjętych tymi spisami, wojewoda wszczyna z urzędu postępowanie w sprawie potwierdzenia nabycia przez gminy własności nieruchomości." Przepis ten został uchylony z dniem 17 kwietnia 2020 r. przez art. 3 ustawy z dnia 9 stycznia 2020 r. o zmianie ustawy o transporcie kolejowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 462). Jego zastosowanie ma miejsce - stosownie do art. 14 ustawy z dnia 9 stycznia 2020 r. w przypadku postępowań wszczętych z urzędu i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, a zatem z dniem 17 kwietnia 2020 r. Zdaniem Wojewody z treści przepisu art. 17a ustawy wynika, iż działalność komisji inwentaryzacyjnych powoływanych w celu realizacji spisów nieruchomości zakończyła się z dniem 31 grudnia 2005 roku. Zatem powoływanie takiej komisji, czy też dokonywanie zmian w jej składzie, po tym terminie należy uznać za niedopuszczalne. Wojewoda podkreślił, że nawet gdyby, istniała potrzeba dokonywania spisów inwentaryzacyjnych komunalizowanego mienia, to i tak nie mogłaby być powołana do tego celu komisja rady, o której mowa w art. 21 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Przepis ten stanowi, że "Rada gminy ze swojego grona może powoływać stałe i doraźne komisje do określonych zadań, ustalając przedmiot działania oraz skład osobowy". Komisje stałe są powoływane przez radę gminy na okres kadencji rady, a w jej w skład mogą wchodzić wyłącznie radni. Nadto komisja stała oraz doraźna, o której mowa w tym przepisie, jest w istocie organem wewnętrznym tylko i wyłącznie organu stanowiącego gminy. Podstawowym zadaniem komisji jest merytoryczne przygotowanie pod obrady rady określonych projektów uchwał. Komisje są więc właściwie organami usprawniającymi pracę rady gminy, służącymi jej fachową pomocą przy wykonywaniu jej zadań. Przedmiot ich działania nie może wychodzić poza zakres właściwości rady gminy. Tymczasem, zgodnie z przepisami art. 4 ust. 3 pkt 3 i ust. 5 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 29 września 1994 roku o rachunkowości (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 120 ze zm.), które mają zastosowanie również do gmin, powiatów, województw i ich związków, a także państwowych, gminnych, powiatowych i wojewódzkich: jednostek budżetowych, gospodarstw pomocniczych jednostek budżetowych, zakładów budżetowych, za okresowe ustalanie lub sprawdzanie drogą inwentaryzacji rzeczywistego stanu aktywów i pasywów odpowiada kierownik danej jednostki: tu Prezydent Miasta M.. Tak więc on osobiście, bądź, stosownie do art. 33 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, przy pomocy Urzędu powinien dokonywać powyższych czynności, a nie komisja Rady Miasta. Nadto skarżący wskazał, iż komisja inwentaryzacyjna, która mogła być powołana w celu sporządzenia spisów inwentaryzacyjnych nieruchomości, była szczególnym rodzajem komisji i powoływana była na podstawie przepisów szczególnych (tu: ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych). W jej skład nie musieli wchodzić - w odróżnieniu od komisji Rady powoływanych na podstawie art. 21 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, radni. Szczegółowy sposób dokonywania inwentaryzacji mienia podlegającego komunalizacji został określony w instrukcji stanowiącej załącznik do uchwały nr 104 Rady Ministrów z dnia 9 lipca 1990 r. w sprawie sposobu dokonywania inwentaryzacji mienia komunalnego (M. P. Nr 30, poz. 235). Jak stanowi przepis ust. 2 w części II załącznika do ww. uchwały nr 104 Rady Ministrów "Rada gminy powołując komisję inwentaryzacyjną określa jej skład i wybiera przewodniczącego komisji. Rada gminy może rozstrzygnąć o wyborze zastępców przewodniczącego komisji lub ewentualnym podziale na zespoły (podkomisje) i ustaleniu przewodniczących zespołów albo decyzje te pozostawić komisji do ustalenia w wewnętrznym regulaminie pracy. Pożądane jest włączenie do składu komisji pracowników byłych terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego i wojewódzkiego o właściwości szczególnej do spraw geodezji i gospodarki gruntami, którzy w imieniu Skarbu Państwa zarządzali mieniem państwowym. Powołanie do komisji pracowników organów stopnia wojewódzkiego powinno nastąpić w porozumieniu z właściwym wojewodą". W skład komisji inwentaryzacyjnej mogły zatem wchodzić osoby niebędące radnymi. Uchwała nr 104 Rady Ministrów utraciła moc z dniem 30 marca 2001 r. na podstawie art. 75 ustawy z dnia 22 grudnia 2000 r. o zmianie niektórych upoważnień ustawowych do wydawania aktów normatywnych oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 120, poz. 1268). Po tej dacie nie ukazały się nowe przepisy regulujące sposób dokonywania inwentaryzacji mienia, o którym mowa w art. 5 ust. 1 i 2 ustawy. Wojewoda podkreślił, że zgodnie z art. 7 Konstytucji RP, organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Wskazany powyżej przepis Konstytucji RP stanowi jedną z podstawowych zasad działania organów administracji publicznej, czyli zasadę praworządności, z której wynika bezsprzecznie, iż organy administracji publicznej obowiązuje zasada: "co nie jest prawem dozwolone, jest zakazane". Wszelkie działania organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego muszą znaleźć oparcie w konkretnych regulacjach prawnych, przyznających jej określone kompetencje, których winna ściśle się trzymać. Działanie organu władzy publicznej bez wyraźnej podstawy prawnej bądź też z przekroczeniem wyrażonego w niej umocowania do dokonania określonych czynności nie może zostać uznane za legalne. Zdaniem organu nadzoru, uchwała jest sprzeczna z art. 17 ust. 2 w związku z art. 17a ust. 1 i 2 ustawy, w związku z art. 7 Konstytucji RP, ponieważ z treści przepisów ustawy wynika, że gminy były zobowiązane do przekazywania wojewodom spisów inwentaryzacyjnych nieruchomości, które stały się własnością gmin z mocy prawa na podstawie art. 5 ust. 1 i 2 ustawy w nieprzekraczalnym terminie do dnia 31 grudnia 2005 roku. Z treści przepisu art. 17a ust. 2 ustawy bezsprzecznie wynika, iż działalność komisji inwentaryzacyjnych powoływanych w celu realizacji spisów nieruchomości zakończyła się z dniem 31 grudnia 2005 roku. Zatem zarówno powołanie takiej komisji, jak również ustalenie jej składu osobowego po tym terminie należy uznać za niedopuszczalne. Biorąc powyższe pod uwagę, zdaniem organu nadzoru działanie Rady Miasta M., polegające na ustaleniu składu osobowego Komisji Inwentaryzacyjnej powołanej uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w M. z dnia 17 grudnia 1998 r. w sprawie powołania Komisji Inwentaryzacyjnej, nie znajduje uzasadnienia w obowiązujących przepisach prawa i stanowi przekroczenie uprawnień przyznanych organowi stanowiącego gminy. Jednocześnie, przedmiotowe działanie Rady, w ocenie organu nadzoru, należy zakwalifikować jako wkroczenie w kompetencję Prezydenta Miasta jako kierownika jednostki, który ponosi odpowiedzialność za przeprowadzanie inwentaryzacji, o której mowa w przywołanych wyżej przepisach ustawy o rachunkowości. Ani organ stanowiący gminy, jakim jest Rada Miasta M. ani - tym bardziej - komisja będąca jej organem pomocniczym nie są uprawnione do podejmowania żadnych działań w zakresie inwentaryzacji mienia Miasta M. - skoro przepisy szczególne nie przewidują takich ich uprawnień. W odpowiedzi na skargę Rada wniosła o oddalenie skargi, podkreślając, że powołanie Komisji Inwentaryzacyjnej, było zgodne z przepisami prawa i nie stanowiło przekroczenie uprawnień przez organ. Rada podkreśliła fakt, iż Komisja Inwentaryzacyjna Rady Miasta M. funkcjonuje nieprzerwanie od 1990 roku i na mocy Uchwały nr [...] Rady Miejskiej w M. z dnia 19 czerwca 1990 r. w sprawie powołania Komisji Inwentaryzacyjnej przedmiotem jej działalności było sporządzenie spisów mienia komunalnego (ze zmianami składów osobowych w drodze uchwał nr; [...] z dnia 15 września 1994 r. oraz [...] z dnia 30 marca 1995 r.). Następnie, Uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w M. z dnia 17 grudnia 1998 r. została powołana Komisja Inwentaryzacyjna Rady Miasta M., zajmująca się również sporządzeniem spisów mienia komunalnego, której skład osobowy był zmieniany wraz z rozpoczęciem kolejnych kadencji Rady Miasta M. (uchwały nr: [...] z dnia 5 grudnia 2002 r. w sprawie: ustalenia składów osobowych Komisji stałych i doraźnych Rady Miasta, [...] z dnia 7 grudnia 2006 r. w sprawie: ustalenia składów osobowych Komisji stałych i doraźnych Rady Miasta, [...] z dnia 9 grudnia 2010 r. w sprawie ustalenia składów osobowych Komisji stałych i doraźnych Rady Miasta, nr [...] z dnia 11 grudnia 2014 r. w sprawie ustalenia składów osobowych Komisji stałych i doraźnych Rady Miasta M., nr [...] z dnia 29 listopada 2018 r. w sprawie ustalenia składu osobowego Komisji Inwentaryzacyjnej). Rada wskazała, iż wyrażone przez organ stanowisko znalazło także potwierdzenie w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 stycznia 2023 roku (I OSK 2203/22), w którym to stwierdzono, że jedyną konsekwencją nieobjęcia spisem inwentaryzacyjnym nieruchomości, co do której komunalizacja nastąpiła ex lege na podstawie art. 5 ust. 1 i 2 ustawy, było przejście inicjatywy wydania decyzji w gestię Wojewody. Jeśli gmina nie dopełniła swoich obowiązków, związanych ze sporządzeniem spisów inwentaryzacyjnych do dnia 31 grudnia 2005 roku, a okazałoby się, że są nieruchomości skomunalizowane z mocy prawa, to jedynie Wojewoda, dysponując taką wiedzą, rzeczywiście był władny podjąć z urzędu postępowanie, zawiadamiając o tym strony, i wydać stosowną decyzję, potwierdzającą przejście praw. Ponadto Rada wskazała, iż na etapie przed wniesieniem skargi, skarżący powołał się na przepis art. 17a ust. 3, twierdząc, iż również w tym zakresie doszło do naruszeń, pomijając jednak fakt, iż przepis ten od ponad 4 lat nie obowiązuje, a więc rada gminy nie mogła naruszyć przepisu, który utracił moc. Powołanie tego w odpowiedzi na skargę ma podkreślić intencje skarżącego i od początku formułowanie błędnych zarzutów, nieodnoszących się do aktualnych rozwiązań legislacyjnych, wypaczając sens przepisów art. 17 i 17a ustawy wprowadzającej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 2492 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie zaś z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Podnieść również należy, że stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Materialnoprawną podstawą podjęcia uchwały Rady Miasta, zakwestionowanej przez organ nadzoru, był art. 17 ust. 2 ustawy o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32 poz. 191 ze zm), oraz art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym. W skardze Wojewody zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 2, w zw. z art. 17a ust. 1 i 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie gminnym i ustawę o pracownikach samorządowych (dalej: przepisów wprowadzających), w zw. z art. 7 Konstytucji RP poprzez wydanie uchwały z naruszeniem przepisów, bowiem zdaniem skarżącego powołanie komisji inwentaryzacyjnych na podstawie w/w przepisów było niemożliwe, a organ działał w tym zakresie bez podstawy prawnej. Zgodnie z treścią art. 17 ust. 1 ustawy wprowadzającej, gminy zobowiązane były do sporządzenia spisów inwentaryzacyjnych mienia, o którym mowa w art. 5 ust. 1 i 2, ustawy wprowadzającej, mienia ogólnonarodowego (państwowego) należącego do: 1) rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, 2) przedsiębiorstw państwowych, dla których organy określone w pkt 1 pełnią funkcję organu założycielskiego, 3) zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych organom określonym w pkt 1 które to mienie stało się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin, oraz mienia ogólnonarodowego (państwowego) służącego użyteczności publicznej, należącego do: 1) rad narodowych miasta stołecznego Warszawy, miasta Krakowa i miasta Łodzi oraz terenowych organów administracji państwowej stopnia wojewódzkiego w tych województwach miejskich, 2) przedsiębiorstw państwowych, dla których organy określone w pkt 1 pełnią funkcję organu założycielskiego, 3) zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych organom określonym w pkt 1 które stało się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy z mocy prawa mieniem tych miast, jeżeli było położone w ich granicach administracyjnych, chyba że przepis szczególny stanowił inaczej. Stosownie do unormowania zawartego w art. 17 ust. 2 ustawy wprowadzającej spisy inwentaryzacyjne były sporządzane przez komisje inwentaryzacyjne powołane przez rady gminy. Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest kwestia, czy Rada Miasta formułując treść § 1 i § 2 zaskarżonej uchwały uprawniona była do określenia składu osobowego Komisji Inwentaryzacyjnej oraz wybrać Przewodniczącego Komisji Inwentaryzacyjnej Rady Miasta M.. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę nie akceptuje stanowiska skarżącego, zgodnie z którym powołanie tejże Komisji Inwentaryzacyjnej nie jest zgodne z przepisami prawa i że stanowiło to przekroczenie uprawnień przez Radę. Jak również, że stanowiło to wkroczenie w kompetencję Prezydenta Miasta jako kierownika jednostki, który ponosi odpowiedzialność za przeprowadzenie inwentaryzacji. Ustawodawca nie uzależnił bowiem terminu dokonania i przekazania spisów inwentaryzacyjnych od ustania instytucji komisji inwentaryzacyjnej. Regulacja zaskarżonej uchwały nie stanowi więc istotnego naruszenie prawa, polegającego na określeniu ustalenia składu osobowego komisji inwentaryzacyjnej. W ocenie Sądu, w zaskarżonej uchwale nie mamy do czynienia z istotnym naruszeniem prawa, powodującym, że akt ten pozostaje w wyraźnej sprzeczności z przepisami art. 17 ust. 2, w zw. z art. 17a ust. 1 i 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie gminnym i ustawę o pracownikach samorządowych w zw. z art. 7 Konstytucji RP. Sąd zauważył fakt, iż Komisja Inwentaryzacyjna Rady Miasta M. funkcjonuje nieprzerwanie od 1990 roku i na mocy Uchwały nr [...] Rady Miejskiej w M. z dnia 19 czerwca 1990 r. w sprawie powołania Komisji Inwentaryzacyjnej przedmiotem jej działalności było sporządzenie spisów mienia komunalnego (ze zmianami składów osobowych w drodze uchwał nr; [...] z dnia 15 września 1994 r. oraz [...] z dnia 30 marca 1995 r.). Następnie, Uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w M. z dnia 17 grudnia 1998 r. została powołana Komisja Inwentaryzacyjna Rady Miasta M., zajmująca się również sporządzeniem spisów mienia komunalnego, której skład osobowy był zmieniany wraz z rozpoczęciem kolejnych kadencji Rady Miasta M. (uchwały nr: [...] z dnia 5 grudnia 2002 r. w sprawie: ustalenia składów osobowych Komisji stałych i doraźnych Rady Miasta, [...] z dnia 7 grudnia 2006 r. w sprawie: ustalenia składów osobowych Komisji stałych i doraźnych Rady Miasta, [...] z dnia 9 grudnia 2010 r. w sprawie ustalenia składów osobowych Komisji stałych i doraźnych Rady Miasta, nr [...] z dnia 11 grudnia 2014 r. w sprawie ustalenia składów osobowych Komisji stałych i doraźnych Rady Miasta M., nr [...] z dnia 29 listopada 2018 r. w sprawie ustalenia składu osobowego Komisji Inwentaryzacyjnej). Mając powyższe na względzie Rada Miasta M. X kadencji, podczas obrad III zwyczajnej sesji w dniu 23 maja 2024 r., podjęła zaskarżoną uchwałę, celem wskazania radnych do udziału w pracach komisji - a odbyło się to na podstawie aktualnie obowiązujących przepisów. Wbrew postawionym w skardze zarzutom, Sąd nie znalazł podstaw do stwierdzenia, że zaskarżona uchwała narusza prawo w stopniu istotnym, uzasadniającym stwierdzenie jej nieważności. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że do istotnych naruszeń, skutkujących stwierdzeniem nieważności uchwały należy zaliczyć: naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, a także przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał ( por. m.in. wyrok WSA w Łodzi z 21 marca 2019 r. sygn. III SA/Łd 25/19). W rozpatrywanej sprawie Sąd nie stwierdził takich naruszeń. Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wówczas, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Chodzi tu o wady kwalifikowane, z powodu których cały akt lub jego część nie powinien wejść w ogóle do obrotu prawnego. W takiej sytuacji konieczne jest stwierdzenie nieważności aktu, czyli jego wyeliminowanie z obrotu prawnego z mocą ex tunc, co powoduje, że dany akt, czy jego część nie wywołują skutków prawnych od samego początku.(por. wyrok WSA w Olsztynie z 31 stycznia 2019 r., sygn. II SA/Ol 887/18). Zdaniem Sądu z treści przepisu art. 17a ust. 2 nie wynika, że działalność komisji inwentaryzacyjnych zakończyła się z dniem 31 grudnia 2005 r., lecz wynika, że tylko termin przekazywania wojewodom spisów inwentaryzacyjnych upływa z dniem 31 grudnia 2005r., co nie oznacza, że ww. termin jest tożsamy z zakazem istnienia i powoływania takich komisji i tym samym z ich obsadą personalną. A zatem Rada Gminy wbrew zarzutom skargi prawidłowo określiła podstawę prawną ustalenia skład osobowego Komisji Inwentaryzacyjnej Rady Miasta M.. Działała na podstawie i w granicach prawa, a w szczególności zgodnie z przepisem art. 17 ust. 2 ustawy o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32 poz. 191 ze zm), oraz art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym. Tym samym nie naruszyła art. 7 Konstytucji RP oraz art. 17 ust. 2, w zw. z art. 17a ust. 1 i 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie gminnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę nie akceptuje stanowiska organu nadzoru, zgodnie z którym Rada Gminy nie miała ustawowego umocowania do określenia ustalenia składu komisji inwentaryzacyjnych. Ustawodawca nie uzależnił bowiem terminu przekazywania spisu inwentaryzacyjnego od terminu ustalenia składu komisji inwentaryzacyjnych. Regulacja zaskarżonej uchwały nie stanowi więc istotnego naruszenie prawa, polegającego na wadliwym określeniu składu osobowego komisji inwentaryzacyjnych. Reasumując w ocenie Sądu Rada Miasta M. nie dopuściła się istotnego naruszenia prawa, co skutkowałoby koniecznością stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały ponieważ z treści przepisu art. 17a ustawy wprowadzającej, co prawda wynika, iż termin przekazywania wojewodom spisów inwentaryzacyjnych upływa z dniem 31 grudnia 2005r.,lecz nie oznacza, że upływa termin określający możliwość istnienia komisji inwentaryzacyjnych powoływanych w celu realizacji spisów nieruchomości. Ponadto zdaniem Sądu ustawodawca wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia przepisu prawa, nie określił precyzyjnie rodzaju tego naruszenia. Podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii naruszeń istotnych, tj. w szczególności w razie podjęcia uchwały przez organ niewłaściwy, braku podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwego zastosowania przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały lub naruszenia procedury jej uchwalania. Stosownie do art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, nieważna jest uchwała jednostki samorządu terytorialnego sprzeczna z prawem, czego Sąd nie stwierdził. W rozpoznawanej sprawie oceniając pod tym kątem zaskarżoną uchwałę Rady Miasta M., Sąd w składzie orzekającym nie dopatrzył się podstaw do uwzględnienia skargi i stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu. W związku z powyższym Sąd nie stwierdził w niniejszej sprawie istotnego naruszenia wskazanych w skardze przepisów i z tej przyczyny skargę jako bezzasadną, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił.