III SA/Gl 879/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Kupiec (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik, Sędzia WSA Małgorzata Herman, Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 listopada 2011 r. przy udziale – sprawy ze skargi W. B. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ulg w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej uchyla zaskarżoną decyzję. 1. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r., nr [...], Zakład Ubezpieczeń Społecznych, rozpatrując wniosek W. B. utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] r., nr [...], którą odmówił umorzenia należności z tytułu składek na: - ubezpieczenie społeczne za okres: od lipca do sierpnia 2003 r., od października 2003 r. do lutego 2007 r., kwiecień 2007 r., od czerwca 2007 r. do sierpnia 2008 r. oraz od października 2008 r. do grudnia 2009 r. w łącznej kwocie [...] zł w tym odsetki naliczone na dzień [...]r. w kwocie [...] zł. - ubezpieczenie zdrowotne za okres: od lipca do września 2003 r., od listopada 2003 r. do kwietnia 2007 r., do czerwca 2007 r. do czerwca 2008 r. i od września 2008 r. do stycznia 2010 r. w łącznej kwocie [...] zł, w tym odsetki naliczone na dzień [...]r. w kwocie [...] zł, - Fundusz Pracy za okres od lipca do sierpnia 2003 r., od listopada 2003 r. do kwietnia 2007 r., od czerwca 2007 r. do czerwca 2008 r. i od września 2008 r. do grudnia 2009 r. w łącznej kwocie [...] zł w tym odsetki naliczone na dzień [...]r. w kwocie [...] zł, - odsetek w kwocie [...] zł naliczonych do nie opłaconych w terminie składek na ubezpieczenie społeczne za okres od lipca 2003 r. do sierpnia 2003 r. w wysokości [...] zł w części finansowej przez osoby ubezpieczone nie będące jednocześnie płatnikami składek. 2. Pismem z dnia [...]r. W. B. złożył wniosek o umorzenie należności wobec Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z tytułu nie opłaconych w terminie składek. Strona uzasadniła swój wniosek niemożliwością uiszczenia składek w związku z klęską powodzi, która dwukrotnie spowodowała zniszczenie dorobku życia – "A" w R. W toku prowadzonego postępowania niniejszy wniosek uzupełniono o szereg dokumentów, w szczególności: analizę finansową, oświadczenie w sprawie udzielenia pomocy publicznej, oświadczenie o nie korzystaniu z pomocy publicznej w ostatnich 3 latach, oświadczenie płatnika o zakresie prowadzonej działalności gospodarczej, załącznik do wniosku o udzielonej pomocy publicznej, oświadczenie o stanie rodzinnym i majątkowym oraz sytuacji materialnej, kserokopię wyceny z dnia [...]r. wyposażenia w oparciu o wskaźniki przeliczeniowe do aktualizacji wyceny wartości środków trwałych na dzień [...]r., kserokopię pisma Urzędu Rejonowego w Z., kserokopię umowy zawartej w dniu [...]r. między PPHU "B" S.C. a "C" w O. reprezentowanym przez W. B., kserokopię odbioru robót remontowych, kserokopię dokumentu: przedmiar robót, kserokopię kosztorysu budowlanego, kserokopię zestawienia poniesionych kosztów przy odbudowie zabytkowej "A" w R., kserokopię pism "D" S.A. dot. "A" w R., kserokopię artykułu z Kroniki B., kserokopię artykułu "[...]", kserokopię pisma informującego o zniszczeniach spowodowanych przez powódź w [...] r., pismo Urzędu Gminy R. o stratach powodziowych na ujęciu wodnym - "A" w R., ekspertyzę Instytutu Meteorologii i Gospodarki Wodnej dotyczącą wezbrań rzeki [...] w okresie od czerwca 1995 r. do września 1996 r., kserokopię aneksu z dnia [...]r. do umowy z dnia [...]r. o dostarczenie energii elektrycznej zawartej między "B", a "A" w R., kserokopię zaświadczenia o wpisie do ewidencji działalności gospodarczej, kserokopię zaświadczenia o nr Regon. 2.1. Ponadto w dniu [...]r. strona dostarczyła do organu następujące dokumenty: kserokopię druku ZUS ZWUA, kserokopię druku ZUS ZZA, kserokopie druków ZUS DRA za okres od grudnia 2009 r. do maja 2010 r., oświadczenie płatnika o nie korzystaniu z pomocy publicznej w okresie ostatnich 3 lat, załącznik do wniosku o umorzenie należności z tytułu składek, oświadczenie płatnika o zakresie prowadzonej działalności gospodarczej, oświadczenie o stanie rodzinnym i majątkowym oraz sytuacji materialnej. 3. Decyzją z dnia [...]r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w C. opierając się na art. 83 ust. 1 pkt 3, art. 28 oraz art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (j.t. Dz. U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585, zwanej dalej u.s.u.s.) odmówił umorzenia należności z tytułu składek w łącznej wysokości [...]zł. 3.1. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania akcentując, iż decyzja w niniejszym postępowaniu winna być wydana na zasadzie uznania administracyjnego i że przepisy powołane jako jej podstawa prawna nie zawierają nakazu umorzenia zobowiązań. Zakład Ubezpieczeń Społecznych podkreślił, iż ustalenie czy płatnik ma ważny interes nie zobowiązuje organu do wydania decyzji uwzględniającej wniosek, a jedynie umożliwia wydanie takiej decyzji. Zdaniem organu umorzenie zaległości z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne winno być traktowane jako wyjątkowe uregulowanie na gruncie obowiązujących przepisów, bowiem zasadą jest opłacanie składek, dlatego też, instytucja umorzenia zaległości składkowych, co wynika z intencji ustawodawcy, ma charakter wyjątkowy i powinna być przyznawana sporadycznie. 3.2. Organ pierwszej instancji wskazał, że na mocy art. 28 ust. 2 z zastrzeżeniem art. 30 u.s.u.s. należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku stwierdzenia całkowitej nieściągalności. Podniósł także, iż zgodnie z zapisem art. 28 ust. 3a u.s.u.s. należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących jednocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być także umarzane, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności, jeżeli przemawia za tym ważny interes osoby zobowiązanej do ich opłacenia. 3.2.1. Zakład Ubezpieczeń Społecznych wyjaśnił, że zasady umarzania należności z tytułu składek na podstawie zapisów art. 28 ust. 3a u.s.u.s. określa rozporządzenie Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365, zwanego dalej rozporządzeniem z 2003 r.). W myśl uregulowań tego rozporządzenia umorzenie należności może nastąpić w sytuacjach, gdy: opłacenie należności pozbawiłoby dłużnika i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych, opłacenie składek mogłoby pozbawić przedsiębiorcę, który poniósł straty w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia, możliwości dalszego prowadzenia działalności oraz w sytuacji gdy przewlekła choroba lub konieczność sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny uniemożliwia przedsiębiorcy uzyskiwanie dochodu i opłacanie składek. 3.3. Organ pierwszej instancji uznał, iż w niniejszej sprawie w sposób bezsporny żadna z przesłanek wymienionych w treści art. 28 ust. 3 pkt 3, 5 i 6 u.s.u.s., a uzasadniających uznanie wyżej wymienionych należności za całkowicie nieściągalne, nie miała miejsca. W tym zakresie zauważył, że działalność gospodarcza jest nadal przez W. B. prowadzona, a komornik sądowy ani naczelnik urzędu skarbowego nie stwierdzili braku majątku, z którego można prowadzić postępowanie egzekucyjne. W związku z tym organ uznał, że nie jest wykluczone, że w postępowaniu egzekucyjnym uzyska się kwoty przekraczające wydatki egzekucyjne. Organ pierwszej instancji podkreślił, iż wobec strony jest prowadzone skuteczne postępowanie egzekucyjne w postaci zajęcia wynagrodzenia W. B. za pracę. 3.4. ZUS stanął także na stanowisku, że przesłanki umorzenia zaległości z tytułu składek wymienione w art. 28 ust. 1, 2, 4 i 4a u.s.u.s. nie wystąpiły z przyczyn oczywistych. 3.5. Organ zaakcentował, iż zgodnie z zapisem art. 28 ust. 3a u.s.u.s. strona nie wykazała, że uregulowanie należności wpłatami własnymi lub w ramach układu ratalnego w dłuższym okresie czasu pozbawiłoby ją możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych. Wskazał, iż W. B. prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe otrzymując wynagrodzenie za pracę w wysokości [...] zł, natomiast miesięczne wydatki tego gospodarstwa wynoszą około [...] zł, przy czym strona nie korzysta z pomocy MOPS-u. Dalej zaznaczył, że W. B. swój wniosek o umorzenie zaległych składek uzasadnia powodzią zarówno z [...] r., jak i z [...] r., jednakże nadal prowadzi działalność gospodarczą uzyskując z niej przychody, które kształtowały się następująco: 2007 r. - [...] zł; 2008 r. - [...] zł; 2009 r. - [...] zł. Zdaniem organu na powstałe w latach 2003-2010 zadłużenie powódź z [...] r. nie miała bezpośredniego wpływu. ZUS wskazał, że w jego mniemaniu opłacenie składek przez stronę nie pozbawi jej możliwości dalszego prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej. 3.6. Na koniec organ pierwszej instancji podkreślił, iż W. B. podejmując się wykonywania działalności gospodarczej wziął na siebie obowiązek zapoznania się z przepisami prawnymi i ich respektowania tak, aby nie dochodziło do naruszeń prawa. Zdaniem organu skutki finansowe działalności strony nie mogą być przerzucane na Fundusz Ubezpieczeń Społecznych, a w konsekwencji na ogół obywateli. ZUS zaakcentował, że działalność gospodarcza jest działalnością prowadzoną na własne ryzyko, a ponadto, że z instytucji umorzenia zaległości z tytułu składek nie można czynić powszechnie stosowanego środka prowadzącego do zwolnienia z długu. 4. Pismem z dnia [...]r. W. B. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy umorzenia należności z tytułu nieopłaconych w terminie składek. Swój wniosek strona uzasadniła trudną sytuacją materialną oraz zniszczeniem "A" w R. przez powódź. Wskazał w tym zakresie, że udokumentował okoliczność, że powódź wywołała lawinę nieuregulowanych zobowiązań, ponieważ płatnik nie tylko stracił dorobek swojego życia, ale siłami przyrody został pozbawiony możliwości spłaty kredytów inwestycyjnych zaciągniętych w bankach i u osób fizycznych, bo podstawą regulacji zobowiązań po zakończeniu inwestycji miały być planowane dochody. Jednocześnie wnosił o "wznowienie dokumentacji dowodowej klęski żywiołowej powodzi". 5. Po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego ZUS, działając jako organ drugiej instancji, decyzją z dnia [...]r. utrzymał w mocy decyzję wydana w pierwszej instancji. Za postawę rozstrzygnięcia organ przyjął art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, z późn. zm., zwanej dalej k.p.a.). 5.1. W ślad za organem pierwszej instancji wskazał przesłanki umorzenia zaległych składek w związku z całkowitą nieściągalnością zawarte w art. 28 ust. 3 pkt. 1- 6 u.s.u.s oraz przesłanki zawarte w art. 28 ust. 3a w związku z rozporządzeniem z 2003 r. stwierdzając, że w niniejszej sprawie należności z tytułu zaległych składek nie mogą zostać umorzone w związku z brakiem przesłanek wymienionych w opisanych regulacjach. 5.2. Organ odwoławczy przyjął, że organ pierwszej instancji prawidłowo stwierdził, iż W. B. nie wykazał, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną spłata należności w dłuższym okresie czasu wiązałaby się z brakiem możliwości zaspokojenia jego podstawowych potrzeb życiowych. Podtrzymał dotychczasowe stanowisko podnosząc, iż wniosek strony uzasadniony jest powodzią zarówno z roku [...], jak i roku [...], a zdaniem organu obie powodzie nie miały bezpośredniego wpływu na powstanie zaległości, ponieważ powstały ono w okresie od lipca 2003 r. do grudnia 2009 r. Wskazał, że sytuacja materialna strony nie zmieniła się, a ponadto w miesiącu styczniu 2011 r. W. B. otrzymał wynagrodzenie w wysokości [...] zł brutto. 5.3. W dalszej kolejności stwierdził, że na wniosek płatnika, w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem płatnika może umorzyć w całości lub w części zaległości z tytułu składek wraz z odsetkami za zwłokę, jednakże decyzje w sprawie umorzenia podejmowane są w ramach, tzw. uznania administracyjnego, albowiem nie jest zobligowany do umarzania należności, przy czym nawet ustalenie, że istnieją takie przesłanki, które uzasadniałyby pozytywne rozpatrzenie wniosku płatnika, stanowi jedynie warunek konieczny rozważenia takiej możliwości i nie zobowiązuje Zakładu Ubezpieczeń Społecznych do wydania decyzji uwzględniającej żądania strony. Organ podkreślił, że umorzenie należności z tytułu składek powoduje rezygnację Zakładu z całości lub części należnych mu zobowiązań. 5.4. Zdaniem organu umorzenie zaległości mogą uzasadniać jedynie wyjątkowe okoliczności, a zatem takie, na które płatnik nie miał wpływu lub które były niezależne od sposobu jego postępowania, jak np.: znaczne obniżenie zdolności płatniczej płatnika, spowodowane klęską żywiołową lub wypadkiem losowym, podważające w sposób istotny warunki egzystencji płatnika i jego rodziny, co w przypadku W. B. nie zostało wykazane. 5.5. W ślad za organem pierwszej instancji stwierdzono, że podejmując się wykonywania działalności gospodarczej strona wzięła na siebie obowiązek zapoznania się z przepisami prawnymi i ich respektowania tak, aby nie dochodziło do naruszeń prawa, a zatem skutki finansowe prowadzenia działalności nie mogą być przerzucane na Fundusz Ubezpieczeń Społecznych, a w konsekwencji na ogół obywateli. 6. W skardze z dnia [...]r. W. B. wnosił o uchylenie zaskarżonej decyzji, umorzenie należności z tytułu składek, o które wnioskował oraz o uzupełnienie decyzji organu. Do skargi dołączył między innymi kserokopie dokumentów składanych w trakcie postępowania. 6.1. Strona zauważyła, że organ nie uwzględnił dowodów dotyczących klęski żywiołowej powodzi, które przedłożył organowi w dniu [...]r. i że w tym zakresie organ błędnie przyjmował, iż strona nie wykazała istnienia stosownej przesłanki stanowiącej podstawę do umorzenia należności wynikającej między innymi z rozporządzenia z 2003 r. i ustawy z dnia 18 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 241, poz. 2074), gdzie jest mowa o ważnym interesie zobowiązanego. Zaznaczyła, że powódź od [...] r. uniemożliwiła jej spłatę kredytu w wysokości [...] zł przeznaczonego na rozbudowę [...], a opłacenie składek mogłoby pozbawić stronę możliwości dalszego prowadzenia działalności gospodarczej. 7. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik organu odwoławczego wnosił o jej oddalenie stwierdzając, że w niniejszej sprawie, zostało przeprowadzone pełne i wyczerpujące postępowanie administracyjne, w trakcie którego, nie doszło do naruszenia żadnych przepisów prawa materialnego i administracyjnego. 7.1. Wyjaśnił, iż decyzję w sprawie umorzenia zaległych składek na ubezpieczenie społeczne podejmuje się w wyniku dokonania analizy sytuacji materialnej płatnika składek w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy jednak znacznie ograniczony z uwagi na to, że nie istnieje podstawa prawna, w oparciu o którą organ rentowy mógłby żądać od płatnika konkretnych dowodów jak np. wyjawienia majątku ze skutkami określonymi w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji albo w prawie cywilnym. 7.2. Podkreślił, że w tym zakresie uregulowania w Kodeksie postępowania administracyjnego nie dają żadnych podstaw do jakiegokolwiek działania mającego na celu ustalenie sytuacji materialnej płatnika z urzędu. Pełnomocnik wskazał, że w związku z powyższym analizując sytuacje danego płatnika w zakresie możliwości spłaty zadłużenia należy zachować daleko idąc ostrożność i sceptycyzm, gdyż organ dysponuje tylko i wyłącznie dowodami przedstawionymi dobrowolnie przez stronę i często dowody te są niewystarczające do właściwego określenia sytuacji materialnej, a pozyskanie innych dowodów jest niemożliwe ze względu na brak podstawy prawnej. Zdaniem pełnomocnika tego stanu nie może zmienić nawet zalecenie sądu orzekającego, gdyż orzecznictwo sądów nie tworzy prawa a jedynie je interpretuje. 7.3. Dalej zaznaczył, iż ciężar dowodu wykazania trudnej sytuacji materialnej oraz tego, że stan ten jest nieodwracalny w sprawie umorzenia zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne ciąży na wnioskodawcy - stronie skarżącej, a nie na organie rentowym. Na poparcie swojego stanowiska przywołał wyrok NSA z dnia 15 stycznia 2008 r., II GSK 321/07 . 7.4. Według pełnomocnika organ może odmówić umorzenia zaległych składek nawet w sytuacji, gdy wystąpią wszystkie przesłanki wymienione w przepisach, jak również w sytuacji, gdy płatnik składek jako osoba fizyczna znajduje się w trudnej sytuacji materialno-rodzinnej. Zdaniem pełnomocnika brak jest podstaw do twierdzenia, że przy instytucji umorzenia zaległych składek należy wyłącznie uwzględnić interes płatnika, całkowicie pomijając interes ubezpieczonych oraz powszechnie obowiązujące prawo, które poprzez działanie w interesie płatnika jest znacznie ograniczone, a niejednokrotnie wyłączone. 8. W piśmie z dnia [...]r. strona skarżąca podtrzymała swoje stanowisko wyrażone w skardze i argumentację na jego poparcie, a także dołączyła kserokopie niektórych dowodów składanych w toku postępowania. 9. Na rozprawie dnia 15 listopada 2011 r. pełnomocnik strony skarżącej wnosił i wywodził jak w skardze i piśmie procesowym. Pełnomocnik organu dodatkowo podnosił, że brak jest podstaw prawnych do działania organu z urzędu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 10. Skarga jest zasadna. 11. Przed podaniem powodów rozstrzygnięcia sądowego w niniejszej sprawie należy wskazać, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę między innymi działań organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, jak stanowi art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.). Dlatego Sąd może dokonać kontroli zaskarżonej decyzji wyłącznie pod względem zgodności z prawem, a nie przy zastosowaniu innych kryteriów. 11.1. Aby stwierdzić, że wystąpiło naruszenie prawa, czy to materialnego, czy procesowego prowadzące do uchylenia zaskarżonego aktu lub stwierdzenia jego nieważności na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm., zwanej dalej P.p.s.a.), Sąd musi w pierwszej kolejności ustalić treść obowiązujących norm prawnych mających zastosowanie w sprawie, aby wywieść z nich określone prawa i obowiązki, następnie ustalić zakres niezbędnych okoliczności faktycznych, które należy wykazać w ramach postępowania dowodowego i w końcu ocenić prawidłowość dokonanej przez organy subsumcji ustalonych faktów do hipotetycznego stanu prawnego. 12. Badając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji, wydanej w sprawie odmowy udzielenia ulgi w postaci umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne i inne, i ustalając materialny stan prawny, na gruncie którego sprawa będzie oceniana, należy mieć na uwadze następujące regulacje prawne oraz prawa i obowiązki z nich wynikające zarówno dla wnioskodawcy występującego o przyznanie danej ulgi, jak i organu administracji, który rozpatruje taki wniosek. 12.1. Przepis art. 28 u.s.u.s. stanowi, że (podkreślenia i pogrubienia Sądu): 1. Należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład, z uwzględnieniem ust. 2-4. 2. Należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem ust. 3a. 3. Całkowita nieściągalność, o której mowa w ust. 2, zachodzi, gdy: 1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie; 2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe i naprawcze; 3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa; 4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym; 4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym; 5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję; 6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. 3a. Należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. 3b. Minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego określi, w drodze rozporządzenia, szczegółowe zasady umarzania, o którym mowa w ust. 3a, z uwzględnieniem przesłanek uzasadniających umorzenie, biorąc pod uwagę ważny interes osoby zobowiązanej do opłacenia należności z tytułu składek oraz stan finansów ubezpieczeń społecznych. 4. Umorzenie składek powoduje także umorzenie odsetek za zwłokę, kosztów upomnienia i dodatkowej opłaty. 5. W przypadku, o którym mowa w ust. 3 pkt 1, decyzję umarzającą należności z tytułu składek pozostawia się w aktach sprawy. 12.2. Natomiast zgodnie z § 3 rozporządzenia z 2003 r., wydanego w oparciu o art. 28 ust. 3a i 3b u.s.u.s.: 1. Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: 1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; 2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; 3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. 2. Za rodzinę, o której mowa w ust. 1 pkt 1, uważa się wspólnie zamieszkujące i gospodarujące z zobowiązanym osoby spokrewnione lub niespokrewnione pozostające z zobowiązanym w faktycznym związku. 3. Za działalność, o której mowa w ust. 1 pkt 2, uważa się pozarolniczą działalność w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych. 12.3. Poza tym stosownie do art. 32 u.s.u.s. do składek na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, na ubezpieczenie zdrowotne w zakresie: ich poboru, egzekucji, wymierzania odsetek za zwłokę i dodatkowej opłaty, przepisów karnych, dokonywania zabezpieczeń na wszystkich nieruchomościach, ruchomościach i prawach zbywalnych dłużnika oraz stosowania ulg i umorzeń stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące składek na ubezpieczenia społeczne. 12.4. Na podstawie art. 17 ustawy z dnia 18 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 241, poz. 2074): Zakład może umarzać należności z tytułu składek: 1) na ubezpieczenie społeczne, na Fundusz Pracy i na Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, należnych do dnia 31 grudnia 1998 r., 2) na ubezpieczenie rentowe w części finansowanej przez płatnika składek i na ubezpieczenie wypadkowe oraz na Fundusz Pracy i na Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, należnych za okres od 1 stycznia 1999 r. do 31 grudnia 2001 r. - pomimo braku ich całkowitej nieściągalności w przypadku, gdy zobowiązana do ich opłacania jest osoba fizyczna niepodlegająca przepisom ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o restrukturyzacji niektórych należności publicznoprawnych od przedsiębiorców (Dz. U. Nr 155, poz. 1287), jeżeli przemawia za tym ważny interes tej osoby. 13. Na gruncie tych przepisów należy zwrócić uwagę na kilka następujących ogólnych wniosków z nich wynikających, a istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. 13.1. Zakresem przedmiotowym instytucji umorzenia zostały objęte nie tylko należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ale również z tytułu składek na Fundusz Pracy. Wówczas do tych należności przepisy dotyczące należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne stosuje się "odpowiednio". 13.2. Zastosowanie wnioskowanej przez stronę instytucji "umorzenia należności" powstałych w danych okresach rozliczeniowych wiąże się z koniecznością wykazania przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych, że należności takie powstały i że na dzień orzekania w tym zakresie nadal istniały, tzn. że nie uległy jeszcze przedawnieniu. 13.3. W przepisach art. 28 ust. 2, 3, 3a i 3b u.s.u.s. i § 3 ust. 1 rozporządzenia z 2003 r. określony został zamknięty katalog przypadków, których wystąpienie w konkretnej sytuacji uprawnia organ do umorzenia należności z tytułu składek. Z tym, że w części wstępnej przepisu § 3 ust. 1 rozporządzenia z 2003 r. określone zostały ogólne przesłanki, a w pkt 1 – 3 wskazano przykładowo konkretne sytuacje uzasadniające umorzenie w ramach tych przesłanek. 13.4. Ustawodawca, w odróżnieniu od pojęcia "uzasadnionych przypadków" użytego w art. 28 ust. 3a u.s.u.s., w żaden sposób nie doprecyzował zwrotu "ważny interes", o którym mowa w art. 17 ustawy z dnia 18 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz niektórych innych ustaw. Należy ustalić znaczenie tego pojęcia, a następnie odnieść je do ustaleń faktycznych sprawy. Za takie odniesienie nie można uznać twierdzenia, że przy wyjątkowym charakterze instytucji umorzenia zadłużenia składek organ władny jest dać pierwszeństwo interesowi społecznemu. Teza ta pozostaje w sprzeczności z art. 17 ustawy zmieniającej (zob. wyrok NSA z dnia 6 stycznia 2010 r., II GSK 271/09, LEX nr 596706). Poza tym analizując w konkretnym przypadku występowanie przesłanki ważnego interesu dłużnika organ winien rozpatrywać wszystkie aspekty sytuacji tej osoby, nie tylko finansowe, ale także osobiste (zob. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 26 listopada 2010 r., III SA/Gl 1117/1, LEX nr 756422). 13.5. Z przepisów § 3 ust. 1 rozporządzenia z 2003 r. wynika, że ciężar wykazania zaistnienia przesłanek tam wymienionych (ciężar dowodu) spoczywa na stronie ("jeżeli zobowiązany wykaże"). Natomiast obowiązkiem organu, stosownie do zasady informowania wynikającej z art. 9 k.p.a., jest występować do strony z wezwaniem do złożenia stosownych dokumentów, które są konieczne do wykazania istnienia przesłanek wymienionych w tych przepisach. Tym samym ciężar dowodu istnienia przesłanek umorzenia, co do zasady, spoczywa na wnioskodawcy, ale to organ administracji odpowiada za prawidłowość przeprowadzonego postępowania dowodowego oraz rzetelność dokonanych ustaleń. Prawidłowość powyższych działań organu podlega kontroli sądowej, w ramach której sąd ocenia, czy zgromadzony został wystarczający materiał dowodowy dla ustalenia istnienia (lub nieistnienia) przesłanek umorzenia oraz czy zgromadzony materiał został prawidłowo oceniony, a następnie, czy z oceny tej zostały wyciągnięte wnioski właściwe pod względem logicznym i pod względem prawnym. 13.6. Wystąpienie tych warunków w konkretnej sprawie nie oznacza, że organ jest już zobowiązany umorzyć dane należności. Organ ma w tej sytuacji jedynie uprawnienie, a nie obowiązek umorzenia zaległości, ponieważ wszystkie te normy prawne, jak i sama istota ulgi, oparta jest na konstrukcji, tzw. uznania administracyjnego (zob. wyrok NSA z dnia 17 października 2008 r., II GSK 396/08 i z dnia 14 października 2008 r., II GSK 379/08 publikowane na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl oraz uchwała Sądu Najwyższego z dnia 6 maja 2004 r., II UZP 6/04, OSNP 2004/16/285). Językowo wyraża się to w użyciu przez ustawodawcę określenia "może". W orzecznictwie podkreśla się, że charakter uznaniowy decyzji w sprawie umorzenia ma również wpływ na sposób dokonywania przez sąd administracyjny kontroli konkretnych postępowań prowadzonych przez organ w tym zakresie. Zauważa się przy tym, że sąd nie może narzucić organowi podjęcia określonego rozstrzygnięcia, np. umorzenia składek lub odsetek, bowiem jest to wyłączna kompetencja samego organu, a rola sądu sprowadza się - w pewnym uproszczeniu - do zbadania sposobu dojścia przez organ do decyzji w tym przedmiocie. Tym samym kontrolowane winno być postępowanie prowadzone przez organ, w efekcie którego wydano kwestionowane decyzje, czyli sąd winien zbadać, czy organ przeprowadził w sposób prawidłowy postępowanie dowodowe, czy zebrał w sprawie wyczerpujący materiał dowodowy oraz czy odniósł się w sposób właściwy do zgromadzonych w tym postępowaniu dowodów (zob. wyrok NSA z dnia 14 października 2008 r., II GSK 379/08, publikowany na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl). 14. Ocena zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. 14.1. W pierwszej kolejności Sąd biorąc pod uwagę okres, którego dotyczą najstarsze zaległości będące przedmiotem wniosku o umorzenie (2003 r.), datę wydania zaskarżonej decyzji ([...]r.), a także treść przepisu art. 24 ust. 4 u.s.u.s. obowiązującego do dnia 31 grudnia 2011 r. (termin przedawnienia – 10 lat) stwierdził, że w niniejszej sprawie: - na dzień orzekania przez organ odwoławczy nie upłynął wskazany termin przedawnienia, - przesłanka "ważnego interesu" jako podstawa prawna umorzenia należności określona w art. 17 ustawy z dnia 18 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw, nie mogła być brana pod uwagę przy rozpatrzeniu sprawy przez organ. 14.2. Zasadnie organ uznał w uzasadnieniu decyzji, że w sprawie nie występują przesłanki określone w art. 28 ust. 2 i 3 u.s.u.s. wskazujące na całkowitą nieściągalność kwoty zaległości wynoszącej [...] zł. W szczególności właściwe organy egzekucyjne nie stwierdziły braku majątku, z którego można prowadzić egzekucję, a w wyniku egzekucji z wynagrodzenia za pracę uzyskuje się kwoty przekraczające wydatku egzekucyjne. 14.3. Na gruncie przesłanki wynikającej z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z 2003 r. organ trafnie zauważył, że strona ma realne możliwości uzyskiwania dochodów pozwalających na spłatę zadłużenia (wynagrodzenie za pracę wynoszące brutto [...] zł miesięcznie, a w styczniu 2011 r. nawet [...] zł brutto) przy obciążeniach z tytułu zajęcia wynagrodzenia w kwocie [...] zł – ostatnia wpłata egzekucyjna dokonana dnia [...] r. i z tytułu określonych wydatków gospodarstwa domowego w podanej przez stronę kwocie [...] zł. 14.4. Natomiast nie można tego stwierdzić, jeśli chodzi o przesłankę z § 3 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia z 2003 r. obejmującą przypadek, gdzie opłacenie składek mogłoby pozbawić przedsiębiorcę, który poniósł straty w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia, możliwości dalszego prowadzenia działalności. Z przepisu tego nie wynika, że straty, czy też same klęski żywiołowe muszą zaistnieć w okresie kiedy powstały zaległości. Brak takiego ścisłego związku czasowego. Tym samym okoliczności te mogą wystąpić przed lub po powstaniu zaległości. W związku z tym należy stwierdzić istnienie tej przesłanki - na dzień kiedy następuje jej ustalenie, czyli na dzień wydania decyzji w sprawie umorzenia - gdy zestawienie kwoty nadal istniejącej straty tak powstałej i kwoty zaległych składek, które zobowiązany ma uregulować, "mogłoby" prowadzić do wniosku, że w tej sytuacji zobowiązany nie będzie miał możliwości dalej prowadzić działalności gospodarczej. 14.4.1. W toku postępowania strona wskazywała na zaistniałe okoliczności faktyczne mające znaczenie dla sprawy w ramach działalności gospodarczej prowadzonej w postaci "A" w R., a mianowicie straty poniesione w wyniku powodzi, które wystąpiły w latach 2006 – 2010 na rzece [...]. Na dowód tego w toku postępowania administracyjnego strona składała określone dokumenty, np. załączniki do pisma z dnia [...]r. Organ ustalił, dając temu wyraz w uzasadnieniu decyzji, że strona nadal prowadzi działalność gospodarczą i że do [...]r. działalność ta była zawieszona (uzasadnienie organu pierwszej instancji). Poza tym odnośnie tej przesłanki: - wskazał na wielkość osiąganych przychodów w okresie od 2007 r. do 2009 r. oraz - stwierdził, że powodzie z roku [...] r. i [...] r. nie miały bezpośredniego wpływu na powstanie zaległości w okresie od 2003 r. do 2009 r. 14.4.2. W tym zakresie Sąd doszukał się po stronie organu naruszenia prawa procesowego mającego istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadniało uchylenie zaskarżonej decyzji. Porównując zakres wskazywanych przez stronę strat poniesionych w wyniku kilku powodzi, a także obciążeń finansowych powstałych z tego tytułu, które miały na celu przywrócenie "A" do stanu używalności oraz skutków z tym związanych, tj. zadłużenia w bankach i u osób fizycznych, a także podnoszony fakt pozostawania bez środków do życia, z okolicznościami podanymi przez organ w uzasadnieniach wydanych decyzji, należy wskazać, że organ naruszył przepisy art. 7 i art. 80 k.p.a., które zobowiązują go do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz do oceny całokształtu zebranego materiału dowodowego. Zasadnie strona zwróciła uwagę, że organ nie wyjaśnił wszystkich okoliczności mających znaczenie dla sprawy i nie ocenił w tym zakresie już zebranych dowodów, które strona przedłożyła i na które się powoływała. 14.4.3. Poza tym działał sprzecznie z zasadą pogłębiania zaufania do organu administracji (art. 8 k.p.a.) oraz nie wyjaśnił stronie zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwianiu sprawy (art. 11 k.p.a.), a jeśli nie zastosował się do skutków wynikających ze złożonych dokumentów, to nie podał w uzasadnieniu faktycznym decyzji przyczyn, dlaczego powołanym dokumentom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej (art. 107 § 3 k.p.a.). Naruszenie tych przepisów procesowych miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ ustalenie istnienia okoliczności faktycznych potwierdzających wystąpienie analizowanej przesłanki umorzenia nie wiązało się z uznaniem administracyjnym tylko je poprzedzało, czyli w tym zakresie na organie ciążyły określone obowiązki procesowe, które winien był wykonać i dać temu wyraz w uzasadnieniu decyzji. Wskazanie tylko wielkości przychodów i faktu, że powodzie występowały albo przed, albo po powstaniu zaległości, nie wyczerpuje w pełni warunków wynikających z przepisu materialnego i powyższych przepisów procesowych. 15. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ odwoławczy uwzględni powyższe wskazania i oceny prawne. 15.1. W pierwszej kolejności ustali, przy udziale strony i w oparciu o wszelkie środki dowodowe, np. dowody z dokumentów, oświadczenia i przesłuchania strony (art. 136 k.p.a.), jakiej wielkości straty strona poniosła w wyniku powodzi biorąc pod uwagę stan [...] przed i po powodzi. Następnie biorąc pod uwagę możliwości finansowe strony dokona porównania tych strat z wielkością zaległości i dokona ocen, czy w tej sytuacji zasadny mógłby być wniosek, że zobowiązany nie będzie miał możliwości dalej prowadzić działalności gospodarczej. Jeśli postępowanie to będzie wymagało przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, aby zasada dwuinstancyjności została dochowana, wyda decyzję uchylającą decyzję organu pierwszej instancji i przekaże sprawę do ponownego rozpatrzenia zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. 15.2. Wydając decyzję merytoryczną rozważy ponownie w sposób szczegółowy wystąpienie przesłanki z § 3 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia z 2003 r. i wyrazi to w uzasadnieniu faktycznym i prawnym decyzji zgodnie z art. 107 § 2 k.p.a. 15.3. Jeśli ustali, że wystąpiła powyższa przesłanka do umorzenia należności, to w ramach uznania administracyjnego rozważy, czy w tej sprawie umorzyć dane należności w całości, czy też w części, biorąc pod uwagę między innymi słuszny interes strony, wielkość poniesionej straty oraz niezależną od niej przyczynę w postaci powodzi, która doprowadziła do określonej straty, a także interes publiczny. 16. Mając to na uwadze Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji Sąd nie orzekał, ponieważ odmowa umorzenia ze swej istoty nie podlega wykonaniu. Nie zasądził również kosztów sądowych, gdyż ustawowo strona była z nich zwolniona, a nie wnioskowała o zasądzenie innych kosztów postępowania.