III SA/Gl 915/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krzysztof Wujek, Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Kandut (spr.), Sędzia WSA Iwona Wiesner, Protokolant Specjalista Anna Charchuła, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 grudnia 2014 r. przy udziale – sprawy ze skargi "A" w L. na uchwałę Rady Miejskiej w Łaziskach Górnych z dnia 25 marca 2014 r. nr XL/429/14 w przedmiocie zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych oddala skargę. W dniu [...] r. Rada Miejska w L. podjęła uchwałę Nr [...] zmieniającą uchwałę z dnia [...] r. Nr [...] w sprawie zasad usytuowania na terenie miasta L. miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych oraz warunków sprzedaży i podawania tych napojów. Uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z 2014 r. pod poz. 1832. Skargę na powyższą uchwałę złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach "A" w L. , po uprzednim bezskutecznym wezwaniu Rady do usunięcia naruszenia prawa, wnosząc o stwierdzenie nieważności uchwały w całości. W uzasadnieniu strona skarżąca podniosła, że zaskarżona uchwała zmieniająca uchwałę Rady Miejskiej z dnia 19 czerwca 2012 r., choć obejmuje ten sam krąg podmiotów uprawnionych do ochrony przeciwalkoholowej, to faktycznie zmienia jedynie sytuację w odniesieniu do budynków kultu religijnego. Uchwała zmniejszyła bowiem ze 100 metrów do 40 metrów (o 60%) strefę ochrony przeciwalkoholowej budynków kultu religijnego, ustanowioną w uchwale z dnia 19 czerwca 2012 r., przez co pozbawiła podmioty kościelne praw nabytych na podstawie tej uchwały. Równocześnie strona skarżąca wniosła o uznanie zarzutów zawartych w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa za integralną część skargi. W wezwaniu tym "A" , działając na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, zarzuciła uchwale z dnia 25 marca 2014 r. charakter antykościelny. Inni adresaci określeni w § 2 tej uchwały, tj. cmentarze, szkoły i przedszkola, placówki oświatowo-wychowawcze, gminne place zabaw oraz parki zachowują bowiem, w odniesieniu do ochrony przeciwalkoholowej, stan niezmieniony, a zatem niczego nie zyskują i niczego nie tracą, a traci wyłącznie, i to aż 60%, Kościół. Tymczasem przyznany Kościołowi w uchwale z 2012 r. poszerzony zakres ochrony przeciwalkoholowej (§ 3) jest szczególnie uzasadniony misją Kościoła, co potwierdza Konkordat (art. 8 ust. 3 Konkordatu). Strona skarżąca wskazała także, iż sporna uchwała przyjmuje, że "w pozostałym zakresie uchwała z 2012 r. pozostaje bez zmian". To z kolei oznacza utrzymanie w mocy § 7 uchwały z 2012 r. w zakresie pomiaru odległości "od wejścia na teren obiektów chronionych". Tymczasem w nowym ujęciu § 2 mowa jest o odległości "od budynków kultu religijnego". Rozbieżność ta jest oczywista i skierowana na niekorzyść "A" . Na poparcie zgłaszanych zarzutów przywołano tezy wyroków: NSA z dnia 10 maja 2012 r. sygn. akt II OSK 497/11 oraz WSA w Lublinie z dnia 19 czerwca 2012 r. sygn. akt III SA/Lu 245/12. Dodatkowo "A" zwróciła uwagę, że uzasadnienie projektu zaskarżonej uchwały nie wskazuje dlaczego dla ochrony przeciwalkoholowej wiernych wystarczająca ma być odległość 40 metrów, a więc dużo mniejsza od poprzedniej; Rada pominęła przy tym protest społeczny przeciwko projektowi tej uchwały (ok. 500 mieszkańców) oraz zdecydowanie negatywne stanowisko gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych. W odpowiedzi na skargę Burmistrz wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu wyjaśnił, że art. 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi stanowi, że celem ustawy jest nie tylko ograniczenie dostępności alkoholu, ale również propagowanie zmiany struktury spożycia alkoholu oraz wspieranie przedsięwzięć mających na celu zmianę obyczajów w zakresie sposobu spożywania tych napojów. W związku z tym Rada Miejska uznała, po dokonaniu porównania odległości między obiektami chronionymi a punktami sprzedaży alkoholu obowiązujących w ościennych gminach, że odległość 40 metrów między obiektami chronionymi a punktami sprzedaży alkoholu jest wystarczająca z punktu widzenia ograniczenia jego dostępności i stwarzania zagrożenia w funkcjonowania obiektów chronionych oraz zgodna z celami ww. ustawy. Burmistrz zaakcentował, że przy podejmowaniu uchwały wzięto pod uwagę wszystkie obiekty chronione, gdzie w bliskim sąsiedztwie również zlokalizowane są punkty sprzedaży i podawania napojów alkoholowych (szkoły, przedszkola, domy kultury, kościoły, cmentarze itd.) ustalając dla nich tą samą odległość, tj. 40 m. Dodał, że projekt przedmiotowej uchwały, przed skierowaniem pod obrady Rady, został poddany konsultacjom społecznym z organizacjami pozarządowymi i podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie oraz konsultacjom społecznym z mieszkańcami gminy Łaziska Górne. W posiedzeniach stałych Komisji i sesjach Rady uczestniczyły zainteresowane tematem strony, tj. przeciwnicy i zwolennicy nowych przepisów, którzy przedstawiali swoje argumenty. Uchwałę podjęto na podstawie przeprowadzonych konsultacji z mieszkańcami i organizacjami. Burmistrz zwrócił także uwagę, że zaskarżona uchwała została przekazana do badania przez W. , który nie wszczął postępowania o stwierdzenie jej nieważności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012r., poz. 271 ze zm. - zwanej dalej p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego oraz innych aktów tych organów i ich związków, podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej. W myśl art. 147 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na uchwałę, stwierdza nieważność uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza możliwość stwierdzenia jej nieważności. W razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.). Przedmiotem skargi jest uchwała organu jednostki samorządu terytorialnego - Rady Miejskiej w L. z dnia [...] r. Nr [...] zmieniająca uchwałę z dnia 19 czerwca 2012 r. Nr [...] w sprawie zasad usytuowania na terenie miasta L. miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych oraz warunków sprzedaży i podawania tych napojów, podjęta na podstawie m.in. art.12 ust. 2 i art. 14 ust. 6 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (dalej u.w.t.) oraz art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594 ze zm. - dalej u.s.g.). Zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji jest ona źródłem powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organu, który je ustanowił. Stosownie do art. 101 ust. 1 u.s.g., każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Oznacza to, że w pierwszej kolejności obowiązkiem Sądu jest zbadanie, czy wniesiona skarga podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny i czy spełnia wymogi formalne, do których w niniejszej sprawie zaliczyć należy: 1) zaskarżenie uchwały z zakresu administracji publicznej, 2) wcześniejsze bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, 3) zachowanie terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Nie budzi wątpliwości w świetle charakteru norm zawartych w przedmiotowej uchwale, że jest ona uchwałą z zakresu administracji publicznej i stanowi akt prawa miejscowego, gdyż zawiera normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, ustanowione przez ustawowo określony organ administracji i skierowane do podmiotów stojących na zewnątrz administracji (por. uchwała NSA z dnia 21 lipca 2008 r. sygn. akt I OPS 4/08 i orzecznictwo tam przywołane, opublikowana: ONSAiWSA z 2008 r. nr 6, poz.90). Mając na uwadze treść art. 53 § 1 i 2 p.p.s.a. oraz uchwałę siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 r. sygn. akt II OPS 2/07 wyjaśniającą powyższy przepis, w związku z rozbieżnościami orzecznictwa w zakresie jego stosowania, należy stwierdzić, że strona skarżąca dopełniła zarówno wymogu bezskutecznego wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia występując z takim wezwaniem do Rady Miejskiej pismem z dnia 14 kwietnia 2014 r., jak i wymogu złożenia skargi do sądu w ustawowo wskazanym terminie. Dokonując kontroli legitymacji strony skarżącej do zaskarżenia przedmiotowej uchwały zauważyć należy, że badanie czy podmiot wnoszący do sądu administracyjnego skargę na uchwałę organu gminy dotyczącą sprawy z zakresu administracji publicznej jest do tego uprawniony następuje w kontekście przesłanek określonych w art. 101 ust. 1 u.s.g., a nie na podstawie art. 50 § 1 p.p.s.a. (por.: wyrok NSA z dnia 4 lutego 2005 r., OSK 1563/04, LEX nr 171196). Jak podkreśla się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone (wyrok NSA z dnia 3 września 2004 r., OSK 476/04, ONSAiWSA z 2005 r., nr 1, poz. 2). Skarga złożona w trybie powyższego przepisu nie ma bowiem charakteru actio popularis (skargi obywatelskiej), zatem do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (por. wyrok NSA z dnia 1 marca 2005 r., OSK 1437/2004, Wokanda 2005 r. Nr 7-8, str. 69). Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania (oceny) uchwały, a ocena ta dotyczy rodzaju naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego i w zależności od tego skarga może lub nie może być uwzględniona. Wnoszący skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. musi jednak wykazać, że istnieje związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną sytuacją, a zaskarżoną uchwałą, polegający na tym, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienia (wyrok SN z dnia 7 marca 2003 r., sygn. akt III RN 42/02, opublikowany: OSNP z 2004 r. nr 7, poz. 114). W przedmiotowej sprawie Sąd stoi na stanowisku, że strona skarżąca uzyskała interes prawny na podstawie uchwały Rady Miejskiej z dnia [...] r. nr [...] , a zaskarżona uchwała mająca z nią integralny związek wpływa na sytuację "A" i z tego powodu legitymuje [...] do wniesienia skargi. Zasada ochrony praw nabytych wyznacza granice ingerencji władzy publicznej w sferę praw podmiotowych, a jej naruszenie może uzasadniać zarzut niedopuszczalnego wkroczenia przez tę władzę w sferę konstytucyjnie chronionych praw lub wolności jednostki, a w konsekwencji prowadzić do stwierdzenia sprzecznego z porządkiem konstytucyjnym naruszenia tych praw lub wolności. Zasada ochrony praw nabytych nie ma jednak charakteru absolutnego (wyrok TK z dnia 12 września 2000 r., K. 1/2000). U podstaw praw nabytych znajduje się dążenie do zapewnienia jednostce bezpieczeństwa prawnego i umożliwienia jej racjonalnego planowania przyszłych działań. Konstytucyjna zasada ochrony praw nabytych nie wyklucza jednak stanowienia regulacji ograniczających lub znoszących prawa podmiotowe (wyrok TK z dnia 4 stycznia 2000 r., K. 18/99). Taka sytuacja wystąpiła w przedmiotowej sprawie. Zasada ochrony prawa nabytego nie może prowadzić do ograniczenia uprawnień uchwałodawczych gminy. Oznaczałoby to bowiem funkcjonowanie w obrocie prawnym przepisów rangi ustawowej (art. 12 ust. 2 u.w.t.), których stosowanie nie byłoby możliwe ze względu na obowiązywanie uchwały jednostki samorządu terytorialnego. Uchwały rady gminy mają charakter prawa miejscowego i ich rola i miejsce w hierarchii źródeł prawa musi być oceniana z punktu widzenia art. 87 Konstytucji RP. W tym stanie rzeczy wydanie zaskarżonej uchwały należało uznać za dopuszczalne, a zarzuty skargi w tym zakresie za niezasadne. W ocenie Sądu niezasadne są także powołane w skardze zarzuty wydania zaskarżonej uchwały z naruszeniem ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego. Konstytucyjna konstrukcja aktów prawa miejscowego przewiduje wymóg ich wydawania na podstawie wyraźnego upoważnienia ustawowego i w granicach w tym upoważnieniu zakreślonych (art. 94 Konstytucji). Ogólną podstawę prawną do stanowienia gminnych aktów prawa miejscowego o charakterze wykonawczym stanowi art. 40 ust. 1 u.s.g. z którego wynika, że gminie przysługuje prawo do stanowienia aktów prawa miejscowego na podstawie upoważnienia ustawowego. Jednym z takich przepisów upoważniających gminę do wydania aktu prawa miejscowego jest przepis art. 12 ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, upoważniający do ustalania, w drodze uchwały, zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. W orzecznictwie sądowym ugruntowany jest pogląd, iż przepis art. 12 ust. 2 u.w.t. uprawnia radę gminy do określenia zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, a pod pojęciem zasad usytuowania punktów sprzedaży i podawania napojów alkoholowych należy rozumieć ich rozmieszczenie w terenie, a w szczególności ich usytuowanie względem miejsc chronionych, takich jak np.: szkoły, inne placówki oświatowo-wychowacze i opiekuńcze, miejsca kultu religijnego itd. (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 12 stycznia 2012 r., sygn. akt I SA/Sz 1135/11 CBOSA). Sąd nie podzielił w związku z tym stanowiska skarżącego, co do niezgodności z prawem przepisu § 2 zaskarżonej uchwały. Przypomnieć należy, że w przepisie tym określono minimalną odległość punktów sprzedaży alkoholu od tzw. miejsc chronionych, o których mowa w art. 14 u.w.t. W orzecznictwie sądowym nie budzi sporów kwestia, że organ stanowiący gminy w ramach kompetencji przekazanych mu na podstawie art. 12 ust. 2 ustawy może, a nawet powinien określić odległość punktu sprzedaży alkoholu od obiektów chronionych. Określenie odległości mieści się bowiem w pojęciu ustalenia zasad sprzedaży alkoholu. Istotny jest przy tym sposób w jaki należy mierzyć ustaloną w ten sposób odległość. Ten zaś określony i sprecyzowany został w § 7 uchwały zmienionej: "odległości, o których mowa w § 2 mierzy się ciągami przeznaczonymi dla pieszych od drzwi wejściowych punktu sprzedaży napojów alkoholowych do wejścia na teren obiektów chronionych". W tym stanie rzeczy zarzut skreślenia § 3 uchwały z dnia 19 czerwca 2012 r. i niedoprecyzowania zapisów w tym zakresie Sąd uznał za nietrafny. Co do podniesionej w skardze kwestii negatywnych opinii środowisk społecznych na temat zaskarżonej uchwały zauważyć trzeba, że ustawodawca posługując się pojęciem "usytuowanie na terenie gminy miejsc sprzedaży", nadał uprawnienia radom gmin do określenia zasad lokalizacji punktów sprzedaży napojów alkoholowych. Natomiast Gminna Komisja Rozwiązywania Problemów Alkoholowych jest organem współdecydującym w kwestii udzielenia zezwolenia na prowadzenie detalicznej sprzedaży napojów alkoholowych. Kwestia sprzedaży detalicznej nie jest jednak przedmiotem niniejszej sprawy. Zdaniem Sądu nie został naruszony także art. 8 ust. 3 Konkordatu, zgodnie z którym miejscom przeznaczonym przez właściwą władzę kościelną do sprawowania kultu i grzebania zmarłych Państwo gwarantuje w tym celu nienaruszalność. Z ważnych powodów i za zgodą kompetentnej władzy kościelnej można przeznaczyć te miejsca na inny użytek. Niniejszy przepis nie ogranicza stosowania prawa polskiego w przypadkach wywłaszczenia z zachowaniem standardów prawa międzynarodowego. Zakres przedmiotowy pojęcia "nienaruszalność", o którym mowa w tym przepisie oznacza obowiązek zapewnienia przez Państwo nienaruszalności miejsca przeznaczonego przez właściwą władzę kościelną do sprawowania kultu religijnego, w tym niewątpliwie także obowiązek sytuowania punktów sprzedaży i podawania napojów alkoholowych w takiej odległości od tego miejsca, która zapewniać będzie godne sprawowanie kultu w tym miejscu. Skarżący w tym zakresie nie wykazał jednak, aby zmniejszenie odległości do 40 metrów uchybiło ochronie przewidzianej w w/w przepisie. Sąd zapoznał się także z przywołanymi w skardze wyrokami. W wyroku NSA z dnia 10 maja 2012 r, sygn. akt II GSK 497/11 sąd ten stwierdził, że przy podejmowaniu uchwał w przedmiocie lokalizacji punktów sprzedaży napoi alkoholowych rada gminy powinna mieć na uwadze skonstruowanie precyzyjnego określenia punktów z geometrycznego punktu widzenia, pomiędzy którymi ma następować pomiar odległości pomiędzy obiektami chronionymi a punktem sprzedaży napojów alkoholowych. Tezie tej nie uchybia zaskarżona uchwała, a wskazany już § 7 uchwały z 2012 r. stanowi potwierdzenie powyższego poglądu. Z kolei w wyroku z dnia 19 czerwca 2012 r, sygn. akt III SA/Lu 245/12 WSA w Lublinie wyraził pogląd, że swoboda gminy w zakresie tworzenia norm prawnych ustalających zasady usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych jest ograniczona przez obowiązek realizowania celów ustawy z 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Tworzenie takich zasad musi respektować obowiązek, który wynika z "Zasad techniki prawodawczej", stanowiących załącznik do Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908). W konkluzji Sąd ten stwierdził, że uchwała podejmowana jest w ramach uznania administracyjnego, a brak jej uzasadnienia nie pozwala ocenić jakimi względami kierowali się radni zmieniając odległości usytuowania punktu sprzedaży i podawania napojów alkoholowych od obiektów chronionych. Brak uzasadnienia uchwały uniemożliwia ocenę jej legalności. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę poglądu tego, w części odnoszącej się do skutków braku uzasadnienia uchwały, nie podziela. Zdaniem Sądu zasady techniki prawodawczej nie tworzą upoważnienia do tworzenia prawa, lecz stanowią pewien zbiór zasad technicznych dotyczących sposobu tworzenia prawa; określają w istocie nie warunki ale zasady sporządzania uzasadnień projektów rozporządzeń i ustaw; także aktów prawa miejscowego (§ 143). Naruszenie tych zasad nie stanowi jednak automatycznie o sprzeczności uregulowań z prawem. Naruszenie zasad techniki prawodawczej, jednoznaczne z istotnym naruszeniem prawa występuje natomiast wówczas, gdy w wyniku naruszenia zasad techniki prawodawczej dochodzi do sytuacji, kiedy prawodawca lokalny reguluje materię uregulowaną już aktami wyższego rzędu (tj. ustawami) ewentualnie wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego do wydania aktu prawa miejscowego (por. wyrok WSA z dnia 21 listopada 2012 r., sygn. akt II SA/Go 778/12 LEX nr 1249004; wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 933/12, LEX nr 1217452). Taka sytuacja w przedmiotowej sprawie jednak nie zaistniała. W związku z powyższym, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd skargę oddalił.