III SA/Gl 952/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik, Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz, Asesor WSA Adam Pawlyta (spr.), Protokolant Ewelina Cyroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 kwietnia 2025 r. sprawy ze skargi B. G. na decyzję Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego w Katowicach z dnia 6 września 2024 r. nr PR.9203.1.2024 ldz. 26236/09/2024/TM w przedmiocie odmowy zatwierdzenia planu ruchu likwidowanego zakładu górniczego 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) zasądza od Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego w Katowicach na rzecz strony skarżącej kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z 6 września 2024 r. nr PR.9203.1.2024 ldz. 26236/09/2024/TM Prezes Wyższego Urzędu Górniczego w Katowicach (dalej również jako: organ odwoławczy; organ II instancji) po rozpatrzeniu odwołania B.G., prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą "B" uchylił decyzję Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego (dalej również: OUG; organ I instancji) w K. z 28 czerwca 2024 r. znak: [...], ldz. [...] i umorzył postępowanie I instancji w całości. W uzasadnieniu organ wskazał, że wnioskiem z 30 października 2023 r. skarżący wystąpił do Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w K. o zatwierdzenie planu ruchu likwidowanego zakładu górniczego kopalnia piasku "S" w miejscowości S., sporządzonego na okres od 30 października 2023 r. do 31 grudnia 2028 r. W toku prowadzonego postępowania skarżący zmodyfikował ww. wniosek przez zmianę okresu obowiązywania planu ruchu, którego zatwierdzenia się domagał, wskazując okres od 30 listopada 2023 r. do 30 czerwca 2024 r. Wskazaną powyżej decyzją z 28 czerwca 2024 r., działając na podstawie art. 108 ust. 11 w związku z art. 129 ust. 3 ustawy z 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (tekst jedn. z 10 lipca 2024 r., Dz.U. z 2024 r. poz. 1290 ze zm.; dalej: p.g.g.) oraz art. 104 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 572, dalej: k.p.a.) odmówił zatwierdzenia przedmiotowego planu ruchu likwidowanego zakładu górniczego. Od decyzji tej skarżący złożył odwołanie zarzucając jej naruszenie przepisów art. 7, art. 75, art. 77 w zw. z art. 80 k.p.a., oraz art. 107 § 3 k.p.a., jak również art. 6 i art. 11 k.p.a. oraz art. 108 ust. 11 p.g.g., co skutkowało – w jego ocenie –wadliwością zaskarżonej decyzji. Po rozpoznaniu sprawy w postępowaniu odwoławczym, zaskarżoną decyzją organ odwoławczy – na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. – uchylił decyzję organu I instancji i umorzył postępowanie pierwszej instancji w całości. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podniósł, że art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. nie precyzuje przesłanek umorzenia postępowania pierwszej instancji w postępowaniu odwoławczym, dlatego w tym zakresie mają zastosowanie przepisy o postępowaniu przed organem pierwszej instancji (art. 140 k.p.a.), a organ odwoławczy kieruje się przesłankami określonymi w art. 105 § 1 k.p.a., czyli spowodowaną jakimikolwiek przyczynami bezprzedmiotowością postępowania. Określeniem "postępowanie stało się bezprzedmiotowe" obejmuje się w literaturze sytuacje, gdy żądanie strony jest nieaktualne lub wygasło z mocy prawa. Organ odwoławczy uchyla zaskarżoną decyzję (postanowienie) i umarza postępowanie przed organem pierwszej instancji na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. in fine, zarówno wtedy, gdy postępowanie to było bezprzedmiotowe przed wydaniem zaskarżonej decyzji, jak i wtedy, gdy bezprzedmiotowość postępowania przed organem pierwszej instancji nastąpiła już po wydaniu zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy, jako organ o charakterze reformacyjnym, miał obowiązek uwzględnienia zmian stanu faktycznego i prawnego, które nastąpiły po wydaniu rozstrzygnięcia przez organ I instancji. W ocenie organu II instancji postępowanie w przedmiocie zatwierdzenia planu ruchu likwidowanego zakładu górniczego sporządzonego na okres od 30 listopada 2023 r. do 30 czerwca 2024 r., mając na uwadze upływ czasu, stało się nieaktualne, a co za tym idzie bezprzedmiotowe. Przepisy p.g.g., a w szczególności art. 108 ust. 11 p.g.g. w związku z art. 108 ust. 8 p.g.g., nie dają bowiem organom nadzoru górniczego kompetencji do "następczego" zatwierdzania planów ruchu zakładów górniczych, czyli do zatwierdzenia planu ruchu po upływie terminu na jaki został sporządzony. Tym samym, prowadzenie postępowania i wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego, co do wniosku odwołującego się, jest więc obecnie prawnie i faktycznie niemożliwe, a rozstrzygnięcie pozytywne, czy negatywne dla odwołującego się jest niedopuszczalne. Organ odwoławczy wskazał, że w sytuacji, kiedy dopiero na etapie postępowania odwoławczego zajdą okoliczności faktyczne czyniące postępowanie w sprawie bezprzedmiotowym (art. 105 § 1 k.p.a.), organ odwoławczy wydaje decyzję przewidzianą w zdaniu drugim art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Takiemu rozstrzygnięciu nie stoi na przeszkodzie sformułowanie "umarza postępowanie pierwszej instancji", w istocie bowiem znaczy ono tylko tyle, co - umarza postępowanie w sprawie. Powyższy pogląd, jak dalej argumentował organ odwoławczy, stanowi podsumowanie dotychczasowego orzecznictwa odnośnie stosowania art. 138 § 3 k.p.a. (wskazano m.in. na wyrok NSA z 23 kwietnia 1985 r. sygn. akt SA/Wr 111/85). Z takim rozstrzygnięciem organu II instancji nie zgodził się skarżący wywodząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach i zarzucając decyzji naruszenie przepisów postępowania, a to: 1. art. 105 § 1 pkt 2 k.p.a. polegające na wadliwym przyjęciu, że w sprawie zaistniała bezprzedmiotowość postępowania, podczas gdy merytoryczne rozstrzygnięcie ma dla skarżącego istotne znaczenie zaś skarżący posiada interes prawny, aby uzyskać takie merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy; 2. art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. polegające na uchyleniu decyzji i umorzeniu postępowania, podczas gdy merytoryczne rozstrzygnięcie ma dla skarżącego istotne znaczenie zaś skarżący posiada interes prawny, aby uzyskać takie merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy i brak jest podstaw do uchylenia decyzji i jednoczesnego umorzenia postępowania; 3. art. 107 § 1 pkt. 7 k.p.a. w zw. z art. 64a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) poprzez wadliwe pouczenie skarżącego o braku możliwości złożenia skargi na decyzję Prezesa WUG, podczas gdy właśnie to jest właściwy środek odwoławczy a nie jak błędnie wskazuje organ - sprzeciw, który wnosi się od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. a nie od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. - tak jak w tym przypadku; oraz zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: 4. art. 108 ust. 11 p.g.g. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że upływ terminu, do którego obowiązuje plan ruchu likwidowanego zakładu górniczego w trakcie nadal prowadzonego postępowania administracyjnego czyni to postępowanie. W związku z wyżej przedstawionymi zarzutami strona skarżąca reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika wnosiła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego oraz o uchylenie w całości poprzedzającej ją decyzji Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w K.; natomiast na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. o zasądzenie od Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego na rzecz skarżącego kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego wg norm prawem przepisanych. W jej uzasadnieniu argumentowano, że przesłanki bezprzedmiotowości postępowania, które pojawiły się na etapie postępowania odwoławczego, nie dają organowi II instancji podstaw do uchylenia decyzji i umorzenia postępowania w I instancji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi podtrzymując prezentowane dotychczas stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Sąd administracyjny zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. z 19 sierpnia 2024 r., Dz.U. z 2024 r. poz. 1267) sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje zatem rozstrzygniętą sprawę z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. z 23 maja 2024 r., Dz.U. z 2024 r. poz. 935; dalej: p.p.s.a.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonego aktu w całości lub w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego; innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Przy rozstrzyganiu spraw Sąd nie kieruje się zasadami słuszności, sprawiedliwości społecznej, wyjątkowymi, w ocenie strony skarżącej, okolicznościami, które miałyby uzasadniać niezastosowania jakiegoś przepisu prawa, bądź interpretację sprzeczną z treścią przepisu. Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do udzielenia odpowiedzi czy organ odwoławczy był uprawniony do uchylenia zaskarżonej decyzji i umorzenia postępowania I instancji. Stosownie do art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Przepisy k.p.a. w żaden sposób nie definiują przesłanki bezprzedmiotowości. W doktrynie przyjmuje się, że bezprzedmiotowość postępowania oznacza brak któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego, skutkującego tym, iż nie można załatwić sprawy przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Jest to orzeczenie formalne, kończące postępowanie bez jego merytorycznego rozstrzygnięcia. Ponieważ zasadniczym celem postępowania administracyjnego jest zawsze konkretyzacja praw i obowiązków indywidualnego podmiotu, pojęcie bezprzedmiotowości należy odnieść do elementów materialnego stosunku prawnego, o którym należy orzec w decyzji kończącej postępowanie. Zagadnienie to należy zatem rozpatrywać w odniesieniu do podmiotowych i przedmiotowych elementów stosunku prawnego, podstawy prawnej oraz stanu faktycznego wyrażonego w języku normy prawnej mającej zastosowanie w sprawie. W związku z tym przyczyny bezprzedmiotowości postępowania obejmują cztery kategorie: a) podmiotowe - dotyczące stron postępowania; b) przedmiotowe - dotyczące interesu prawnego, o którym ma się rozstrzygać w sprawie; c) podstawy prawnej załatwienia sprawy co do jej istoty, d) prawotwórczych elementów stanu faktycznego. W ocenie Sądu nie zachodzi w niniejszej sprawie żadna z wyżej przedstawionych przyczyn bezprzedmiotowości. Strona postępowania, która wystąpiła o zatwierdzenie planu ruchu nie utraciła bytu prawnego ani wniosku tego nie cofnęła i ma interes prawny w jego rozpatrzeniu wynikający z art. 108 ust. 7 p.g.g. w zw. z art. 86 p.g.g., w przepisach tej ustawy istnieją przepisy określające materialnoprawne zasady sporządzania i zatwierdzania planu ruchu zakładu wykonującego roboty geologiczne i nie nastąpiła zmiana takich prawotwórczych elementów stanu faktycznego, które skutkowałyby koniecznością umorzenia postępowania. Nie jest takim elementem okoliczność, że prace geologiczne, polegające na wykonaniu odwiertów zostały przeprowadzone w czasie, gdy decyzja zatwierdzająca plan ruchu zakładu wykonującego roboty geologiczne była jeszcze nieostateczna. Strony tego postępowania mają bowiem prawo oczekiwać, że organ odwoławczy przeprowadzi kontrolę prawidłowości rozstrzygnięcia zatwierdzającego plan ruchu, stanowiącego podstawę i określającego sposób prowadzenia prac geologicznych. Zasadą bowiem jest prawo strony do merytorycznego rozpatrzenia jej żądania w postępowaniu administracyjnym, dlatego w doktrynie i orzecznictwie podkreśla się zakaz wykładni art. 105 § 1 k.p.a. w sposób rozszerzający. G. Łaszczyca stwierdził, że "świetle podstawowych zasad k.p.a. strona ma prawo do merytorycznego rozstrzygnięcia (co do istoty) sprawy stanowiącej przedmiot procesu (wyr. SN z dnia 11 czerwca 1996 r., III ARN 20/96, OSNAPiUS 1996, nr 22, poz. 330). Umorzenie postępowania administracyjnego jest instytucją procesową stanowiącą wyjątek od tej zasady (wyr. NSA z dnia 8 grudnia 1998 r., I SA/Ka 177/97, niepubl.)." (A. Matan, C. Martysz, G. Łaszczyca, K.p.a. Komentarz, Lex 2010, komentarz do art. 105 K.p.a., teza 1.). Natomiast Sąd Najwyższy w wyroku 20 stycznia 2011 r., III SK 20/10 uznał, że art. 105 § 1 k.p.a. ma zastosowanie tylko w tych sytuacjach, w których w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego brak jest sprawy administracyjnej mogącej być przedmiotem postępowania, co oznacza, że postępowanie administracyjne staje się bezprzedmiotowe tylko wtedy, gdy brak jest sprawy administracyjnej, która może być załatwiona decyzją, nie zaś wtedy, gdy wydanie decyzji staje się zbędne. Organ odwoławczy wskazał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że żądanie strony w postaci "zatwierdzenia planu ruchu likwidowanego zakładu górniczego sporządzone na okres od 30 listopada 2023 r. do 30 czerwca 2024 r." stało się nieaktualne ze względu na upływ czasu. Jednak nie można pominąć faktu, że ta okoliczność powstała już po wydaniu decyzji przez organ I instancji. Zatem postępowanie pierwszoinstancyjne poprzedzające jej wydanie nie mogło być bezprzedmiotowe, a tylko wówczas organ II instancji byłby uprawniony do umorzenia postępowania pierwszoinstancyjnego. Natomiast przesłanki bezprzedmiotowości postępowania, które pojawiły się na etapie postępowania odwoławczego, nie dają organowi II instancji podstaw do uchylenia decyzji i umorzenia postępowania w I instancji. W tej sytuacji powinno nastąpić umorzenie postępowania odwoławczego (teza druga wyroku NSA z 15 lutego 2002 r., IV SA 752/00, LEX nr 657365). Z powyższego wynika, że uchylenie decyzji I instancji i umorzenie postępowania przez organ odwoławczy jest możliwe tylko w sytuacji określonej w art. 105 k.p.a., a jeśli mimo uchylenia decyzji I instancji żądanie strony nie zostało rozstrzygnięte, to postępowanie takie nie stało się bezprzedmiotowe (por. wyrok NSA z 19 kwietnia 2022 r., III OSK 4862/21, Legalis nr 2698923). Podobna tezę wypowiedział A. Wróbel w Komentarzu do k.p.a. stwierdzając, że "Umorzenie postępowania w I instancji może nastąpić tylko wtedy, gdy postępowanie to było bezprzedmiotowe. Jeśli jednak istnieje stan faktyczny, podlegający uregulowaniu przez organ administracji państwowej, na wniosek strony, bądź z urzędu, postępowanie I instancji nie może być uznane za bezprzedmiotowe" (K.p.a., Komentarz, Lex 2013, teza 9). Sąd nie podziela także stanowiska strony co do tego, że zwrot "umarza postępowanie pierwszej instancji" oznacza w istocie to samo, co "umarza postępowanie w sprawie". Po pierwsze wniosek taki jest nieuprawniony w świetle brzmienia art. 138 § 1 k.p.a., gdzie ustawodawca wyraźnie rozróżnia postępowanie pierwszej instancji i postępowanie odwoławcze. Zgodnie bowiem z powołanym przepisem, organ odwoławczy wydaje decyzję, w której: 1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo 2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części, albo 3) umarza postępowanie odwoławcze. Po wtóre zauważyć należy, że o wadliwości wniosku o tożsamości takich rozstrzygnięć świadczą odmienne skutki, jakie wywiera każde z nich. W przypadku umorzenia postępowania pierwszej instancji dochodzi bowiem do zakończenia postępowania o charakterze jedynie formalnym, bez merytorycznego rozstrzygnięcia, w sytuacji umorzenia postępowania na etapie postępowania odwoławczego, umorzenie wywiera ten skutek, że ostateczną staje się decyzja organu I instancji, w tym także załatwiająca sprawę co do jej istoty. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ ponownie rozpatrzy odwołanie skarżącego z uwzględnieniem powyższych uwag. W szczególności uwzględni, że przesłanki bezprzedmiotowości postępowania, które pojawiły się na etapie postępowania odwoławczego, nie dają organowi II instancji podstaw do uchylenia decyzji I instancji i umorzenia postępowania. Następnie organ wyda rozstrzygnięcie, w którym należycie uzasadni zajęte stanowisko w sprawie (w tym odniesie się do argumentacji odwołania), a także będzie miał na uwadze, że obligatoryjnym elementem każdej decyzji administracyjnej jest również prawidłowe pouczenie co do możliwości złożenia odwołania/wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w administracyjnym toku instancji lub wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Ponieważ - w ocenie Sądu - zaskarżone rozstrzygnięcie narusza art. 105 § 1 k.p.a. i naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy, koniecznym było jego wyeliminowanie z obrotu prawnego. Podobne stanowisko WSA w Gliwicach przedstawił również w wyrokach z: 22 sierpnia 2018 r., III SA/Gl 276/18, Legalis nr 1827948 i z 20 listopada 2014 r., III SA/Gl 624/14, Legalis nr 1192664, a skład rozpoznający niniejszą sprawę podziela zawartą w tych orzeczeniach argumentację. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. i 205 § 2 p.p.s.a. Sąd zasądził od organu na rzecz skarżącego koszty zastępstwa procesowego (480 zł) i uiszczony wpis od skargi (200 zł).