III SAB/Gl 105/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krzysztof Wujek Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Herman Asesor WSA Piotr Pyszny (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 29 marca 2022 r. sprawy ze skargi A.G. na bezczynność Prokuratora Rejonowego w B. w przedmiocie informacji publicznej 1) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 2) w pozstałym zakresie skargę oddala. W skardze na bezczynność Prokuratora Rejonowego w B. (dalej jako organ) A. G. (dalej jako strona, skarżący) domagał się zastosowania wobec organu najsurowszych konsekwencji prawnych, zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych oraz zasadzenia na jego rzecz kosztów przesyłek, za naruszenie art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 2176 – dalej jako udip). Skarżący podniósł, że organ zignorował jego wniosek o udostępnienie informacji publicznej złożony 5 lutego 2021 r. Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco: Strona 5 lutego 2021 r. złożyła do Prokuratora Okręgowego w K. E. T. za pośrednictwem Prokuratury Rejonowej w B. skargę na cyt. "kpienie z prawa i przełożonych" przez imiennie wskazanego prokuratora domagając się w tym samym piśmie udzielenia w trybie udip następujących informacji (ze względu na treść żądania niektóre elementy wniosku zostaną zacytowane): 1. dlaczego, pomimo kilkunastu prokuratorów w B. M. F. i D. G. wzajemnie prowadzili sprawy strony, 2. jakie sankcje spotkały ww. prokuratorów i jakie nieprawidłowości zostały wykryte, 3. "dlaczego tolerowane są przestępcze czyny G., który już przed postawieniem zarzutów stronie wiedział, że ta jest niewinna, a pełne przekonanie uzyskał na początku września, kiedy to świadek wskazany przez "rzekomo pokrzywdzoną" – jej najbliższa przyjaciółka, dokładnie opisała spisek wobec strony, a także "nakłanianie do fałszywych zeznań oraz szukanie znajomości w policji", 4. "dlaczego toleruje Pani (prokurator) kilkaset fałszywych dokumentów w aktach sprawy, w tym cały tom I i tom II, dlaczego od roku nie zweryfikowano tych grafik", 5. "dlaczego toleruje Pani więzienie niewinnego człowieka przez preparowanie akt przez G. oraz nieprawdziwe wnioski aresztowe? Jak rozliczy Pani tego jeszcze prokuratora za roczny areszt?" 6. "dlaczego toleruje Pani utratę dowodów mojej niewinności, celowo prowadzone przez G., w tym usunięcie wszystkich danych z telefonu rzekomo pokrzywdzonej z interesującego okresu, używanie przez nią kilku telefonów, które nie zostały zabezpieczone?" 7. "kiedy dokonano w Prokuraturze Rejonowej w B. wizytacji i lustracji oraz dokumenty pokontrolne" Pismem z 11 maja 2021 r. doręczonym stronie 14 maja 2021 r. Prokurator Rejonowy w B. poinformował wnioskującego, że w związku z niejednoznacznością wniosku o udostepnienie informacji publicznej brak jest przesłanek stosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej. Takie stanowisko organu spotkało się z wniesieniem przez skarżącego skargi na organ do tutejszego Sądu opisanej na wstępie. W odpowiedzi na skargę na bezczynność organ wniósł o jej odrzucenie lub oddalenie. Wskazał, że we wniosku strona nie wskazała konkretnych informacji podlegających udostępnieniu w trybie udip. Organ podał, że wniosek o udostepnienie informacji publicznej wpłynął 29 lipca 2020 r., a z uwagi na jego niejednoznaczne brzmienie strona została wezwana do uzupełnienia wniosku. Nie uczyniła jednak zadość temu wezwaniu. Organ zatem stanął na stanowisku, że podjął działania wobec wniosku strony i nie pozostawał w bezczynności. Organ podał również, że skoro żądane informacje nie były informacjami publicznymi, to nie zachodziła konieczność wydawania decyzji odmawiającej ich udostępnienia, lecz wystarczającym było wysłanie do strony pisma, co też organ uczynił. Pismo takie ma charakter czynności materialno-technicznej. Zdaniem organu skoro wniosek nie dotyczy informacji publicznej, to skarga na bezczynność winna podlegać odrzuceniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Na wstępie wyjaśnić należy, że skarżący wniósł skargę na bezczynność Prokuratora Rejonowego w B., której ten miał się dopuścić rozpatrując wniosek o udostępnienie informacji publicznej mimo, że adresatem wniosku była Prokurator Okręgowa, do której wniosek miał trafić za pośrednictwem Prokuratury Rejonowej w B.. Niemniej jednak uznać należy, że skarżący określił jednoznacznie organ i przedmiot skargi. Z tego względu ocenie Sądu poddane będzie procedowanie przez wskazany w skardze organ. Organ ten zajął stanowisko w sprawie wniosku o udostępnienie informacji publicznej kierując do skarżącego pismo 11 maja 2021 r. Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności wynikającej z przepisów prawa, przez zobowiązany do tego organ. W literaturze i w orzecznictwie zgodnie przyjmuje się, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w terminie ustalonym przez prawo organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub nie zakończył postępowania wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął czynności, do której był prawnie zobowiązany (por. wyrok NSA z dnia 13 listopada 1998 r. sygn. akt IV SAB 124/98 Lex nr 43729). Z bezczynnością organu mającego udzielić informacji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w terminach przewidzianych w art. 13 udip organ takiej czynności nie podejmie, względnie nie wyda decyzji odmawiającej udostępnienia żądanej informacji lub nie poinformuje strony o tym, że żądana informacja nie jest informacją publiczną. Nie ulegało wątpliwości Sądu, że Prokurator Rejonowy jest organem co do zasady zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 1 udip, w myśl którego obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej. Do rozstrzygnięcia pozostaje kwestia, czy dane, o które zwracał się skarżący stanowią informację publiczną. Odpowiedź na tak postawione pytanie ma znaczenie dla ustalenia formy, w jakiej organ był zobowiązany udzielić odpowiedzi, a w konsekwencji dla oceny, czy organ pozostawał w bezczynności, czy też nie. Bezczynność bowiem zachodzi również wtedy, gdy organ podjął działania w wyniku złożonego wniosku, jednakże działania te nie przybrały formy wynikającej z ustawy. Przechodząc zatem do ustalenia, które z żądanych informacji mają charakter informacji publicznej wskazać należy, że zgodnie z art. 1 ust. 1 udiop każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w udip. Pojęcie "sprawy publiczne" nie zostało zdefiniowane w ustawie, ale nie oznacza to zdaniem Sądu pełnej dowolności w jego interpretowaniu. Artykuł 6 ustawy wymienia przykładowo, czego w szczególności dotyczyć ma informacja publiczna i choć nie jest to katalog zamknięty, to przytoczone w nim przykłady mogą być wskazówką do identyfikacji sprawy publicznej, pozwalają na klasyfikację rodzajową tych spraw i nie pozostają bez znaczenia w stosowaniu przepisów ustawy (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z 12 grudnia 2021 r., sygn. akt III SAB/Gl 114/21). W myśl art. 6 ust. 1 pkt 2 udip, udostępnieniu podlega informacja o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o: a) statusie prawnym lub formie prawnej, b) organizacji, c) przedmiocie działalności i kompetencjach, d) organach i osobach sprawujących w nich funkcje i ich kompetencjach, e) strukturze własnościowej podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 3-5, f) majątku, którym dysponują; Punkt 3 tego przepisu zaś stanowi, że udostępnieniu podlegają dane o zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o: a) trybie działania władz publicznych i ich jednostek organizacyjnych, b) trybie działania państwowych osób prawnych i osób prawnych samorządu terytorialnego w zakresie wykonywania zadań publicznych i ich działalności w ramach gospodarki budżetowej i pozabudżetowej, c) sposobach stanowienia aktów publicznoprawnych, d) sposobach przyjmowania i załatwiania spraw, e) stanie przyjmowanych spraw, kolejności ich załatwiania lub rozstrzygania, f) prowadzonych rejestrach, ewidencjach i archiwach oraz o sposobach i zasadach udostępniania danych w nich zawartych, g) naborze kandydatów do zatrudnienia na wolne stanowiska, w zakresie określonym w przepisach odrębnych. Postawione przez stronę pytania 1, 3, 4, 5 i 6 nie są pytaniami o sprawy publiczne. Skarżący bowiem od razu sugeruje, że w organie dochodzi do nieprawidłowości, że wskutek działania prokuratorów jest on pozbawiony niesłusznie wolności, a sytuacja ta jest tolerowana przez przełożonych prokuratorów. Skarżący nie pyta, a raczej zarzuca nieprawidłowości; nie stara się poznać zasad funkcjonowania jednostki prokuratury lecz od razu wskazuje, że ta jednostka nie funkcjonuje prawidłowo. Podobnie w pytaniu drugim skarżący pytając, jakie sankcje ponieśli prokuratorzy już sugeruje, że rzeczywiście jakieś sankcje zostały na nich nałożone. Sąd podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku z 19 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 1855/19, że nie jest informacją publiczną informacja, czy wobec konkretnej osoby toczyło się (czy też nie toczyło się) postępowanie dyscyplinarne, czy było prowadzone postępowanie dowodowe, czy zostały przedstawione zarzuty i sprawa została skierowana do sądu dyscyplinarnego, czy umorzono postępowanie, czy odmówiono wszczęcia postępowania. O ile ponad wszelką wątpliwość niespersonalizowana informacja o rozstrzygnięciach zapadłych w postępowaniu dyscyplinarnym, jak i informacja o sposobie wykonywania władzy dyscyplinarnej jest informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 udip, ponieważ jest informacją o działalności podmiotów w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej (art. 61 ust. 1 Konstytucji RP), to należy mieć na uwadze, że wniosek o udostępnienie informacji o skonkretyzowanym i zindywidualizowanym rezultacie wykonywania tej władzy, tj. rezultacie dotyczącym konkretnych osób wskazanych z imienia i nazwiska nie jest tożsamy z wnioskiem o udostępnienie informacji. Wreszcie dane opisane w punkcie 7, a dotyczące daty wizytacji i lustracji oraz dokumenty pokontrolne nie stanowią informacji publicznej. Żądane dokumenty bowiem mają charakter wyłącznie wewnętrzny. Słuszne zatem jest stanowisko organu, że dane, których domagała się strona nie stanowią informacji publicznej. Niemniej jednak skarżący złożył wniosek, w którym jednoznacznie podał, że domaga się danych w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wskazanie tego trybu obligowało organ do załatwienia wniosku zgodnie z przepisami tej ustawy, co jednak nie zostało uczynione. Organ co prawda wystosował pismo do strony informujące o zajętym w sprawie stanowisku, niemniej jednak uczynił to z opóźnieniem sięgającym 3 miesięcy. Artykuł 13 ust. 1 udip stanowi, że udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. W ocenie Sądu również pismo informujące, że żądane dane nie stanowią informacji publicznej winno być wystosowane z zachowaniem tego terminu. Organ nie przedstawił żadnych okoliczności, które usprawiedliwiałyby wysłanie pisma dopiero 11 maja 2021 r. W odpowiedzi na skargę organ podał, że wzywał stronę do sprecyzowania wniosku, jednak w aktach administracyjnych brak dowodów na podjęcie takich czynności. Co więcej wskazywane w odpowiedzi na skargę daty rzekomego wysłania wezwania dotyczą innego wniosku o udostępnienie informacji publicznej. W niniejszej sprawie bowiem wniosek został złożony 5 lutego 2021 r., a nie jak wskazał organ 29 lipca 2020 r. Zdaniem Sądu organ zareagował na wniosek strony dopiero 11 maja 2021 r., zatem 3 miesiące od daty złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Strona mogła nie wiedzieć, czy dane, których żąda stanowią informację publiczną. Skoro jednak złożyła wniosek w trybie tej ustawy, to miała prawo oczekiwać reakcji organu w terminie ustawowym. Organ zaś nie może pozostawać bierny i nie przejawiać jakiejkolwiek reakcji na złożone zapytanie. Z tych względów Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a ppsa stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności. Nie miała ona jednak charakteru rażącego naruszenia prawa. Organ bowiem jeszcze przed wniesieniem skargi przez stronę zareagował na jej żądanie, a nieudzielenie odpowiedzi wynikało z wadliwej interpretacji przepisów udip. Organ bowiem stwierdził, że skoro żądane informacje nie stanowią informacji publicznej, to nie pozostaje w bezczynności, jeśli nie odpowie na taki wniosek. W niniejszym wyroku Sąd zajął jednoznaczne stanowisko zgodne ze stanowiskiem organu, że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej. W konsekwencji Sąd mimo stwierdzenia bezczynności nie zobowiązywał organu do załatwienia wniosku strony. Byłoby to działanie niecelowe, albowiem organ ograniczyłby się wyłącznie do poinformowania strony o tym, co i tak wynika z uzasadnienia niniejszego wyroku. Co do pozostałych żądań – zastosowania najsurowszych konsekwencji prawnych i zasądzenia kosztów, w ocenie Sądu są one niezasadne. Sąd nie stwierdził podstaw do wymierzenia organowi grzywny, ponieważ nie zachodziła konieczność zastosowania środka dyscyplinującego organ. Odnośnie kosztów, to skarżący był zwolniony od wpisu od skargi, nie korzystał z pomocy profesjonalnego pełnomocnika, zatem nie poniósł żadnych kosztów postępowania. Co do zwrotu kosztów wysyłania korespondencji stwierdzić przyjdzie, że skarżący wysłał pismo za pośrednictwem administracji zakładu karnego. Mając na uwadze powyższe Sąd oddalił skargę w pozostałym zakresie na podstawie art. 151 ppsa. W sprawie nie zachodziły przesłanki do odrzucenia skargi, czego domagał się organ w odpowiedzi na skargę. Strona złożyła wniosek w trybie udip, chociaż żądane przez nią informacje nie były informacją publiczną. Niemniej jednak okoliczność ta nie wyłączała spod sądowej kontroli postępowania przez organ z wnioskiem strony i stwierdzenia bezczynności, która w załatwieniu tego wniosku wystąpiła.