III SAB/Gl 14/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Kupiec po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym dnia 4 stycznia 2010 r. sprawy ze skargi I.O. na bezczynność Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w C. w przedmiocie bezczynności w przedmiocie płatności obszarowych postanawia odrzucić skargę. Pismem z dnia [...] I.O. zwróciła się do Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w M. o wszczęcie postępowania administracyjnego w przedmiocie: 1/ ustalenia, czy na grunty rolne stanowiące działki ewidencyjne nr [...], [...] i [...] położone w J., będące przedmiotem współwłasności, zostały złożone w [...] przez inne niż współwłaściciele osoby jakiekolwiek wnioski lub oświadczenia woli dotyczące tych gruntów, 2/ ustalenia, czy te inne osoby są uprawnione do składania oświadczeń woli dotyczących tych gruntów. Kierownik ARiMR przesłał to pismo do Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w C. (zwanego dalej Dyrektorem ARiMR). Dyrektor ARiMR pismem z dnia [...] odmówił udzielenia żądanych danych z uwagi na nie udokumentowanie przez stronę twierdzeń dotyczących praw do gruntów rolnych stosownie do art. 29 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 29 sierpnia 2007 r. o ochronie danych osobowych (j.t. Dz. U. z 2002 r. Nr 101, poz. 926 z późn. zm.). Strona wraz z innymi współwłaścicielami przesłała Prezesowi ARiMR "oświadczenie woli właścicieli gruntu" z dnia [...] zawierające zakaz przyjmowania od innych osób niż właściciele działek oświadczeń i zobowiązań ich dotyczących. Natomiast w piśmie z dnia [...], kierowanym do Dyrektora ARIMR, strona wraz z innymi osobami (wymienianymi jako współwłaściciele spornych działek rolnych) złożyła dodatkowe wyjaśnienia ponawiając wnioski zawarte w piśmie z dnia [...]. Pismo to zostało przesłane do wiadomości Prezesowi ARiMR. W odpowiedzi na to pismo Dyrektor ARiMR w piśmie z dnia [...] poinformował między innymi stronę: - odnośnie pkt 1, że działki nr [...] i [...] zostały zadeklarowane we wnioskach w roku [...] przez takich beneficjentów jak; I.O. i J.Ż., który to złożył oświadczenie dotyczące użytkowania tych działek, - odnośnie pkt 2, że te wnioski są w trakcie kontroli administracyjnej oraz wyjaśniania konfliktu kontroli krzyżowej. Pismo to zostało wysłane do strony dnia [...]. Dnia [...] do Dyrektora ARiMR wpłynęła, kierowana do tut. Sądu, skarga strony skarżącej I.O. z dnia [...] na "bezczynność organu administracji publicznej". Przesyłka pocztowa zawierająca tę skargę została nadana w Urzędzie Pocztowym dnia [...]. W skardze strona wnosiła alternatywnie o "rozpoznanie przez Sąd, co do istoty sprawy, mojego wniosku z dnia [...] (...)" i o "wyznaczenie Dyrektorowi [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w C. terminu na wydanie decyzji dotyczącej mojego wniosku z dnia [...]". W uzasadnieniu opisując powyższy stan faktyczny strona zaznaczyła, że do dnia złożenia skargi nie otrzymała ani decyzji, ani informacji o terminie rozpatrzenia sprawy. W odpowiedzi na skargę Dyrektor ARiMR wnosił o jej oddalenie zaznaczając, że równolegle z wnioskiem z dnia [...] prowadzone były postępowania o przyznanie stronie płatności do gruntów rolnych na [...] r. oraz przyznanie płatności do gruntów rolnych J.Ż. na rok [...], w których zasadniczą kwestią był konflikt kontroli krzyżowej dla działek [...] i [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2 tej ustawy) w trybie i na zasadach określonych w przepisach ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwaną dalej P.p.s.a.). Przedmiotowy zakres tej kontroli określony został w art. 3 P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4a P.p.s.a. Oznacza to, że sądy administracyjne rozpatrują skargi na bezczynność organu administracji publicznej w zakresie wydania określonej decyzji administracyjnej, postanowienia, na które służy zażalenie albo kończącego postępowanie, a także postanowienia rozstrzygającego sprawę co do istoty, postanowienia wydawanego w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, ewentualnie innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, a także pisemnych interpretacji przepisów prawa podatkowego wydawanych w indywidualnych sprawach. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy organ zobowiązany do podjęcia określonych czynności proceduralnych, przewidzianych w obowiązujących przepisach prawa, nie wykonuje ich w terminie określonym przez te przepisy. W konsekwencji zarzut bezczynności powinien pojawić się wówczas, gdy organ, będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do wydania, np. decyzji lub innego aktu administracyjnego pozostaje w zwłoce (por. orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 października 2007 r., sygn. akt II OSK 1364/07 niepubl.). Skarga na bezczynność ma na celu spowodowanie wydania przez organ administracji publicznej oczekiwanego aktu i rozstrzygnięcia określonej sprawy administracyjnej. Strona wnosząca do organu administracji publicznej żądanie określonej treści ma prawo domagać się rozstrzygnięcia o jej prawach i obowiązkach na podstawie i w granicach zakreślonych obowiązującymi przepisami prawa, w tym regułami proceduralnymi oraz normami kompetencyjnymi wyznaczającymi zakres właściwości tego organu. Należy jednak zauważyć, stosownie do art. 52 § 1 i 2 P.p.s.a., że skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. W przypadku bezczynności organu administracji publicznej nie będącego organem podatkowym, czyli nie załatwienia sprawy w terminie, przez wyczerpanie toku instancji należy rozumieć zażalenie składane do organu administracji publicznej wyższego stopnia w trybie art. 37 k.p.a. W świetle powyższego w przedmiotowej sprawie dotyczącej skargi na bezczynność Dyrektora ARiMR najpierw należy rozstrzygnąć, czy realizacja żądania zawartego w piśmie z dnia [...] i ponowionego w piśmie z dnia [...] polegającego na poinformowaniu strony o składanych przez inne osoby jakichkolwiek wnioskach lub oświadczeniach woli dotyczących określonych gruntów, których współwłaścicielem była między innymi strona oraz poinformowanie, czy te inne osoby są uprawnione do składania oświadczeń woli dotyczących tych gruntów, mieści się w zakresie aktów podlegających kognicji sądu administracyjnego, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1 – 4a P.p.s.a. Dopiero w dalszej kolejności należałoby weryfikować, czy przed wniesieniem do sądu skargi na bezczynność organu strona wyczerpała tok instancji w postaci zażalenia zgodnie z art. 37 § 1 k.p.a. Nie ulega wątpliwości, że kierowane do Dyrektora ARiMR żądanie udzielania określonych informacji zostało złożone w trybie udostępniania informacji publicznej w oparciu o ustawę z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) z czym wiązało się udostępnienie danych osobowych zgodnie z art. 29 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (j.t. Dz. U. z 2002 r. Nr 101, poz. 926). W przypadku udzielenia informacji na podstawie art. 10 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej odpowiedź organu należy uznać za czynność materialno-techniczną z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.), dopiero w przypadku odmowy udzielenia takiej informacji odmowa winna przybrać formę decyzji, o której mowa w art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, czyli wówczas jest to akt o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. (zob. wyrok NSA z dnia 19 października 2006 r., I OSK 1411/05, publikowany na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Podobnie jest, jeśli chodzi o udostępnianie danych osobowych. W wyroku z dnia 16 września 2009 r., I OSK 1260/08 (publ. jak wyżej) NSA stwierdził, że rozstrzygnięcia administratora danych w tym zakresie nie stanowią form przewidzianych w kodeksie postępowania administracyjnego, a czynności administratora danych nie mają charakteru władczego, przy czym kwestia rozstrzygnięcia w sprawie udostępniania danych osobowych pozostawiona została administratorowi danych, który we własnym zakresie powinien określić, w jakiej formie to rozstrzygnięcie nastąpi. Zaznaczono przy tym, że wskazane jest jednak posłużenie się pismem nie mającym waloru rozstrzygnięcia w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego. Dopiero Generalny Inspektor Danych Osobowych, który będzie rozpatrywał wniosek niezadowolonego z rozstrzygnięcia administratora i stosował przepisy k.p.a. zgodnie z art. 22 ustawy o ochronie danych osobowych, może wydać stosowną decyzję, w której może w szczególności nakazać udostępnienie danych. W związku z tym odpowiedź Dyrektora ARiMR z dnia [...], zawierającą określone informacje, należy uznać za czynność materialno-techniczną, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Tym samym pierwszy warunek dopuszczalności skargi został spełniony. W niniejszej sprawie Sąd mógłby rozpatrzyć merytorycznie skargę na bezczynność, ewentualnie po wypowiedzeniu się strony, że powyższa odpowiedź organu zakończyła postępowanie w tym zakresie - umorzyć postępowanie sądowe ze względu na jego bezprzedmiotowość, tylko wówczas, gdyby też zaistniał drugi warunek dopuszczalności skargi, tzn. gdyby strona wykazała, że przed wniesieniem skargi na bezczynność wyczerpała w tej sprawie właściwy tok instancji. Wprawdzie strona przed złożeniem skargi z dnia [...] (nadanej w Urzędzie Pocztowym dnia [...]) nie otrzymała odpowiedzi organu z dnia [...] (wysłanej do strony dnia [...]), ale też nie złożyła wcześniej do organu wyższego stopnia, jakim jest Prezes ARiMR stosownie do art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. Nr 98, poz. 634 z późn. zm.), zażalenia na nie załatwienie tej sprawy w właściwym terminie. Za takie zażalenie nie można uznać "oświadczenia" z dnia [...] kierowanego do Prezesa ARiMR i pisma z dnia [...] przesłanego Prezesowi ARiMR jedynie do wiadomości. Pierwsze pismo zawierało tylko oświadczenia wiedzy i woli współwłaścicieli spornych działek rolnych, co do ich uprawnień do tych działek i skutków z nich wynikających przy przyznawaniu dopłat rolnych oraz braku takich praw osób trzecich. Natomiast drugie pismo stanowiło odpowiedź na pismo Dyrektora ARiMR z dnia [...] zwracającego się do strony o wykazanie w sposób wiarygodny potrzeby posiadania żądanych danych. Mając na uwadze powyższe okoliczności faktyczne i prawne należy stwierdzić, że wniesiona skarga na bezczynność organu okazała się niedopuszczalna z tej przyczyny, że przed jej wniesieniem strona nie wyczerpała właściwego środka zaskarżenia, dlatego Sąd działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. w związku z art. 52 § 1 i 2 P.p.s.a. i art. 37 k.p.a. postanowił odrzucić skargę.