III SAB/Gl 141/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Barbara Orzepowska-Kyć Asesor WSA Piotr Pyszny po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 13 września 2021 r. sprawy ze skargi M. P. na bezczynność Wójta Gminy O. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 2) zobowiązuje organ do załatwienia wniosku w zaskarżonym zakresie w terminie 14 dni od daty zwrotu akt wraz z prawomocnym wyrokiem. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 15 czerwca 2021 r. sygn. akt III OSK 3095/21 uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 17 marca 2020 r., sygn. akt III SAB/Gl 317/19 oddalający skargę M. P. na bezczynność Wójta Gminy O. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu orzeczenia NSA podniósł, że wnioskiem z [...] r. skarżący żądał udostępnienia informacji publicznej w zakresie kopii (skanów) umów zawartych przez organ w sierpniu i wrześniu 2019 r. Pismem z [...] r. organ poinformował wnioskodawcę o przedłużeniu terminu rozpatrywania wniosku do [...] r., zaś pismem z [...] r. częściowo zrealizował wniosek, przesyłając stronie skany rejestru umów oraz odpowiednie umowy zlecenia, jednak bez podania imion i nazwisk kontrahentów. Strona drogą mailową [...] r. wezwała organ do uzupełnienia odpowiedzi na wniosek o informację publiczną. Dnia [...] r. organ udzielił odpowiedzi, że w jego ocenie pełna anonimizacja dokumentów jest konieczna ze względu na ochronę danych osobowych. W konsekwencji [...] r. skarżący wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na bezczynność organu, podnosząc zarzut naruszenia art. 10 ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2016 r. poz. 1764 ze zm., zwanej dalej: u.d.i.p.), tj. bezczynność w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że informacja publiczna udostępniana jest na wniosek, poprzez błędne zastosowanie polegające na niepełnym załatwieniu wniosku. Strona wniosła o stwierdzenie, że doszło do bezczynności oraz zobowiązanie organu do załatwienia wniosku i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ uznał jej zarzuty za bezzasadne. Powołanym na wstępie wyrokiem Sąd I instancji uznał, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. W motywach orzeczenia podniesiono, że dostęp do informacji publicznej nie ma charakteru absolutnego, czego dowodzi art. 5 ust. 1 u.d.i.p. W myśl tego przepisu w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej obowiązuje zasada, że przepisy ustaw o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych stanowią legi speciali w stosunku do ustawy o dostępie do informacji publicznej i muszą być stosowane na zasadzie pierwszeństwa. W konsekwencji, w sytuacji, gdy wnioskowana informacja stanowi informację niejawną lub też informację ustawowo chronioną, wyłączona jest możliwość jej uzyskania na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zaakcentowano, że z akt przedmiotowej sprawy wynika, że organ uwzględnił sformułowane we wniosku żądanie i udostępnił stronie wnioskowane dokumenty, dokonując jedynie anonimizacji poszczególnych umów cywilnoprawnych w części dotyczącej konkretnych danych dotyczących kontrahentów organu, z powołaniem się na dyrektywę unijną RODO. Zdaniem Sądu spór, który zaistniał w przedmiotowej sprawie dotyczył zatem wykładni przepisów u.d.i.p. i RODO, czyli ustalenia, czy wszystkie elementy dokumentów zawierających informację publiczną podlegają udostępnieniu i czy odmowa udostępnienia takich dokumentów w pełnym zakresie z powodu znajdujących się w nich danych osobowych lub innych danych wrażliwych osób trzecich, powinna następować tylko i wyłącznie w drodze wydania decyzji administracyjnej na podstawie przepisu art. 16 u.d.i.p Sąd I instancji stwierdził, że z zestawienia dwóch wartości, tj. zasady jawności informacji publicznych oraz obowiązku ochrony prywatności, tajemnic przedsiębiorcy i danych osobowych osób fizycznych, można wyprowadzić wniosek, że możliwe jest udostępnianie informacji publicznej w sposób nienaruszający wskazanych dóbr chronionych poprzez anonimizację danych. W takim wypadku nie zachodzi jednak potrzeba wydawania oddzielnej decyzji na podstawie art. 16 ustawy, gdyż przepis ten może mieć zastosowanie tylko w wypadku odmowy udostępnienia informacji, a nie w przypadku jej udzielenia z zachowaniem zasady ochrony dóbr chronionych. W tym stanie rzeczy Sąd uznał zarzuty skargi za chybione skoro żądane skany umów zostały wnioskodawcy udostępnione. Nadto organ w wymaganym ustawowo terminie udzielił skarżącemu odpowiedzi o przyczynie anonimizacji części danych objętych wnioskiem i stanowisko to jest słuszne i uzasadnione. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło ,,A’’. Naczelny Sąd Administracyjny wskazanym na wstępie wyrokiem uchylił wyrok Sądu I instancji o sygn. akt III SAB/Gl 317/19 i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. W uzasadnieniu wyroku wskazał, że kluczowe dla oceny, czy organ ma obowiązek ograniczyć częściowo udostępnianą informację i wydać w związku z tym na podstawie art. 5 ust. 1 i 2 w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej w tej części, czy też zanonimizowanie części danych nie niesie konieczności wydania takiej decyzji, gdyż nie stanowi odmowy udostępnienia informacji publicznej – jest przede wszystkim to, czy anonimizowana informacja jest wprost objęta zakresem żądania wniosku, czy też pojawia się, "niejako przy okazji" udostępniania informacji publicznej. Jako przykład Sąd II instancji wskazał sytuację, gdy dane osobowe wymagające anonimizacji znajdują się na żądanym nośniku informacji publicznej, lecz nie są objęte uzewnętrznionym we wniosku zainteresowaniem wnioskodawcy, które odnosi się do fragmentów irrelewantnych z punktu widzenia ochrony danych osobowych. Ocenę tę należy przeprowadzać przez pryzmat złożonego w sprawie wniosku i wskazanego w nim wyraźnie zakresu żądanych informacji. Zatem wydanie decyzji odmownej (lub częściowo odmownej) na podstawie przepisu art. 16 u.d.i.p. będzie konieczne tylko w przypadku gdyby istota żądanej informacji dotyczyła żądania ujawnienia chronionych prawem danych. W przedmiotowej sprawie zanonimizowana informacja o kontrahentach, którzy zawarli umowy z Gminą we wskazanym we wniosku okresie, znajdująca się w udostępnionej informacji, była objęta zakresem żądania wniosku skarżącego. Dane ww. podmiotów stanowią bowiem istotę żądanej informacji, nie stanowią ani ubocznego elementu rejestrów, ani nie pojawiają się w udostępnionych rejestrach "niejako przy okazji" udostępnienia informacji publicznej. Wójt anonimizując zatem dane kontrahentów, wbrew ocenie Sądu Wojewódzkiego, nie udostępnił w tej części żądanej informacji. Udzielił informacji niepełnej, czy też niezgodnej z treścią żądania, co należy kwalifikować jako bezczynność adresata wniosku o udostępnienie informacji publicznej. W przypadku gdy organ uważał, że żądane informacje podlegają ochronie na podstawie art. 5 u.d.i.p., winien wówczas wydać na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. decyzję o odmowie udostępnienia informacji w tym zakresie. W konkluzji NSA uznał, że Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni art. 16 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Przy kolejnym badaniu sprawy skarga okazała się zasadna. Na wstępie zaznaczyć trzeba, że stosownie do art. 190 p.p.s.a., sąd, któremu sprawa została przekazana jest związany wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wykładnia prawa obejmuje zarówno prawo materialne, jak i prawo procesowe. Nie obejmuje natomiast ocen dotyczących stanu faktycznego (por. J. P. Tarno, Postępowanie przed sądami administracyjnymi). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku III OSK 3095/21 zwrócił uwagę na to, że ocena czy organ uznając, że ma obowiązek częściowo ograniczyć udostępnianą informację poprzez nieudostępnienie danych osobowych znajdujących się w tej informacji czyni to poprzez wydanie na podstawie art. 5 ust. 1 i 2 w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej w tej części, czy też wystarczające jest zanonimizowanie części danych i nie ma konieczności wydania decyzji odmownej. Jako kryterium dla wyboru 1 lub 2 wariantu – zadaniem NSA – jest o, czy anonimizowana informacja jest wprost objęta zakresem żądania wniosku, czy też pojawia się, "niejako przy okazji" udostępniania informacji publicznej. W przedmiotowej sprawie wnioskodawca zażądał kopii (skanów) zawartych umów. O ile na tym etapie organ mógł jeszcze mieć wątpliwości, czy dane osobowe były objęte żądaniem strony, czy chodziło jej tylko o treść takich umów, o tyle w momencie, gdy strona wezwała organ do uzupełnienia informacji o wskazane dane nie można już było mieć wątpliwości, że dane osobowe stanowią istotę wniosku. Zatem organ winien dane te udostępnić, albo odmówić ich ujawnienia, jeśli – w ocenie organu – są to dane podlegające ochronie, ale odmowa ta winna przyjąć postać decyzji administracyjnej. Ponieważ jednak adresat wniosku nie uczynił, ani jednego, ani drugiego, zarzut bezczynności okazał się uzasadniony, o czym orzekł Sąd w punkcie 1. wyroku. W związku z tym, że w sprawie doszło do bezczynności, gdyż organ ani nie ujawnił żądanych danych, ani nie wydał decyzji odmownej, koniecznym stało się zobowiązanie organu do załatwienia wniosku w żądanym zakresie w terminie 14 dni od zwrotu akt, o czym Sąd orzekł w punkcie 2. wyroku. Jednocześnie Sąd nie stwierdził, aby bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, gdyż nieujawnienie danych personalnych nie było wynikiem złej woli, lecz błędnej wykładni przepisów u.d.i.p. Ponownie rozpoznając sprawę organ zastosuje się do wyżej przedstawionej wykładni przepisów u.d.i.p. i rozpozna wniosek w zaskarżonej części tj. dotyczącej danych osobowych kontrahentów gminy. Jednocześnie wyjaśnić należy, że zobowiązania do załatwienia wniosku nie należy utożsamiać z koniecznością udostępnienia żądanych danych, lecz z rozstrzygnięciem o żądaniu ich ujawnienia w jednej z form przewidzianych w u.d.i.p. Jeśli organ stwierdzi, że mogą one być zgodnie z prawem ujawnione, to je udostępni, w przeciwnym razie wyda w tym przedmiocie decyzję administracyjną. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz § 1a Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.