III SAB/Gl 215/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Herman (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Beata Kozicka Sędzia WSA Marzanna Sałuda po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 2 września 2019 r. sprawy ze skargi M. K. na bezczynność Prezydenta Miasta R. w przedmiocie informacji publicznej oddala skargę. Pismem z dnia 20 maja 2019 r. M. K. (dalej: wnioskodawca, strona lub skarżący) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach w trybie art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej p.p.s.a.) skargę na bezczynność Prezydenta Miasta R. (dalej: organ) w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Skarżący zarzucił organowi naruszenie art. 10 ust. 1 i art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1330, dalej: u.d.i.p.) oraz art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. Podnosząc powyższe zarzuty wniósł o nakazanie przekazania informacji publicznej we wnioskowanej formie w terminie 7 dni od uprawomocnienia się wyroku oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że pismem z dnia 24 kwietnia 2019 r. wystąpił o udzielenie mu informacji publicznej w formie kopii ostatniego rozstrzygnięcia Rady Gminy R. w przedmiocie stawki najmu gruntu pod garaże oraz stawki za bezumowne korzystanie z gruntu. Wskazał, że informacji tej nie udało mu się odnaleźć na stronie BIP Gminy R.. Skarżący ponadto wskazał, że BIP Gminy R. zawiera wadliwe, a przez to bezprawne zarządzenia Prezydenta Miasta R.: zarządzenie nr [...] z dnia [...]r.; zarządzenie nr [...] z dnia [...]r.; zarządzenie nr [...] z dnia [...]r.; zarządzenie nr [...] z dnia [...]r. i zarządzenie nr [...] z dnia [...]r. Skarżący powołał przy tym wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 29 sierpnia 2018r. sygn. akt II SA/Gl 584/18, z którego wynika, że do kompetencji rady gminy należy ustalanie stawek czynszu najmu lub dzierżawy gruntów gminnych. Pismem z dnia 10 maja 2019r. organ w odpowiedzi wskazał, że obowiązującym aktem prawnym jest zarządzenie nr [...] Prezydenta Miasta R. z dnia [...]r. w sprawie wysokości stawek czynszu dzierżawy i najmu oraz wynagrodzenia za bezumowne korzystanie z nieruchomości stanowiących własność lub przedmiot użytkowania wieczystego Gminy Miasta R. dostępne pod szczegółowo wskazanym adresem internetowym na stronach gminy w Biuletynie Informacji Publicznej.. Wnioskodawca uznał, że w istocie nie uzyskał odpowiedzi na zadane pytanie, albowiem w piśmie z 10 maja 2019 r. poinformowano go, że obowiązującym aktem prawnym w tym zakresie jest zarządzenie Prezydenta Miasta R. z dnia [...] r. Podkreślił, że taka forma odpowiedzi nie spełnia ustawowych kryteriów, albowiem chodziło mu nie o zarządzenie prezydenta miasta ale o wcześniejsze uchwały rady gminy, nawet jeśli w chwili obecnej nie obowiązują. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu swojego stanowiska podkreślił, że żądana informacja została ujawniona w Biuletynie Informacji Publicznej, co zwalnia organ z obowiązku udzielania informacji. Organ wskazał, że przekazał wnioskodawcy dokładną informację o akcie prawnym aktualnie obowiązującym dla żądanego przez niego zakresu wraz z dokładnym adresem strony internetowej Biuletynu Informacji Publicznej. Tym samym Gmina R. zwolniła się z obowiązku udostępnienia informacji ponieważ została ona ujawniona w Biuletynie Informacji Publicznej. Ponadto, organ wyjaśnił, że Rada Gminy R. nie podejmowała uchwał w sprawie wysokości stawek czynszu dzierżawy i najmu. Jak wskazano w piśmie z dnia 10 maja 2019r. obowiązującym aktem prawnym na terenie Gminy R. jest zarządzenie nr [...] Prezydenta Miasta R. z dnia [...]r. w sprawie wysokości stawek czynszu dzierżawy i najmu oraz wynagrodzenia za bezumowne korzystanie z nieruchomości stanowiących własność lub przedmiot użytkowania wieczystego Gminy Miasta R. dostępne pod szczegółowo wskazanym adresem internetowym. Wskazanie adresu internetowego dotyczyło jednego dokumentu i nie zmuszało skarżącego do interpretacji obszernych danych dostępnych w BIP. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje. Skarga nie jest uzasadniona. Na podstawie art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która według art. 1 § 2 tej ustawy – co do zasady - sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Natomiast zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 – 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a cytowanego art. 3 § 2 tej ustawy. Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 – 4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie Sąd – na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. - stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Natomiast w myśl art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. W przypadku nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. Celem skargi na bezczynność organu administracji jest zwalczanie braku działania (zwłoki) w załatwianiu sprawy administracyjnej. W doktrynie oraz orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że o bezczynności organu administracji możemy mówić wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadząc postępowanie, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, czy też nie podejmuje innej stosownej czynności. Dla stwierdzenia bezczynności nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności, czy bezczynność spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością w ich podjęciu lub dokonaniu, czy też wiąże się z przeświadczeniem, że nie istnieje obowiązek wydania stosowanego aktu lub podjęcia określonej czynności. Poza tym należy wskazać, iż Sąd ocenia skargę na bezczynność na moment jej wniesienia, niemniej zobowiązany jest również uwzględnić wszelkie okoliczności zaistniałe od tego zdarzenia prawnego do chwili orzekania. Skarga na bezczynność organu ma bowiem na celu przede wszystkim wymuszenie na organie administracji załatwienia sprawy. W świetle powyższego dla uznania bezczynności organu konieczne jest ustalenie, że był on zobowiązany na podstawie obowiązujących przepisów prawa do wydania decyzji, aktu lub podjęcia określonych czynności i mimo to nie podejmuje działań mających na celu uczynienie zadość temu obowiązkowi. Ocena, co do bezczynności organu, dokonana być musi na gruncie właściwego dla załatwienia sprawy prawa materialnego, gdyż ono rozstrzyga o legitymacji organu oraz wynikających z przepisów uprawnieniach i obowiązkach. Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1330, dalej: u.d.i.p.) informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Pojęcie informacji publicznej ma szeroki charakter i odnosi się do wszelkich spraw publicznych również wówczas, gdy wiadomość ta nie została wytworzona przez podmioty publiczne, a jedynie odnosi się do nich. Prawo dostępu do informacji publicznej obejmuje prawo żądania udzielenia informacji o określonych faktach i stanach istniejących w chwili udzielania informacji. Prawo obywateli do uzyskania informacji publicznej przewidziano w art. 4 u.d.i.p. Przepis ten przewiduje m.in., iż do udostępnienia informacji publicznej obowiązane są m.in. organy władzy publicznej, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego publicznych. Ustawodawca w art. 6 u.d.i.p. zamieścił przykładowy wykaz (katalog) informacji i dokumentów, które stanowią informację publiczną, przy czym wyszczególnienie to nie jest wyliczeniem wyczerpującym (zamkniętym), lecz ma charakter przykładowy. O zakwalifikowaniu określonej informacji do udostępnienia decyduje jej treść i charakter. Przesłanką kwalifikującą konkretną informację do kategorii informacji publicznej jest więc spełnienie przez nią kryterium przedmiotowego i stąd też decydującymi są treść i charakter konkretnej informacji, nie zaś podmiot, który jest w jej posiadaniu. Udostępnieniu podlega informacja publiczna, czyli każda informacja o sprawach publicznych (art. 1 u.d.i.p). Załatwienie wniosku o udostępnienie informacji publicznej może przybrać postać: 1) czynności materialno-technicznej, jaką jest udzielenie informacji publicznej; 2) pisma informującego, że wezwany podmiot nie jest zobowiązany do udzielenia informacji, gdyż nią nie dysponuje albo nie jest podmiotem, od którego można jej żądać; 3) pisma informującego, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej; 4) pisma informującego, że istnieje odrębny tryb dostępu do żądanej informacji publicznej lub zastosowania tego trybu w sytuacji, gdy z treści wniosku wynika, że wnioskodawca żąda udostępnienia w trybie szczególnym; 5) decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 16 ust. 1 u.d.i.p. - akt ten jest wydawany w przypadku odmowy udostępnienia informacji, względnie umorzenia postępowania o udostępnienie informacji. Zgodnie z art. 10 ust. 1 u.d.i p. udostępnieniu na wniosek podlega każda informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium. Oznacza to tym samym, że informacje udostępnianie we wspomnianych wyżej publikatorach nie podlegają udostępnieniu na wniosek. A zatem, gdy złożony zostanie wniosek o udostępnienie informacji publicznej udostępnionej w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium obowiązkiem organu jest wskazanie wnioskodawcy właściwego publikatora. Jeśli więc taka informacja odsyłająca zostanie udzielona nie można mówić o pozostawaniu w bezczynności. Spór między stronami wynika z faktu, że skarżący domagał się ostatniego rozstrzygnięcia rady gminy w przedmiocie stawki najmu gruntu pod garaże oraz stawki za bezumowne korzystanie z gruntu, gdyż znane mu były kolejne zarządzenia prezydenta miasta. Uważa jednak, że zarządzenia te były wydane z naruszeniem prawa, gdyż w jego ocenie popartej przywołanym wyrokiem WSA w Gliwicach w sprawie o sygn. II SA/Gl 584/18, należy to do kompetencji rady gminy, na co wskazał w złożonym wniosku. Skarżący oczekiwał informacji, czy kiedykolwiek została wydana uchwała Rady Gminy R. dotycząca wysokości stawek wskazanych we wniosku. Jednak z treści pisma organu z 10 maja 2019 r. mógł taki wniosek wyciągnąć. Jeśli bowiem wszystkie kolejne zarządzenia prezydenta miasta we wskazanym przez skarżącego przedmiocie znajdują się w Biuletynie Informacji Publicznej, a nie ma tam uchwał rady gminy, logiczna jest konkluzja, że rada gminy takich uchwał nie wydawała, co potwierdzono w odpowiedzi na skargę. Osobną kwestią jest spór między skarżącym a organem co do legalności zarządzeń prezydenta miasta, jednak nie jest on przedmiotem niniejszego postępowania. Organ w ustawowym terminie udzielił odpowiedzi na wniosek skarżacego i wskazał adres, pod którym są dostępne żądane informacje. Organ nie pozostawał zatem w bezczynności. Wniosek skarżącego nie mógł być w okolicznościach sprawy inaczej rozpatrzony, bowiem zmierzał do udzielenia informacji, a nie do wydania aktu prawa miejscowego w formie uchwały rady gminy regulującego stawki najmu gruntu pod garaże. Skoro organ z naruszeniem ustawowej kompetencji, regulował stawki najmu zarządzeniami Prezydenta Miasta R., publikowanymi w BIP, to oczywistym jest, że po pierwsze nie był zobowiązany do udzielenia informacji dostępnej na stronach internetowych BIP, a po drugie nie mógł skarżącemu udzielić nieistniejącej informacji. Prawo dostępu do informacji publicznej obejmuje prawo żądania udzielenia informacji o określonych faktach i stanach istniejących w chwili udzielania informacji. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów, a prawo dostępu do informacji publicznej oznacza dostęp do informacji już będącej w posiadaniu podmiotu zobowiązanego i nie może być utożsamiane z prawem inicjowania działań mających na celu wytworzenie informacji jakościowo nowej (zob. wyrok WSA w Warszawie z 3 lipca 2013 r., II SAB/Wa 187/13, LEX nr 1359208). Dysponent informacji publicznej jest zobowiązany do jej udostępnienia tylko wówczas, gdy informacja fizycznie istnieje, nie została wcześniej udostępniona wnioskodawcy i – co najistotniejsze – nie funkcjonuje w obiegu publicznym, a zainteresowany nie ma do niej innego trybu dostępu (zob. wyrok NSA 10 października 2012 r., I OSK 1499/12, LEX nr 1233160). W sytuacji gdy wnioskodawca domaga się udostępnienia informacji niebędących w posiadaniu adresata wniosku w dniu jego złożenia, nie jest możliwa realizacja żądania udostępnienia informacji publicznej. Jeżeli adresat wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie jest w posiadaniu żądanej informacji, powinien poinformować o tym wnioskodawcę w drodze zwykłego pisma i nie spoczywa na nim obowiązek poszukiwania informacji na użytek przedmiotowego wniosku. Potwierdził to Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 11 stycznia 2010 r., I OSK 1557/09 (LEX nr 1264573), uznając, że gdy dana informacja nie ma charakteru informacji publicznej, jak i wówczas, gdy organ administracji publicznej nie posiada żądanej informacji bądź gdy do danej informacji publicznej istnieje inny tryb dostępu niż przez jej udostępnienie przez organ, do którego został skierowany wniosek, organ kieruje do strony pismo informacyjne o stosownej treści. Tak uczynił organ w przedmiotowej sprawie. Należy zatem stwierdzić, że nie jest możliwe skuteczne podniesienie zarzutu bezczynności w sytuacji, gdy żądana informacja nie znajduje się w posiadaniu organu. Z powyższych względów zarzuty skarżącego okazały się bezzasadne. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.