III SAB/Gl 237/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Marzanna Sałuda, Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Herman (spr.), Sędzia WSA Beata Machcińska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 14 października 2025 r. sprawy ze skargi Y. B. na bezczynność Wojewody Śląskiego w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy cudzoziemca w celu świadczenia pracy oddala skargę. Pismem z 6 maja 2025 r. Y. B. (dalej: skarżąca), reprezentowana przez fachowego pełnomocnika, złożyła skargę na bezczynność Wojewody Śląskiego (dalej: Wojewoda, organ) w sprawie rozpoznania jej wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy domagając się: 1. zobowiązania Wojewody do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi, 2. przyznania skarżącemu na podstawie art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, dalej jako p.p.s.a.), od organu sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., ewentualnie wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., 3. wymierzenia organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.; 4. zasądzenia kosztów postępowania na rzecz skarżącego według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego w podwójnej wysokości, opłaty sądowej oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. W uzasadnieniu pełnomocnik skarżącego wskazał, że 31 marca 2023 r. do Wojewody wpłynął wniosek skarżącej, obywatelki Białorusi, o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Ponieważ organ pozostawał bierny na złożony wniosek pełnomocnik skarżącej pismem z 7 stycznia 2025 r. wniósł ponaglenie do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców za pośrednictwem Wojewody w związku z bezczynnością organu oraz przewlekłym prowadzeniem postępowania. Natomiast pismem z 6 maja 2025 r. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na bezczynność w zakresie rozpoznania złożonego wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Następnie powołując się na art. 112a ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 519 ze zm.) podkreślił, że decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wydaje się w terminie 60 dni. W przypadku jego niedotrzymania organ zobowiązany jest zgodnie z art. 36 k.p.a. wskazać nowy termin załatwienia sprawy. W niniejszej sprawie tego nie uczynił, co oznacza, że pozostaje w bezczynności, która ma charakter rażącego naruszenia prawa, gdyż przyczyny tej bezczynności leżą wyłącznie po stronie organu, a przekroczenie terminu załatwienia sprawy jest znaczne. Do dnia złożenia skargi organ nie wydał decyzji, co oznacza, że pozostaje w bezczynności. Pełnomocnik skarżącego uzasadnił przy tym pojęcia bezczynności i rażącego naruszenia prawa, podobnie jak żądanie zasądzenia stosownej kwoty pieniężnej powołując się w tym zakresie na orzecznictwo sądów administracyjnych zapadłe w analogicznych sprawach. Ponadto pełnomocnik skarżącej podniósł, że norma art. 100c ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 103 ze zm.), wbrew jej literalnemu brzmieniu, nie powinna znajdować zastosowania do spraw innych cudzoziemców niż obywatele Ukrainy, którzy przybyli na teren Polski w związku z konfliktem zbrojnym. Jej stosowanie stałoby w sprzeczności z wymaganiami wykładni systemowej i funkcjonalnej bowiem osoby te nie zostały zwolnione z obowiązku uzyskania zezwolenia na pobyt stały ani czasowy, tak więc nie sposób stwierdzić jakie ratio legis miałoby w tym wypadku przemawiać za zwolnieniem organów z obowiązku terminowego rozpatrywania ich wniosków. Podobnie ustawa o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa jest regulacją szczególną i z tego względu jej zapisy nie powinny być interpretowane rozszerzająco. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Potwierdził, że 31 marca 2023 r. wpłynął wniosek skarżącej o udzielenie mu zezwolenia na pobyt czasowy, a następnie 8 stycznia 2025 r. ponaglenie adresowane do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców. Ponaglenie to nie zostało przekazane do organu wyższego stopnia w związku z regulacją zawartą w art. 37 § 3a k.p.a. w zw. z art. 112a ust. 1 i 2 ustawy o cudzoziemcach oraz art. 100d ust. 3 i 4 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa. Dalej organ podkreślił, że ustawa o cudzoziemcach stanowi lex specialis w stosunku do przepisów k.p.a. I tak zgodnie z art. 112a tej ustawy termin wydania decyzji w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy wynosi 60 dni, ale termin ten biegnie nie od daty wpływu wniosku, lecz dopiero od zaistnienia ostatniego ze wskazanych w ust. 2 zdarzeń. Organ wskazał, że wniosek skarżącej jest rozpatrywany zgodnie z kolejnością wpływu do Urzędu. Ponadto organ zauważył, że art. 100d ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy (...) wprowadza zawieszenie terminu załatwienia sprawy do 30 września 2025 r., co oznacza, że bezzasadny jest zarzut bezczynności. Bezczynność w niniejszej sprawie nie miała bowiem miejsca. Wskazana wyżej ustawa, wbrew twierdzeniom skarżącego ma bowiem zastosowanie nie tylko do obywateli Ukrainy, ale do wszystkich wymienionych w tym przepisie postępowań dotyczących cudzoziemców. To oznacza, że bezzasadny jest zarzut bezczynności, a w szczególności bezczynności z rażącym naruszeniem prawa. Wyjaśniając powód przedłużonego procedowania nad złożonym przez skarżącego wnioskiem wskazał, że do organu wpływa od kilku lat ogromna, stale powiększająca się liczba wniosków pobytowych, powodująca znaczące zwiększenie obłożenia pracą poszczególnych pracowników zaangażowanych w prowadzenie postępowań administracyjnych. Podobnie pandemia COVID-19 i spowodowany nią wzrost absencji chorobowej pracowników doprowadził do powstania zaległości i wydłużenia czasu procedowania prowadzonych spraw. Organ zwrócił również uwagę, że w związku z sytuacja spowodowaną konfliktem zbrojnym na Ukrainie w 2022 r. na pracowników wykonujących z ramienia Wojewody Śląskiego obowiązki w zakresie legalizacji pobytu cudzoziemców nałożono także dodatkowe zadania m.in. związane z przedłużeniem ważności wiz krajowych (umieszczanie naklejek wizowych w dokumentach podróży) dla wybranych grup obywateli Ukrainy i Białorusi, a także w zakresie rozpatrywania wniosków obywateli Ukrainy, Republiki Białorusi, Federacji Rosyjskiej oraz osób posiadających w tych państwach status bezpaństwowca dotyczących wydawania, przedłużania ważności, wydawania duplikatu lub wymiany Karty Polaka. Wszystkie te, dodatkowe zadania nie przyczyniły się do skrócenia czasu załatwiania spraw dotyczących legalizacji pobytu. Dodatkowo organ zauważył, że zgodnie z art. 108 ustawy o cudzoziemcach pobyt cudzoziemca na terytorium RP uznawany jest za legalny od dnia złożenia wniosku do dnia, w którym decyzja w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy stanie się ostateczna. To oznacza, że w związku z przedłużającym się procedowaniem strona nie odniosła żadnej szkody. Czas procedowania nie wpłynął bowiem na jej sytuację pobytową w Polsce. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej: p.p.s.a.), kontrola ta obejmuje również bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Zgodnie z art. 12 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. 2024, poz. 572, dalej: k.p.a.), organy administracji publicznej mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami, prowadzącymi do jej załatwienia. Na organie prowadzącym postępowanie spoczywa obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do załatwienia sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Stosownie do treści art. 35 § 1 i § 3 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy, od dnia wszczęcia postępowania. Pojęcie bezczynności zdefiniowane zostało pośrednio w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., regulującym instytucję ponaglenia. Zgodnie z ww. przepisem stronie służy prawo wniesienia ponaglenia na bezczynność, jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a.. Zatem z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym przepisami terminie organ administracji publicznej nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia albo nie podjął stosownej czynności materialnej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Terminem załatwienia sprawy przewidzianym w przepisach szczególnych, o którym mowa w art. 35 § 4 kpa jest termin wynikający z art. 112a ustawy z 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 519) – dalej powoływana jako uoc, w brzmieniu obowiązującym w dniu złożenia wniosku przez cudzoziemca. Stosownie do ust. 1 powołanego przepisu, decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wydaje się w terminie 60 dni. Jednak jego ust. 2 stanowi, że termin, o którym mowa w ust. 1, biegnie od dnia, w którym nastąpiło ostatnie z następujących zdarzeń: 1) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy osobiście lub nastąpiło jego osobiste stawiennictwo w urzędzie wojewódzkim po złożeniu tego wniosku, chyba że wobec cudzoziemca nie stosuje się wymogu osobistego stawiennictwa, lub 2) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, który nie zawiera braków formalnych lub zostały one uzupełnione, lub 3) cudzoziemiec przedłożył dokumenty, o których mowa w art. 106 ust. 2 pkt 2, lub wyznaczony przez wojewodę termin, o którym mowa w art. 106 ust. 2a, upłynął bezskutecznie. Zauważyć także należy, że na mocy art. 1 pkt 32 ustawy z 13 stycznia 2023 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023r., poz. 185), do ustawy z 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 103 oraz z 2022 r. poz. 2600) – zwanej dalej ustawą o pomocy, z dniem 1 stycznia 2023 r. został dodany art. 100d w brzmieniu: Ust. 1. W okresie do dnia 24 sierpnia 2023 r. bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących: 1) udzielenia cudzoziemcowi: a) zezwolenia na pobyt czasowy, b) zezwolenia na pobyt stały, c) zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej, 2) zmiany: a) zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, b) zezwolenia na pobyt czasowy w celu wykonywania pracy w zawodzie wymagającym wysokich kwalifikacji, 3) cofnięcia cudzoziemcowi: a) zezwolenia na pobyt czasowy, b) zezwolenia na pobyt stały, c) zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej - w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. 2. Czynności dokonane w okresie, o którym mowa w ust. 1, w postępowaniach w sprawach, o których mowa w ust. 1, są skuteczne. 3. W okresie, o którym mowa w ust. 1: 1) przepisów o bezczynności organu oraz o obowiązku organu prowadzącego postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie nie stosuje się; 2) organowi prowadzącemu postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, nie wymierza się grzywny ani nie zasądza się od niego sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa. 4. Zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, lub ich dokonywanie z opóźnieniem, w okresie, o którym mowa w ust. 1, nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki. Następnie kolejnymi nowelizacjami art. 100d ustawy o pomocy okres zawieszenia, o którym mowa w ust. 1 był przedłużany i na dzień wniesienia skargi upływał 30 września 2025 r. Odnosząc powyższe przepisy do stanu faktycznego niniejszej sprawy wskazać należy, że skarżąca złożyła wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy 31 marca 2023 r., a więc w dacie gdy obowiązywał już art. 100d ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy o pomocy, skutkiem którego do 4 marca 2024 r. bieg terminów załatwienia spraw dotyczących udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia m.in. na pobyt czasowy i pracę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu w tym przedziale czasowym. Następnie – jak już wskazano - mocą kolejnych zmian ustawy o pomocy okres ten był przedłużany i wg aktualnego stanu prawnego został przedłużony do 30 września 2025 r. Co prawda skarżąca jest obywatelką Republiki Białorusi, a w orzecznictwie sądów administracyjnych przez długi czas trwał spór, czy ustawa o pomocy znajduje zastosowanie do cudzoziemców innych niż obywatele Ukrainy w rozumieniu ustawy o pomocy, to jednak aktualnie utrwalona jest już linia orzecznicza NSA, zgodnie z którą ustawę o pomocy stosuje się nie tylko w stosunku do obywateli Ukrainy, ale do wszystkich cudzoziemców. Tytułem przykładu można powołać wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 5 czerwca 2023 r., sygn. akt II OSK 2059/22, z 4 lipca 2023 r., sygn. akt II OSK 2421/22, z 13 lutego 2024 r. sygn. akt II OSK 2362/23 a z nowszych wyroków z 25 lipca 2024r. II OSK 599/24 i powołane tam orzecznictwo. Zatem za ugruntowane należy uznać stanowisko interpretacyjne, zgodnie z którym przepisy art. 100c ust. 1-4 i art. 100d ust. 1-4 u.o.p. stanowią rozwiązania generalne dotyczące wszystkich cudzoziemców – niezależnie od ich narodowości, jak też tego, czy ich pobyt w Polsce jest wywołany wojną w Ukrainie, do czego nawiązuje treść art. 1 ust. 1 u.o.p. (por. wyrok NSA z 5 grudnia 2024 r. sygn. akt II OSK 3154/24). Z przytoczonych orzeczeń wynika, że w regulacjach dotyczących wyłącznie obywateli Ukrainy ustawodawca posługuje się konsekwentnie określeniem "obywatele Ukrainy". Natomiast w art. 100c ustawy mówi się o "cudzoziemcu", a nie "obywatelu Ukrainy". Lege non distinguente, przepis ten dotyczy każdego cudzoziemca, czyli osoby, która nie posiada obywatelstwa polskiego (zob. art. 3 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach). Po drugie, NSA wskazał na szeroki zakres spraw, których dotyczy ten przepis (art. 100d ust. 1 ustawy o pomocy). Znaczna część tych spraw nie może mieć jakiegokolwiek związku z pomocą udzielaną obywatelom Ukrainy w związku z wojną (np. zezwolenia na pobyt stały, nie wspominając już o postępowaniach dotyczących cofnięcia posiadanych już zezwoleń). Po trzecie, art. 100d ustawy wprowadza szereg rozwiązań w sposób istotny ograniczających prawa cudzoziemców, w tym ich prawa do załatwienia sprawy w rozsądnym terminie. Zdaniem NSA trudno znaleźć racjonalne uzasadnienie dla tezy, że ustawa o pomocy obywatelom Ukrainy wprowadza równocześnie rozwiązania pogarszające sytuację prawną wyłącznie tej grupy cudzoziemców. W konsekwencji NSA w powołanych wyrokach konsekwentnie wyraża pogląd, że art. 100c i art. 100d ustawy dotyczy biegu terminów wszystkich wymienionych w nim enumeratywnie spraw prowadzonych przez wojewodę, a nie tylko spraw dotyczących obywateli Ukrainy. Tożsame stanowisko wyrażone zostało w komentarzu do art. 100c: M. Jaźwińska, P. Mickiewicz, K. Słubik (w:) Ustawa o pomocy obywatelem Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa, red. Witold Antoni Klaus, Warszawa 2022. W ocenie NSA, omawiana regulacja z art. 100c i 100d ustawy o pomocy nie stanowi ograniczenia prawa do rozpatrzenia sprawy bez zbędnej zwłoki. Pomimo tego, że zasada szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.) jest jedną z zasad ogólnych postępowania administracyjnego oraz prawem zawartym w art. 41 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej, z którego może korzystać każda jednostka znajdująca się na terytorium Unii Europejskiej, to - zdaniem Sądu - nie przysługuje jej przymiot bezwzględnej nadrzędności. Nie można jej stosować w oderwaniu od innych norm oraz okoliczności faktycznych danej sprawy. Ograniczenie prawa do rozpatrzenia sprawy bez zbędnej zwłoki wydaje się uzasadnione koniecznością udzielenia pomocy cudzoziemcom napływającym do Polski po 24 lutego 2022 r. (zasada proporcjonalności). A zatem jak stwierdził NSA - ustawę stosujemy wobec wszystkich osób przybywających na terytorium RP, a nieposiadających obywatelstwa polskiego, bądź też innego państwa członkowskiego Unii Europejskiej, nie tylko obywateli Ukrainy. Zatem biorąc pod uwagę stabilność orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego w przedmiotowej kwestii, a zarazem potrzebę zachowania pewności co do rozumienia prawa i dokonywania jego analogicznej wykładni w tożsamych stanach faktycznych, Sąd orzekający odstąpił od dotychczasowego stanowiska co do odrębności podmiotowej (inni cudzoziemcy a obywatele Ukrainy) oraz przedmiotowej (przybycie bez związku z wojną oraz na skutek jej wybuchu) regulacji zawartych w uoc oraz w ustawie o pomocy i zastosował wykładnię zbieżną ze stanowiskiem NSA. Oznacza to, że w dniu wywiedzenia skargi termin na załatwienie sprawy jeszcze nie rozpoczął biegu, a w takim razie organ nie może pozostawać w bezczynności. Nawet gdyby hipotetycznie bieg terminu już się rozpoczął, to i tak uległby zawieszeniu na podstawie art. 100d ust. 1 in fine ustawy o pomocy. Nadto, art. 100d ust. 3 ustawy o pomocy stanowi, że w okresie, o którym mowa w ust. 1 przepisów o bezczynności nie stosuje się. Podsumowując: zarówno w dniu złożenia wniosku, jak i wystosowania ponaglenia w trybie art. 37 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. oraz złożenia do Sądu skargi na bezczynność organu, na podstawie kolejnych nowelizacji art. 100d ustawy o pomocy trwał okres zawieszenia biegu terminów m.in. w sprawie o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. W okresie tym nie stosuje się także przepisów o bezczynności, jednak wywiedzenie skargi na bezczynność nie jest podstawą do jej odrzucenia, lecz oddalenia, jak wskazał NSA np. w wyrokach o sygn. akt II OSK 599/24 i II OSK 2362/23, w których NSA przyjął, że "Brak podstawy wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności lub przewlekłości, o jakiej mowa w art. 100c ust. 4 i art. 100d ust. 4 specustawy ukraińskiej należy wiązać z niemożnością wydania orzeczenia stwierdzającego bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku uznania, że w sprawie znajdują zastosowanie art. 100c ust. 1 lub art. 100d ust. 1 ww. ustawy. Taka skarga podlega zatem oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a.". Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd orzekł o oddaleniu skargi.