III SAB/Gl 306/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Herman Sędziowie Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik (spr.) Sędzia WSA Marzanna Sałuda po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 25 lutego 2020 r. sprawy ze skargi A.W. na bezczynność Burmistrza Miasta M. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę. Pismem z dnia 27 listopada 2019 r. A.W. (dalej: Strona, Skarżący) złożył skargę na bezczynność Burmistrza Miasta M. w przedmiocie informacji publicznej. Złożenie skargi poprzedził następujący ciąg zdarzeń: Wnioskiem z dnia 20 września 2019 r. skarżący wystąpił do organu o udostępnienie informacji publicznej w zakresie: 1. formularzy zgłoszenia projektów w ramach budżetu obywatelskiego w M., które wpłynęły do organu w 2019 r.; 2. kart oceny projektów, o których mowa w pkt 1 lub innych dokumentów poświadczających wykonanie oraz wynik weryfikacji, o której mowa w art. 8 uchwały [...] Rady Miejskiej M. z [...] r., zawierających co najmniej wynik weryfikacji formalnej, zgodności z prawem, wykonalności technicznej oraz właściwego oszacowania kosztów; 3. wezwań do usunięcia braków formalnych projektów, o których mowa w pkt 1 niniejszego wniosku; 4. wezwań do złożenia wyjaśnień, o których mowa w § 8 ust. 5 uchwały nr [...] Rady Miejskiej M. z [...] r.; 5. korespondencji z wnioskodawcami w sprawie złożonych przez nich projektów; 6. pisemnych decyzji o niedopuszczeniu projektów, o których mowa w pkt 1 niniejszego wniosku, do głosowania w bieżącej edycji budżetu obywatelskiego w M.; 7. korespondencji Zespołu ds. budżetu obywatelskiego z jednostkami organizacyjnymi, komórkami merytorycznymi (def. za § 8 ust. 9 uchwały [...] Rady Miejskiej M. z [...] roku) oraz innymi osobami dokonującymi weryfikacji projektów obecnej edycji budżetu obywatelskiego; 8. otrzymywanych przez organ opinii Straży Miejskiej w M. dotyczących projektów bieżącej edycji budżetu partycypacyjnego; 9. planów i programów gminy związanych z "kompleksową realizacją parku", o których to planach i programach mowa w uzasadnieniu negatywnie zweryfikowanego projektu nr [...]; 10. planów remontowo-inwestycyjnych gminy, o których mowa w uzasadnieniu negatywnie zweryfikowanego projektu nr [...], kopii korespondencji organu z dyrekcją SP [...] w tej sprawie. Organ w odpowiedzi z dnia 4 października 2019 r. poinformował odnośnie pkt 1 wniosku, że projekty złożone w ramach V edycji Budżetu Obywatelskiego zostały zweryfikowane negatywnie i nie dopuszczone do głosowania. Wobec tego nie stanowią informacji publicznej (por. wyrok WSA w Gorzowie Wlk. z dnia 22 marca 2017 r. sygn. akt II SAB/Go 5/17). W załączeniu organ przesłał skany projektów, które zostały pozytywnie zweryfikowane i dopuszczone do głosowania. W zakresie punktów 2-8 wniosku poinformował, iż na dzień jego realizacji żadne z tych dokumentów nie stanowiły informacji publicznej. Organ wskazał, że w okresie realizacji wniosku postępowanie związane z V edycją Budżetu Obywatelskiego było niezakończone. Wobec tego nie było wiadome, które z projektów zostaną ostatecznie wybrane przez mieszkańców M., a zatem zostaną zrealizowane, a w konsekwencji, na które z nich będą przeznaczone środki publiczne i staną się przedmiotem władczych działań organu. Ponadto do czasu zakończenia głosowania i ogłoszenia zwycięskich projektów, informacje związane z poszczególnymi projektami nie stanowią informacji publicznej (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 10 grudnia 2014 r., sygn. akt: IV SAB/Wr 260/14). Dopiero po uzyskaniu ostatecznych wyników głosowania są znane projekty realizowane w ramach zadań publicznych i zawarta w nich dokumentacja ma walor informacji publicznej. W zakresie pkt 9-10 stwierdził, że wnioskowane informacje nie zostały utrwalone w formie dokumentu, a więc nie zostały zmaterializowane i nie stanowią informacji publicznej. Skarżący w pismach z 6 i 18 października 2019 r. nie zgodził się ze stanowiskiem organu. Natomiast organ w odpowiedziach na te pisma z 21 i 28 października 2019 r. podtrzymał swoje stanowisko. W skardze z dnia 27 listopada 2019 r. na bezczynność strona skarżąca zarzuciła naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji i art. 1 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 oraz art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. 2016 poz. 1764 ze zm., dalej jako: u.d.i.p.) poprzez nieudostępnienie informacji publicznej w terminie. W konsekwencji wniósł o stwierdzenie bezczynności, zobowiązanie organu do wykonania wyroku i zasądzenie na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów postępowania. Skarżący przedstawił przebieg postępowania. Zdaniem skarżącego błędne jest stanowisko organu, że w zakresie informacji publicznej mieszczą się tylko dokumenty, które skutkują podjęciem działań w zakresie realizacji zadań publicznych, gdyż to w ocenie skarżacego wyklucza inne dokumenty. Ustawodawca w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. wskazał, że informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Ustawodawca nie posługuje się terminem "dokument" i nie ma powodu domniemywać, że jego intencją jest zawężenie dostępu do informacji wyłącznie do dokumentów, szczególnie zważywszy na konstytucyjną rangę prawa do informacji (wyrok WSA w Gorzowie Wlk. II SAB/Go 5/17). Zdaniem skarżącego organ nie miał podstaw do odmowy udostępnienia informacji w zakresie pkt 1, 9 i 10. Informacja publiczna dopuszcza bowiem możliwość utrwalenia jej w formie innej, niż dokumentowa i tym samym błędna jest argumentacja organu, jakoby fakt utrwalenia informacji w formie innej niż dokumentowa wykluczał możliwość, aby zarazem ta sama informacja była informacją publiczną. Skarżący zakwestionował stanowisko organu, że dopiero po realizacji projekty stanowią informację publiczną. Podkreślił, że jeśli informacja jest w dyspozycji organu, to świadczy o jej publicznym charakterze. W tej sytuacji informacji objętej wnioskiem nie można uznać za informację o charakterze prywatnym, którymi są konkretne, indywidualne sprawy danej osoby lub podmiotu niebędącego władzą publiczną lub iimym podmiotem wykonującym zadania publiczne (zob. wyr. NSA w Katowicach z 25.6.2002 r., II SA/Ka 655/02). U.d.i.p. nie uzależnia także waloru uznania za informację publiczną od ponoszenia przez organ kosztów na poczet realizacji zadania publicznego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Na wstępie należy wyjaśnić, że prawo do sądu określone zostało w art. 45 ust.1 Konstytucji RP oraz art. 6 ust.1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzonej w Rzymie w dniu 4 listopada 1950 r. (Dz.U. z 1993 r., nr 61, poz. 284 ze zm.), ratyfikowanej przez Rzeczypospolitą Polską (art. 9, art. 87 ust.1, art. 89 ust.1 pkt 2 Konstytucji RP). Nadto Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 25 stycznia 1995 r., sygn. akt W 14/94, (Dz.U. nr 14, poz. 67, OTK 1995/1/19) wskazał, że na prawo do sądu składa się także element materialny – możność prawnie skutecznej ochrony praw strony na drodze sądowej w ramach odpowiednio ukształtowanej procedury. Zgodnie natomiast z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2167 dalej: p.u.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi. Ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Mocą art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325; dalej: ppsa) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Stosownie do art. 134 § 1 ppsa sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, z zastrzeżeniem jej art. 57a. Ponadto w świetle obowiązujących unormowań, w szczególności zgodnie z regulacją art. 3 § 2 pkt 8 ppsa sąd administracyjny, w zakresie swojej kognicji, orzeka między innymi w przedmiocie skarg na bezczynność organów administracji publicznej kontrolując postępowanie tych organów z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego. Wyjaśnienia wymaga także, iż bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 1-4a ppsa. Zatem celem skargi na bezczynność jest wymuszenie na organie określonych w przepisach zachowań. Wniesienie tej skargi jest zatem czasowo ograniczone jedynie trwaniem niepożądanego stanu bezczynności, a więc np. do czasu wydania decyzji, postanowienia czy załatwienia wniosku strony. Takie stanowisko prezentowane jest konsekwentnie w judykaturze i w piśmiennictwie – por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lutego 2006 r. o sygn. akt II OSK 52/06, ONSAiWSA 2006, nr 4, poz. 100; postanowienia NSA: z dnia 13 marca 2009 r. o sygn. akt II FSK 2020/08; z dnia 19 lipca 2013 roku o sygn. akt I FSK 1325/13 oraz T. Woś, H. Knysiak - Molczyk, M. Romańska, "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Warszawa 2005, s. 243; B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka - Medek, "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Zakamycze 2005, s. 143. Rozpoznawana sprawa dotyczy skargi na bezczynność organu w załatwieniu wniosku strony z 20 września 2019 r. w zakresie opisanym wyżej. Należy podkreślić, że przepisy ppsa nie definiują pojęcia "bezczynności". Pojęcie to zostało jednakże zdefiniowane przez doktrynę i orzecznictwo. Generalnie z bezczynnością mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął postępowania w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Instytucja skargi na bezczynność ma zatem na celu doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Jednak oceniając, czy organ pozostaje w bezczynności, co do sposobu procedowania w załatwieniu wniosku strony skarżącej Sąd bierze pod uwagę sytuację istniejącą w dacie orzekania. Tym samym, jeżeli w toku postępowania sądowoadministracyjnego, przed dniem orzekania w sprawie ze skargi na bezczynność, organ administracji publicznej wyda akt lub podejmie czynność, których domagała się strona, to przestaje on pozostawać w bezczynności. Przechodząc zatem do merytorycznej kwestii zasadności skargi przede wszystkim wskazać należy, iż Konstytucja w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3). Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej i reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Ustawa znajduje zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy. W sprawie niniejszej wniosek strony skarżącej został skierowany do podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej, jednakże żądana informacja w zakresie udostępnienia we wniosku – jak słusznie stwierdził to organ - nie ma charakteru informacji publicznej. Dokonując więc wykładni art. 1 ust.1 i art. 6 ust. 1 u.d.i.p. w związku z art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP należy zauważyć, że za informację publiczną uznaje się każdą wiadomość wytworzoną przez szeroko rozumiane władze publiczne i osoby pełniące funkcje publiczne lub odnoszącą się do władz publicznych, a także wytworzoną lub odnoszącą się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem publicznym. Natomiast zgodnie z art. 2 ust. 1 u.d.i.p. każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej. Pojęcie informacji publicznej zostało określone w art. 1 ust. 1 i art. 6 powołanej ustawy. W świetle tych przepisów informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy. Zdaniem Sądu wymienione w pkt 1 wniosku projekty dokumentów, które zostały rozpatrzone negatywnie, nie stanowią informacji publicznej. Formularze zgłoszenia projektów, które nie zostały zaopiniowane pozytywnie nie doprowadziły do wydatkowania środków publicznych, a zatem nie służyły do realizacji zadań publicznych. Organ prawidłowo udostępnił ten projekty, które zostały zaopiniowane pozytywnie i przekazane do głosowania. One stanowiły bowiem podstawę do realizacji wydatków w ramach budżetu gminy. Odnosząc się do żądanie wniosku z pkt 2 – 8 wniosku, (czyli dokumentów i informacji wytworzonych lub przygotowanych w związku z oceną projektów złożonych w ramach Budżetu Obywatelskiego) należy wskazać, że służyć miały one zgromadzeniu odpowiednich informacji, materiałów i uzgodnieniu stanowisk w celu realizacji zadania publicznego. Udostępnienie tych informacji mogłoby osłabiać funkcję ich wytworzenia. Organ w procesie podejmowania rozstrzygnięć musi mieć swobodę, w ramach której może gromadzić informacje, rozważać różne, często odmienne informację, prowadzić korespondencję z innymi podmiotami w celu usunięcia rozbiezności, czy też sporządzać projekty dokumentów. Stanowią one pewne stadium na drodze do wytworzenia informacji publicznej. Służą one realizacji jakiegoś celu poublicznego, ale nie przesądzają o kierunkach działania organu. (por. wyrok TK z 13 listopada 2013 r. sygn. akt P 25/02, wyrok NSA z 7 października 2015 r. I OSK 1883/14). Sąd także podzielił stanowisko organu, że plany i programy wymienione w pkt 9 i 10 nie mają waloru informacji publicznej, gdyż nie zostały utrwalone w formie dokumentu. Informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do władz publicznych. Informacją taką nie może być sfera świadomości, zwłaszcza która nie zaistniała i nie została utrwalona w danym organie administracji publicznej. Ponadto kopia korespondnecji z wnioskodawcą miała charakter wewnętrzny i nie jest informacją publiczną. Odnosząc się do zarzutów skargi należy zgodzić się ze skarżącym, że w zakresie informacji publicznej nie mieszczą się jedynie dokumenty, które służą do realizacji zadań publicznych. Jednakże każdy wniosek o udostępnienie informacji publicznej w postaci określonej dokumentacji jest indywidualnie oceniany z uwzględnieniem jego treści. W niniejszej sprawie zakres wniosku w pkt 1 dotyczył formularzy projektów w ramach budżetu obywatelskiego. Jak wyżej wspomniano, projekty dokumentów, które zostały rozpatrzone negatywnie, nie stanowią informacji publicznej. Formularze zgłoszenia projektów, które nie zostały zaopiniowane pozytywnie nie doprowadziły do wydatkowania środków publlicznych, a zatem nie służyły do realizacji zadań publicznych. Także przyczyny odmowy udostępnienia informacji w zakresie pozostałych pkt wniosku, w tym 9 i 10 zostały omówione wyżej. Wniosek skarżącego został złożony w dniu 20 września 2019 r., a w wymaganym ustawowo terminie w dniu 4 października 2019 r. udzielił skarżącemu odpowiedzi na wniosek. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę uznając ją za bezzasadną.