III SAB/Gl 307/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Adam Gołuch, Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 26 listopada 2025 r. sprawy ze skargi J. Z. na bezczynność Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie Śląskim w przedmiocie rozpoznania wniosku o wydanie decyzji ustalającej poziom potrzeby wsparcia 1. zobowiązuje Wojewódzki Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie Śląskim do rozpoznania wniosku skarżącej w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt sprawy z prawomocnym wyrokiem, 2. stwierdza, że Wojewódzki Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie Śląskim dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. oddala skargę w pozostałym zakresie. Pismem z 8 lipca 2025 r., J. Z. (dalej: Strona, Skarżąca) – złożyła skargę na przewlekłość postępowania Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie Śląskim (dalej też: WZ) w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o wydanie decyzji ustalającej poziom potrzeby wsparcia. Zarzuciła rażące przekroczenie terminów w załatwieniu sprawy i wniosła o: 1. zobowiązanie WZ do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi; 2. zobowiązanie WZ do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie; 3. w przypadku uwzględnienia skargi o orzeczenie, czy przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa lub, że naruszenie prawa nie było rażące, mimo że będą podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, jeśli taki zostanie wydany przez organ po wniesieniu skargi do sądu; 4. wymierzenie organowi grzywny w maksymalnej wysokości oraz przyznanie od organu na jej rzecz sumy pieniężnej do wysokości połowy ww. kwoty. W uzasadnieniu wskazała tryb procedowania w tej sprawie przez WZ akcentując brak wydania stosownej decyzji w ustawowym termnie. W odpowiedzi na skargę WZ wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że 12 marca 2025 r. wpłynął wniosek o wydanie decyzji ustalającej poziom potrzeby wsparcia dla Skarżącej. Pismem z 7 lipca 2025 r., które wpłynęło do Zespołu 9 lipca 2025 r. Skarżąca wniosła ponaglenie na niezałatwienie przedmiotowej sprawy w terminie. W dniu 11 lipca 2025 r. przeprowadzono analizę formalno-prawną wniosku, a następnie 14 lipca 2025 r. przesłano do Strony zawiadomienie o miejscu i terminie ustalenia poziomu potrzeby wsparcia, które zaplanowano na dzień 2 sierpnia 2025 r. w miejscu stałego pobytu osoby zainteresowanej. Następnie pismem z 8 lipca 2025 r., które do Zespołu wpłynęło 11 lipca 2025 r. Skarżąca wniosła skargę na działanie WZ skierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. Wobec powyższego WZ przyznał, że termin trzech miesięcy, określony w art. 6b4 ust. 5 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, został przekroczony. Jako przyczynę opóźnienia wskazał wprowadzenie nowego zadania publicznego, wpływ ponad 61.000 wniosków od początku realizacji zadania, złożoność postępowania oraz braki kadrowe i trudności organizacyjne.​ W odniesieniu do powyższego zaakcentował, że nieterminowość w realizowaniu zadania związanego z wydawaniem decyzji ustalających poziom potrzeby wsparcia wynika jedynie z przyczyn obiektywnych, a nie celowego działania organu; podkreślono szczegółowy tryb procedowania i ilość wniosków przekraczającą możliwości orzecznicze. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Na wstępie należy wyjaśnić, że prawo do sądu określone zostało w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 6 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzonej w Rzymie w dniu 4 listopada 1950 r. (Dz.U. z 1993 r., nr 61, poz. 284 ze zm.), ratyfikowanej przez Rzeczypospolitą Polską (art. 9, art. 87 ust.1, art. 89 ust.1 pkt 2 Konstytucji RP). Nadto Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 25 stycznia 1995 r., sygn. akt W 14/94, (Dz.U. nr 14, poz. 67, OTK 1995/1/19) wskazał, że na prawo do sądu składa się także element materialny – możność prawnie skutecznej ochrony praw strony na drodze sądowej w ramach odpowiednio ukształtowanej procedury. Zgodnie natomiast z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 1267 dalej: p.u.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi. Ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu lub w okresie braku działania organu pomimo, że był do tego zobligowany. Mocą art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej: p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje sprawy wymienione w tym przepisie. Natomiast w świetle regulacji art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. sąd administracyjny, w zakresie swojej kognicji, orzeka między innymi w przedmiocie skarg na bezczynność organów administracji publicznej kontrolując procedowanie tych organów z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego. Podstawowym zarzutem skargi jest naruszenie art. 6b4 ust. 5 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (t.j. z 2025r., poz. 913; dalej: u.r.z.is.), zgodnie z którym "wnioski, o których mowa w art. 6b3 ust. 1, art. 6b5 ust. 5 i art. 6b6 ust. 1, rozpatrywane są w terminie nie dłuższym niż 3 miesiące od dnia wpływu do wojewódzkiego zespołu.​​ Termin ten ma charakter terminu maksymalnego i stanowi przepis szczególny w rozumieniu art. 35 § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 735 ze zm.; dalej k.p.a.), który zastępuje terminy ogólne określone w art. 35 § 3 k.p.a. Od dnia wpływu wniosku (12 marca 2025 r.) do dnia złożenia skargi (8 lipca 2025 r.) upłynął okres blisko 4 miesięcy, co oznacza przekroczenie ustawowego terminu o około miesiąc.​​ Tym samym zarzut skarżącej co do naruszenia art. 6b4 ust. 5 ustawy jest w pełni uzasadniony. Ustawodawca określił maksymalny termin trzech miesięcy na rozpatrzenie wniosku, przewidując jednocześnie w przepisach rozporządzenia Ministra Rodziny i Polityki Społecznej z dnia 23 listopada 2023 roku szczegółowe etapy postępowania i ich czasowe ramy. Przekroczenie tego terminu stanowi naruszenie przepisów szczególnych w zakresie terminów załatwiania spraw administracyjnych.​​ Zauważyć także należy, że zasadny jest kolejny zarzut skargi - naruszenie art. 36 § 1 k.p.a., zgodnie z którym o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia.​​ Jak wynika z materiału sprawy WZ nie dopełnił obowiązku z art. 36 § 1 k.p.a. przed złożeniem przez Skarżącą ponaglenia. Zawiadomienie o terminie posiedzenia składu ustalającego nastąpiło dopiero w dniu 14 lipca 2025 roku, a więc już po wpłynięciu ponaglenia i skargi. Konsekwencją więc niedopełnienia tego obowiązku jest pozbawienie strony informacji o przyczynach zwłoki oraz nowym terminie załatwienia sprawy, a także o przysługującym jej prawie do wniesienia ponaglenia. W orzecznictwie podkreśla się, że samo zawiadomienie strony o nowym terminie załatwienia sprawy nie chroni organu przed możliwością stwierdzenia przez sąd, że organ prowadzi postępowanie przewlekle.​ Skarżąca zasadnie podniosła również zarzut naruszenia art. 8 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej obowiązane są prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Przewlekłe prowadzenie postępowania, bez informowania strony o przyczynach zwłoki i nowym terminie załatwienia sprawy, podważa zaufanie obywatela do organów administracji publicznej.​​ Podobnie uzasadniony jest zarzut naruszenia art. 12 § 1 k.p.a., który stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania oraz umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Brak zawiadomienia o zwłoce i nowym terminie załatwienia sprawy ogranicza możliwość strony do podejmowania działań procesowych, w tym do wniesienia ponaglenia w odpowiednim czasie.​​ Nadto, naruszenie art. 35 § 1 k.p.a., który zobowiązuje organy do załatwiania spraw bez zbędnej zwłoki, jest oczywiste w sytuacji, gdy sprawa nie została załatwiona w terminie określonym w przepisach szczególnych. W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji.​​ W odpowiedzi na skargę WZ przyznał, że doszło do przekroczenia ustawowego terminu załatwienia sprawy, jednak jako przyczynę opóźnienia wskazał:​ wprowadzenie nowego zadania publicznego (wydawanie decyzji ustalających poziom potrzeby wsparcia); wpływ ponad 61 000 wniosków od początku realizacji zadania; złożoność postępowania w sprawie ustalania poziomu potrzeby wsparcia; braki kadrowe i trudności organizacyjne; podejmowanie działań usprawniających, w tym oddelegowanie pracowników z innych wydziałów, prowadzenie naborów oraz organizowanie posiedzeń składów ustalających w soboty i niedziele.​ Jednak w świetle utrwalonej linii orzeczniczej sądów administracyjnych argumenty te nie mogą usprawiedliwiać bezczynności organu ani przewlekłego prowadzenia postępowania.​​ W wyroku WSA w L. z dnia 28 stycznia 2025 roku, sygn. akt II SAB/Łd 150/24, dotyczącym analogicznej sprawy bezczynności Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w L. w przedmiocie wydania decyzji ustalającej poziom potrzeby wsparcia, sąd wyraźnie stwierdził, że postępowanie trwające 8 miesięcy stanowi rażące naruszenie prawa i wymierzył organowi grzywnę oraz przyznał skarżącemu sumę pieniężną. Sąd w tym wyroku podkreślił, że braki kadrowe i problemy wewnętrzne organu mogą być wprawdzie od niego niezależne, jednak nie mogą rodzić negatywnych skutków dla strony i wpływać na ograniczenie jej prawa do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki w postępowaniu prowadzonym w sposób wnikliwy i szybki.​​ Orzecznictwo sądów administracyjnych jest w tej kwestii jednolite i konsekwentne. W wyroku III SAB/Wr 623/22 WSA we Wrocławiu stwierdził: "Problemy w organizowaniu pracy urzędu, nawet mające swoje źródło w obiektywnych trudnościach związanych np. z pozyskaniem i szkoleniem pracowników oraz zapewnieniem odpowiedniej infrastruktury do obsługi petentów, nie mogą bowiem ograniczać praw strony postępowania ani stanowić usprawiedliwienia dla naruszania tych praw. To na organach państwa ciąży obowiązek zapewnienia sprawnej realizacji ich zadań, przy zapewnieniu przestrzegania obowiązujących przepisów i respektowania wyznaczonych tymi przepisami standardów działania administracji. Konsekwencje zaniedbania tego obowiązku nie mogą obciążać stron postępowania".​​ Podobne stanowisko zajął WSA w Krakowie w wyroku z dnia 20 października 2022 roku, sygn. II SAB/Kr 178/22: "Właściwa organizacja zadań i zapewnienie odpowiedniej kadry należy bowiem do zadań publicznych, które nie mogą być realizowane ze szkodą dla jednostki. Nie mają przy tym znaczenia okoliczności związane z trudnościami organizacyjnymi organu i małą ilością pracowników".​​ Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku II OSK 1727/20 wskazał: "W orzecznictwie ukształtowany został pogląd, zgodnie z którym wzrost określonej kategorii spraw i związane z tym problemy organizacyjne organu administracji (lokalowe, kadrowe) nie mogą rodzić negatywnych skutków dla strony i wpływać na ograniczenie jej prawa do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki".​​ W kontekście niniejszej sprawy istotne znaczenie ma również orzecznictwo dotyczące funkcji represyjno-prewencyjnej i kompensacyjnej środków określonych w art. 149 § 2 p.p.s.a. Braki kadrowe i problemy organizacyjne mogą ewentualnie stanowić okoliczność łagodzącą przy wymierzaniu grzywny lub określaniu wysokości sumy pieniężnej, jednak nie wyłączają odpowiedzialności organu za bezczynność lub przewlekłe procedowanie. Z tych względów Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., w orzekł jak w punkcie 2 wyroku. Jednocześnie w ocenie Sądu stwierdzony stan bezczynności w załatwieniu wniosku Skarżącej nie miał charakteru rażącego naruszenia prawa. Kwalifikacja naruszenia prawa jako rażącego oznacza stan, w którym wyraźnie, ewidentnie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa i naruszenie to posiada pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako "zwykłe" naruszenie prawa. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, ale musi być ono znaczne i niezaprzeczalne oraz pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności czy oczywistego lekceważenia przepisów (por. np. wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12; postanowienie NSA z 27 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 468/13; wyrok NSA z 29 listopada 2018 r. sygn. akt II GSK 1619/18). Istota rażącego naruszenia prawa polega bowiem na braku jakichkolwiek wątpliwości co do oczywistości stwierdzonego naruszeni. Natomiast w tej sprawie bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Jak wskazał WZ braki kadrowe i trudności organizacyjne, niezależne od organu, są wyłączną przyczyną zwłoki. Powyższe jednak potwierdza, że brak jest podstaw do stwierdzenia istotnego naruszenia prawa. W konsekwencji więc należało zobowiązać WZ do załatwienia wniosku skoro, zgodnie z powyższymi wskazaniami, nadal pozostawało niewłaściwie procedowane żądanie nim objęte. Mając na względzie charakter sprawy i jej znaczenie dla strony – sprawa dotyczy ustalenia poziomu potrzeby wsparcia, co jest warunkiem koniecznym uzyskania świadczenia wspierającego, mającego istotne znaczenie dla sytuacji życiowej osoby niepełnosprawnej – zauważyć należy, że zgodnie z art. 26 ust. 2 ustawy o świadczeniu wspierającym, jeżeli wnioskodawca w okresie 3 miesięcy od dnia wydania decyzji ustalającej poziom potrzeby wsparcia złoży wniosek o przyznanie świadczenia wspierającego w ZUS, świadczenie to zostanie wypłacone "wstecz" od miesiąca, w którym złożono wniosek o wydanie decyzji ustalającej poziom potrzeby wsparcia. Wprawdzie przewlekłość postępowania w tej kategorii spraw bezpośrednio wpływa na możliwość realizacji uprawnień socjalnych osoby niepełnosprawnej jednak tutejszy Sąd w okolicznościach sprawy i przy 1 miesięcznym terminie zwłoki w procedowaniu wniosku Skarżącej nie znalazł podstaw do stwierdzenia rażącego naruszenie prawa. W konsekwencji powyższego odpadła przesłanka do uznania zasadności skargi w zakresie żądania wymierzenia WZ grzywny. Uwzględniając zaś kompensacyjną funkcję środka, o którym mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a., w postaci przyznania Skarżącej sumy pieniężnej od organu, czyli zrekompensowania uszczerbku wynikającego z nieterminowego działania organu, w kontekście brzmienia powołanego przepisu pozwalającego sądowi na pełną dyskrecjonalność w tej sferze, nie może budzić wątpliwości, że strona skarżąca powinna uzasadnić swoje żądanie w tej materii. Tymczasem w skardze sformułowano jedynie ogólne żądanie przyznania sumy pieniężnej. Tym samym brak było podstaw skoro Skarżąca nie wykazała wysokości poniesionej szkody. Mając powyższe względy na uwadze z mocy art. 149 § 1 p.p.s.a. orzeczono, jak w sentencji. O kosztach postępowania Sąd nie orzekł bowiem Strona była zwolniona z uiszczenia wpisu. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 p.p.s.a. ----------------------- 7