III SAB/Gl 324/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kozicka Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz (spr.) Sędzia WSA Małgorzata Jużków po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 26 lutego 2020 r. sprawy ze skargi R. M. na bezczynność Komendanta Wojewódzkiego Policji w Katowicach w przedmiocie rozpoznania wniosku w sprawie wypłaty ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy 1. stwierdza bezczynność organu oraz że nie miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 2. zobowiązuje organ do załatwienia sprawy w terminie 1 miesiąca. Pismem z 11 grudnia 2019 r., skarżący R.M. złożył skargę na bezczynność i przewlekłość Komendanta Wojewódzkiego Policji w załatwieniu jego wniosku z 1 kwietnia 2019 r. w przedmiocie wypłaty ekwiwalentu za urlop wypoczynkowy. W uzasadnieniu skargi stwierdził, że pismem z 1 kwietnia 2019 r. wniósł do Komendanta Wojewódzkiego Policji o wypłacenie ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji i wnosząc o wydanie w tym przedmiocie decyzji administracyjnej. W odpowiedzi, Komendant Wojewódzki Policji będący organem właściwym w sprawach wynagrodzeń funkcjonariuszy, pismem z 8 kwietnia 2019 r. poinformował skarżącego, że w aktualnym stanie prawnym brak jest podstaw do ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego, bowiem wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018r. sygn. akt K 7/15 (Dz. U. 2018, poz. 2102) wyeliminowana została ta część art. 115a ustawy o Policji, która ustalała wartość ułamkową miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym, niezbędną do ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego za urlop. W konsekwencji powstała luka w systemie prawnym i będzie ona istniała do czasu uchwalenia nowego przepisu regulującego sposób obliczania ekwiwalentu. Organ wskazał także, że niezwłocznie po wejściu w życie regulacji określających sposób ustalania wysokości ekwiwalentu zostaną podjęte niezbędne działania zmierzające do załatwienia sprawy. W przedmiotowym piśmie wykazywano, że kwota należnego ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy wyliczana jest w drodze czynności materialno-technicznej bez wydawania decyzji administracyjnej. Skarżący w korespondencji z 20 maja 2019 r., 3 września 2019 r, oraz 22 września 2019 r. ponawiał żądanie wypłaty ekwiwalentu i podniósł dodatkowo, że nieprawdziwy jest zapis w pkt. 4.1 wydanego mu świadectwa pracy, jakoby otrzymał ekwiwalent za 26 dni urlopu wypoczynkowego i 13 dni urlopu dodatkowego, podczas gdy żadnego takiego świadczenia nie otrzymał. Dlatego wnosił o udzielenie odpowiedzi związanej m.in ze wskazaniem terminu wypłaty i wysokości rzekomo wypłaconego mu ekwiwalentu. Udzielając odpowiedzi skarżącemu, organ pismami z 24 maja 2019 r., 9 września 2019 r. oraz 13 września 2019 r. podtrzymywał stanowisko wyrażone w piśmie w 8 kwietnia 2019 r., a odnośnie treści świadectwa pracy oświadczył, że zapis o wypłaconym ekwiwalencie ma charakter informacyjny dla potencjalnego kolejnego pracodawcy funkcjonariusza, gdyby podjął on zatrudnienie, gdyż w przypadku braku tej informacji, uprawnienie do urlopu mogłoby zostać powielone w kolejnym miejscu pracy. W dniu 23 października 2019 r. do Biura Finansów Komendy Głównej Policji wpłynęło ponaglenie wniesione przez skarżącego w związku z nierozpoznaniem jego wniosku. W piśmie tym skarżący podniósł, że w stołecznym garnizonie Policji wypłaty ekwiwalentu są realizowane na bieżąco, co potwierdza, że organ dla niego właściwy pozostaje bezczynnym. Postanowieniem z [...]r. Komendant Główny Policji uznał, że Komendant Wojewódzki Policji nie pozostawał w bezczynności, a ponaglenie nie zasługuje na uwzględnienie. Komendant Główny wskazał, że zgodnie z art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji policjant zwalniany ze służby otrzymuje ekwiwalent pieniężny za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe lub dodatkowe oraz za niewykorzystany czas wolny od służby udzielany na podstawie art. 33 ust. 3. Sposób ustalania wysokości tego ekwiwalentu określa art. 115a ustawy o Policji, który do 5 listopada 2018 r. stanowił, że ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego oraz za każde rozpoczęte 8 godzin niewykorzystanego czasu wolnego przysługującego na podstawie art. 33 ust. 3 ustala się w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. W dniu 6 listopada 2018 r. w Dzienniku Ustaw (poz. 2102) ogłoszony został wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15, w którym orzeczono, że art. 115a ustawy o Policji w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Omawiany wyrok Trybunału Konstytucyjnego spowodował zmianę treści przepisu art. 115a ustawy o Policji w ten sposób, że wyeliminował z systemu prawnego tę część ww. przepisu, która ustala wartość ułamkową miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym niezbędną do ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy. Z chwilą orzeczenia o niezgodności z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej omawianej regulacji oraz utraty jej mocy z dniem ogłoszenia wyroku, powstała luka prawna, która wymaga usunięcia przez ustawodawcę. Na gruncie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018r. sygn. akt K 7/15 koniecznym będzie uregulowanie kwestii sposobu ustalania zasad wyliczania wysokości ekwiwalentu za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego, w określonym wymiarze części miesięcznego uposażenia policjanta, zgodnie z zaprezentowanym w wyroku Trybunału Konstytucyjnego poglądem, że "(...) Świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy." Z tego też względu w chwili obecnej trudno jednoznacznie określić, w jaki sposób zostanie ukształtowany dany przepis prawa. Aktualnie istniejąca w systemie prawnym luka, wobec obowiązków działania administracji publicznej na podstawie przepisów prawa (art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego), uniemożliwia ustalenie wysokości należnego policjantowi zwalnianemu ze służby ekwiwalentu pieniężnego za jeden dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego i dodatkowego. Istotne jest również, że w aktualnym stanie prawnym organ rozpatrując kwestię wypłaty ekwiwalentu może powstrzymać się przed rozstrzygnięciem w tym zakresie do czasu zakończenia prac legislacyjnych nad daną kwestią i dopiero po wejściu w życie stosownych regulacji wydać decyzję o odmowie wypłaty tego ekwiwalentu (por. wyrok Naczelnego Sądu administracyjnego z 6 marca 2015 r. sygn. akt: II OSK 2050/13). Nie budzi przy tym wątpliwości, że wobec aktualnego braku przepisów, które mogłyby stanowić podstawę wypłaty przedmiotowego ekwiwalentu, organ nie ma możliwości dokonania czynności wypłaty. W świetle powyższego przyjął, że Komendant Wojewódzki Policji w Katowicach nie dopuścił się bezczynności. Z tym stanowiskiem skarżący się nie zgodził i wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę "na bezczynność i przewlekłe postępowanie organu", w którym stwierdził, że organy Policji nie straciły możliwości ani podstaw prawnych do orzekania w zakresie żądanego świadczenia, gdyż Trybunał Konstytucyjny nie stwierdził niekonstytucyjności całego art. 115a ustawy o Policji, a jedynie jego części określającej sposób wyliczenia ekwiwalentu, co wskazuje, że w obowiązującym stanie prawnym istnieją przepisy przewidujące uprawnienia policjantów do otrzymania ekwiwalentu, a nawet pozwalają na obliczenie jego wysokości w oparciu o definicję, którą Trybunał Konstytucyjny wyinterpretował z przepisów art. 66 ust. 2 Konstytucji i art. 115a ustawy o Policji i to te przepisy winny stanowić podstawę do obliczenia i wypłacenia świadczenia. W tym zakresie odwołał się do wyroku WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 218/19 z 23 maja 2019r. W związku z takim sformułowaniem skargi, Sąd rozdzielił skargę, przy czym przedmiotem niniejszej sprawy stała się bezczynność organu, a pod sygnaturą III SA/Gl 325/19 przedmiotem rozpoznania stała się przewlekłość postępowania. W "Stanowisku służbowym" organ wniósł o nieuwzględnienie skargi strony. Podniósł, że udzielił stronie odpowiedzi na wniosek, zatem nie pozostawał w bezczynności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2167), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśli art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., zwanej dalej w skrócie jako: "P.p.s.a."), kontrola ta obejmuje również bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 4a, a w przypadku informacji publicznej także innych podmiotów zobowiązanych do jej udzielenia. Nadto, stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd rozpoznaje sprawę w granicach danej sprawy i nie jest związany zarzutami ani wnioskami skargi. Rozpoznając skargę strony na bezczynność w przedmiocie ekwiwalentu za urlop Sąd stwierdza, że sposób procedowania organów wyczerpuje znamiona bezczynności. Przechodząc do meritum sprawy przypomnieć należy, że stosownie do art. 149 § 1 P.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie Sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.). Ponadto Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 P.p.s.a.). Wskazać także należy, że zgodnie z art. 12 § 1 K.p.a., organy administracji publicznej mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami, prowadzącymi do jej załatwienia. Na organie prowadzącym postępowanie spoczywa obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do załatwienia sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a.). Stosownie do treści art. 35 § 1 i § 3 K.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy, od dnia wszczęcia postępowania. W myśl natomiast art. 36 § 1 K.p.a., o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. W świetle przepisu art. 37 § 1 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego przyjmuje się, że bezczynność ma miejsce wówczas, gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 K.p.a. (art. 37 § 1 pkt 1 K.p.a.). Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. W tym miejscu zwrócić należy uwagę, że K.p.a. posługuje się pojęciem "załatwienia sprawy", z czego wynika, że udzielenie stronie ogólnikowej odpowiedzi (jak to miało miejsce w przedmiotowej sprawie) nie jest działaniem wystarczającym dla uchronienia się od zarzutu bezczynności, jak wskazuje organ w ostatnim akapicie "Stanowiska służbowego". Z akt sprawy wynika, że wniosek strony o wypłatę ekwiwalentu właściwy organ Policji otrzymał 5 kwietnia 2019r. Po tej dacie organy korespondowały ze stroną w przedmiocie zgłoszonego żądania, tym niemniej ta wymiana pism w żaden sposób nie prowadziła do załatwienia sprawy i na dzień wniesienia skargi tj. 12 grudnia 2019r. czyli po ponad 9 miesiącach pozostała ona niezałatwiona, gdyż stanowisko Policji opierało się na założeniu, że brak jest podstaw prawnych do oceny żądania strony. Wskazuje to, że – wobec niezałatwienia sprawy w terminach wskazanych w K.p.a. - stanowisko organu wyczerpuje znamiona bezczynności określone w art. 37 § 1 pkt 1 K.p.a., o czym Sąd orzekł w punkcie 1. wyroku. Nadto stwierdzić należy, że o ile przyznanie uprawnienia może nastąpić w trybie czynności materialno – technicznej, o tyle odmowa jego przyznania winna nastąpić w trybie decyzji administracyjnej, aby strona miała możliwość poddania niekorzystnego dla niej rozstrzygnięcia kontroli instancyjnej, a następnie ewentualnie także sądowej. Z uwagi na powyższe, zasadnym było zobowiązanie organu Policji, który jest właściwy w sprawie, do jej załatwienia w terminie 1 miesiąca, o czym Sąd orzekł w punkcie 2. wyroku. Przy czym – ponieważ przedmiotem sprawy jest jedynie bezczynność, a nie meritum sprawy tj. zasadność wypłacenia ekwiwalentu - Sąd nie przesądza sposobu jej załatwienia - pozytywnie lub negatywnie dla skarżącego, a więc w trybie czynności materialno – technicznej, w trybie decyzji administracyjnej albo postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w trybie art. 61a § 1 K.p.a. Jednocześnie Sąd nie stwierdził, aby bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, (o czym również orzeczono w pkt. 1 wyroku). Rozważając tę kwestię, Sąd miał na uwadze, że w orzecznictwie wskazuje się na stopniowanie naruszeń prawa: od "zwykłego", przez "naruszenie mające istotny wpływ na wynik sprawy", aż po "rażące naruszenie prawa", konstatując, że to ostatnie stanowi kwalifikowaną formę naruszenia prawa, a utożsamianie tego pojęcia z każdym naruszeniem prawa nie jest słuszne. Ponadto w judykaturze podkreśla się, że o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, tj. skutki, które wywołuje decyzja. Ze względu na ustalenia stanu faktycznego sprawy oraz biorąc pod uwagę fakt utraty mocy części przepisu art. 115a ustawy o Policji na mocy wyroku Trybunału Konstytucyjnego, co niewątpliwie stanowi obiektywną trudność dla organu w rozpoznaniu sprawy, a która powinna wpływać na ocenę tego, czy doszło do kwalifikowanego naruszenia prawa oraz na ocenę zasadności nałożenia grzywny, czy przyznania sumy pieniężnej dla skarżącego, Sąd nie uznał, że stwierdzona bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem powoływanych wcześniej przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Odnośnie sumy pieniężnej, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych jej przyznanie jest dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, czego w przedmiotowej sprawie nie stwierdził. Dlatego w ocenie Sądu stan sprawy nie uzasadniał przyznania na rzecz skarżącego sumy pieniężnej ani nałożenia grzywny z urzędu, a ponieważ strona ich nie żądała, Sąd nie orzekał w tym przedmiocie. Sąd nie mógł się natomiast odnieść do nieprawdziwej informacji w przedmiocie wypłacenia stronie żądanego ekwiwalentu, gdyż pozostaje to poza granicami właściwości sądu administracyjnego, wskazanymi na wstępie części zważeniowej niniejszego uzasadnienia. Rozpoznając wniosek o wypłatę ekwiwalentu, organy Policji zastosują się do przedstawionej wyżej wykładni przepisów K.p.a. i załatwią sprawę strony. Końcowo Sąd wyjaśnia, że z uwagi na odmienne przesłanki przewlekłości i bezczynności można w tej samej sprawie merytorycznie rozpoznać oba zarzuty. Możliwa jest bowiem sytuacja, gdy organ co prawda nie załatwia sprawy w terminie (bezczynność), ale podejmowane czynności są niezbędne do jej końcowego załatwienia i charakteryzują się niezbędną koncentracją (brak przewlekłości) i odwrotnie – organ co prawda załatwił sprawę w terminie określonym w K.p.a. lub terminie przedłużonym w trybie art. 36 § 1 K.p.a., ale jednocześnie prowadził postępowanie dłużej, niż to jest niezbędne do jej załatwienia, czyli dopuścił się przewlekłości. W tej kwestii Sąd podzielił pogląd NSA wyrażony w wyroku z 24 stycznia 2013r. o sygn. akt I OSK 34/13, gdzie Sąd stwierdził, że "organowi można w tej samej sprawie zarzucić zarówno bezczynność wynikającą z braku podjęcia rozstrzygnięcia kończącego postępowanie w sprawie, jak i przewlekłe prowadzenie postępowania, wywołane podejmowaniem pozornych w istocie działań niesłużących załatwieniu sprawy." Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach orzekł jak w sentencji wyroku.