III SAB/Gl 39/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Adam Gołuch, Sędzia WSA Beata Machcińska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 12 sierpnia 2025 r. sprawy ze skargi D. R. na bezczynność Wojewody Śląskiego w przedmiocie wniosku cudzoziemca o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy w celu świadczenia pracy oddala skargę. Pismem z 19 grudnia 2024 r. obywatel Federacji Rosyjskiej D.R. (dalej: Skarżący) reprezentowany przez fachowego pełnomocnika, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na bezczynność Wojewody Śląskiego (dalej: Organ) w rozpoznaniu jego wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy zarzucając mu naruszenie art. 35 § 1-3, art. 36 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572, dalej: kpa) oraz art. 41 i 47 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej (Dz. U. UE C.2007.303.1 z dnia 14 grudnia 2007 r. – dalej: Karta Praw Podstawowych UE). W skardze wniósł o: 1. stwierdzenie bezczynności organu, a ewentualnie przewlekłości postępowania; 2. zobowiązania organu do wydania decyzji administracyjnej w sprawie; 3. stwierdzenie, ze bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 4. zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kwoty 25.452 zł, tytułem wyrównania uszczerbku jakiego doznał skarżący na skutek bezczynności organu; 5. zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych; 6. rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym; 7. przeprowadzenie następujących dowodów: ponaglenie z dnia 9 października 2024 roku wraz z potwierdzeniem nadania i wydrukiem śledzenia przesyłki ze strony Poczty Polskiej — na fakt wyczerpania dostępnych środków prawnych przez skarżącego. Skarżący wskazał, że poprzez ponaglenia wzywano organ do usunięcia naruszenia prawa, tym samym wyczerpano środki prawne, które służyły skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. W uzasadnieniu skargi Skarżący podniósł, że 19 lutego 2024 r. (winno być 19 stycznia 2024 r. co wynika z akt sprawy) złożył wniosek o udzielenie mu zezwolenia na pobyt czasowy. 9 października 2024 r. wniósł ponaglenie. Pomimo uiszczenia stosownej opłaty, a także dopełnienia wszelkich wymogów formalnych, do dnia złożenia skargi sprawie została nadana jedynie sygnatura. Od tamtej pory Organ nie wykonał żadnej czynności, nie odpowiadając na ponaglenie. Skarżący zarzucił naruszenie art. 35 oraz art. 36 kpa. Jego zdaniem Organ jest zobowiązany do terminowego załatwienia sprawy administracyjnej oraz informowania strony o ewentualnych przeszkodach lub wydłużeniu postępowania. Sprawa nie została załatwiona bez zbędnej zwłoki, a wręcz pomimo zwłoki sytuacja nie rokuję poprawy. Uważa, że jest to z pewnością sprawa nieskomplikowana, a tym bardziej sprawa, która powinna zostać załatwiona w ustawowym terminie dwóch miesięcy. Ponadto przedstawił wszelkie wymagane dokumenty dopełniając wszelkich formalności, co tym bardziej tworzy konieczność jej niezwłocznego załatwienia. Nie dokonał tego w sposób rażący, ponieważ nie tylko nie zawiadomił wraz z pouczeniem, ale nawet nie odpowiedział na kierowane do niego ponaglenie. Ponadto Skarżący zarzucił naruszenie art. 41 Karty Praw Podstawowych UE, który gwarantuje prawo do dobrej administracji, zaś art. 47 zapewnia każdemu prawo do skutecznego środka prawnego. Wojewoda Śląski, poprzez przedłużającą się bezczynność, uniemożliwił Skarżącemu realizację jego praw, co godzi w zasady praworządności oraz prawa podstawowe chronione na poziomie unijnym. Zdaniem Skarżącego doszło również do naruszenia jego interesu prawnego gdyż bezczynność organu negatywnie wpłynęła na sytuację materialną i osobistą, powodując znaczący uszczerbek zarówno w wymiarze materialnym, jak i osobistym. Problemy z udokumentowaniem legalności pobytu poskutkowały znacznymi trudnościami w rozwoju zawodowym skutkującymi znaczną stratą finansową, wynikającą z niemożności podjęcia lepszej pracy, ale także wzmożonym stresem i uszczerbkiem w życiu rodzinnym. Organ administracji odpowiadając na zarzuty zawarte w skardze wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że 23 stycznia 2024 r. do Wojewody Śląskiego wpłynął (wysłany 19 stycznia 2024 r.) wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Przedmiotowy wniosek obarczony jest brakami formalnymi, które do dnia dzisiejszego nie zostały uzupełnione. W dniu 11 października 2024 r. wpłynęło ponaglenie adresowane do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców za pośrednictwem Wojewody Śląskiego w związku z przewlekłością. Powołał się na art. 112a ustawy o cudzoziemcach, który stanowi lex specialis w stosunku do kpa i wynika z niego, że decyzję ws. zezwolenia cudzoziemcowi na pobyt czasowy wydaje się w terminie 60 dni, ale termin ten biegnie nie od daty wpływu wniosku, lecz dopiero od zaistnienia jednego ze zdarzeń wskazanych w art. 112a ust. 2 ustawy o cudzoziemcach. Wyraził też pogląd, że art. 100c i 100d ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa znajduje zastosowanie do wszystkich cudzoziemców. Przytoczył art. 100d ust. 1 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy, z którego wynika, że w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę w sprawach m.in. udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy, bieg terminów na ich załatwienie nie rozpoczyna się a rozpoczęty ulega zawieszeniu do 30 września 2025 r. Skoro więc z woli ustawodawcy zawieszony został bieg terminów na załatwienie sprawy i wyłączone zostało stosowanie przepisów o bezczynności, to zarzut sformułowany przez skarżącego jest nieuzasadniony. Podniósł ogromną i stale rosnącą liczbę wniosków pobytowych, jakie napływają do Wojewody, co powoduje zwiększone obciążenie pracą zajmujących się tym pracowników. Również stan zagrożenia epidemicznego i epidemii przyczynił się do wydłużenia okresu załatwienia spraw z uwagi na absencję pracowników i pracę zdalną, podobnie jak ich zaangażowanie w obsługę punktów recepcyjnych dla obywateli Ukrainy tuż po wybuchu wojny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz.U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej: ppsa), kontrola ta obejmuje również bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 ppsa Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Zgodnie z art. 12 § 1 kpa, organy administracji publicznej mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami, prowadzącymi do jej załatwienia. Na organie prowadzącym postępowanie spoczywa obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do załatwienia sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 kpa). Stosownie do treści art. 35 § 1 i § 3 kpa, organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy, od dnia wszczęcia postępowania. Pojęcie bezczynności zdefiniowane zostało pośrednio w art. 37 § 1 pkt 1 kpa, regulującym instytucję ponaglenia. Zgodnie z ww. przepisem stronie służy prawo wniesienia ponaglenia na bezczynność, jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 kpa lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 kpa. Zatem z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym przepisami terminie organ administracji publicznej nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia albo nie podjął stosownej czynności materialnej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ppsa. Terminem załatwienia sprawy przewidzianym w przepisach szczególnych, o którym mowa w art. 35 § 4 kpa jest termin wynikający z art. 112a ustawy z 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 519) – dalej powoływana jako uoc, w brzmieniu obowiązującym w dniu złożenia wniosku przez cudzoziemca. Stosownie do ust. 1 powołanego przepisu, decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wydaje się w terminie 60 dni. Jednak jego ust. 2 stanowi, że termin, o którym mowa w ust. 1, biegnie od dnia, w którym nastąpiło ostatnie z następujących zdarzeń: 1) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy osobiście lub nastąpiło jego osobiste stawiennictwo w urzędzie wojewódzkim po złożeniu tego wniosku, chyba że wobec cudzoziemca nie stosuje się wymogu osobistego stawiennictwa, lub 2) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, który nie zawiera braków formalnych lub zostały one uzupełnione, lub 3) cudzoziemiec przedłożył dokumenty, o których mowa w art. 106 ust. 2 pkt 2, lub wyznaczony przez wojewodę termin, o którym mowa w art. 106 ust. 2a, upłynął bezskutecznie. Zauważyć także należy, że na mocy art. 1 pkt 32 ustawy z 13 stycznia 2023 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023r., poz. 185), do ustawy z 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 103 oraz z 2022 r. poz. 2600) – zwanej dalej ustawą o pomocy, z dniem 1 stycznia 2023 r. został dodany art. 100d w brzmieniu: Ust. 1. W okresie do dnia 24 sierpnia 2023 r. bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących: 1) udzielenia cudzoziemcowi: a) zezwolenia na pobyt czasowy, b) zezwolenia na pobyt stały, c) zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej, 2) zmiany: a) zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, b) zezwolenia na pobyt czasowy w celu wykonywania pracy w zawodzie wymagającym wysokich kwalifikacji, 3) cofnięcia cudzoziemcowi: a) zezwolenia na pobyt czasowy, b) zezwolenia na pobyt stały, c) zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej - w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. 2. Czynności dokonane w okresie, o którym mowa w ust. 1, w postępowaniach w sprawach, o których mowa w ust. 1, są skuteczne. 3. W okresie, o którym mowa w ust. 1: 1) przepisów o bezczynności organu oraz o obowiązku organu prowadzącego postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie nie stosuje się; 2) organowi prowadzącemu postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, nie wymierza się grzywny ani nie zasądza się od niego sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa. 4. Zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, lub ich dokonywanie z opóźnieniem, w okresie, o którym mowa w ust. 1, nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki. Następnie kolejnymi nowelizacjami art. 100d ustawy o pomocy okres zawieszenia, o którym mowa w ust. 1 był przedłużany i na dzień wniesienia skargi upływał 30 września 2025 r. Odnosząc powyższe przepisy do stanu faktycznego niniejszej sprawy wskazać należy, że skarżący złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy 19 stycznia 2024 r., a więc w dacie gdy obowiązywał już art. 100d ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy o pomocy, skutkiem którego do 4 marca 2024 r. bieg terminów załatwienia spraw dotyczących udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia m.in. na pobyt czasowy i pracę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu w tym przedziale czasowym. Następnie – jak już wskazano - mocą kolejnych zmian ustawy o pomocy okres ten był przedłużany i wg aktualnego stanu prawnego został przedłużony do 30 września 2025 r. Co prawda skarżący jest obywatelem Federacji Rosyjskiej i w orzecznictwie sądów administracyjnych przez długi czas trwał spór, czy ustawa o pomocy znajduje zastosowanie do cudzoziemców innych niż obywatele Ukrainy w rozumieniu ustawy o pomocy. Jednak aktualnie ukształtowała się już linia orzecznicza NSA, zgodnie z którą ustawę o pomocy stosuje się nie tylko w stosunku do obywateli Ukrainy, ale do wszystkich cudzoziemców. Tytułem przykładu można powołać wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 5 czerwca 2023 r., sygn. akt II OSK 2059/22, z 4 lipca 2023 r., sygn. akt II OSK 2421/22, z 13 lutego 2024 r. sygn. akt II OSK 2362/23 a z nowszych wyroków z 25 lipca 2024r. II OSK 599/24 i powołane tam orzecznictwo. Zatem za ugruntowane należy uznać stanowisko interpretacyjne, zgodnie z którym przepisy art. 100c ust. 1-4 i art. 100d ust. 1-4 u.o.p. stanowią rozwiązania generalne dotyczące wszystkich cudzoziemców – niezależnie od ich narodowości, jak też tego, czy ich pobyt w Polsce jest wywołany wojną w Ukrainie, do czego nawiązuje treść art. 1 ust. 1 u.o.p. (por. wyrok NSA z 5 grudnia 2024 r. sygn. akt II OSK 3154/24). Z przytoczonych orzeczeń wynika, że w regulacjach dotyczących wyłącznie obywateli Ukrainy ustawodawca posługuje się konsekwentnie określeniem "obywatele Ukrainy". Natomiast w art. 100c ustawy mówi się o "cudzoziemcu", a nie "obywatelu Ukrainy". Lege non distinguente, przepis ten dotyczy każdego cudzoziemca, czyli osoby, która nie posiada obywatelstwa polskiego (zob. art. 3 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach). Po drugie, NSA wskazał na szeroki zakres spraw, których dotyczy ten przepis (art. 100d ust. 1 ustawy o pomocy). Znaczna część tych spraw nie może mieć jakiegokolwiek związku z pomocą udzielaną obywatelom Ukrainy w związku z wojną (np. zezwolenia na pobyt stały, nie wspominając już o postępowaniach dotyczących cofnięcia posiadanych już zezwoleń). Po trzecie, art. 100d ustawy wprowadza szereg rozwiązań w sposób istotny ograniczających prawa cudzoziemców, w tym ich prawa do załatwienia sprawy w rozsądnym terminie. Zdaniem NSA trudno znaleźć racjonalne uzasadnienie dla tezy, że ustawa o pomocy obywatelom Ukrainy wprowadza równocześnie rozwiązania pogarszające sytuację prawną wyłącznie tej grupy cudzoziemców. W konsekwencji NSA w powołanych wyrokach konsekwentnie wyraża pogląd, że art. 100c i art. 100d ustawy dotyczy biegu terminów wszystkich wymienionych w nim enumeratywnie spraw prowadzonych przez wojewodę, a nie tylko spraw dotyczących obywateli Ukrainy. Tożsame stanowisko wyrażone zostało w komentarzu do art. 100c: M. Jaźwińska, P. Mickiewicz, K. Słubik [w:] Ustawa o pomocy obywatelem Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa, red. Witold Antoni Klaus, Warszawa 2022. W ocenie NSA, omawiana regulacja z art. 100c i 100d ustawy o pomocy nie stanowi ograniczenia prawa do rozpatrzenia sprawy bez zbędnej zwłoki. Pomimo tego, że zasada szybkości postępowania (art. 12 Kpa) jest jedną z zasad ogólnych postępowania administracyjnego oraz prawem zawartym w art. 41 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej, z którego może korzystać każda jednostka znajdująca się na terytorium Unii Europejskiej, to - zdaniem Sądu - nie przysługuje jej przymiot bezwzględnej nadrzędności. Nie można jej stosować w oderwaniu od innych norm oraz okoliczności faktycznych danej sprawy. Ograniczenie prawa do rozpatrzenia sprawy bez zbędnej zwłoki wydaje się uzasadnione koniecznością udzielenia pomocy cudzoziemcom napływającym do Polski po 24 lutego 2022 r. (zasada proporcjonalności). A – jak stwierdził NSA - ustawę stosujemy wobec wszystkich osób przybywających na terytorium RP, a nieposiadających obywatelstwa polskiego, bądź też innego państwa członkowskiego Unii Europejskiej, nie tylko obywateli Ukrainy. Zatem biorąc pod uwagę stabilność orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego w przedmiotowej kwestii, a zarazem potrzebę zachowania pewności co do rozumienia prawa i dokonywania jego analogicznej wykładni w tożsamych stanach faktycznych, Sąd orzekający odstąpił od dotychczasowego stanowiska co do odrębności podmiotowej (inni cudzoziemcy a obywatele Ukrainy) oraz przedmiotowej (przybycie bez związku z wojną oraz na skutek jej wybuchu) regulacji zawartych w uoc oraz w ustawie o pomocy i zastosował wykładnię zbieżną ze stanowiskiem NSA. Oznacza to, że w dniu wywiedzenia skargi termin na załatwienie sprawy jeszcze nie rozpoczął biegu, a w takim razie organ nie może pozostawać w bezczynności. Nawet gdyby hipotetycznie bieg terminu już się rozpoczął, to i tak uległby zawieszeniu na podstawie art. 100d ust. 1 in fine ustawy o pomocy. Nadto, art. 100d ust. 3 ustawy o pomocy stanowi, że w okresie, o którym mowa w ust. 1 przepisów o bezczynności nie stosuje się. Podsumowując: zarówno w dniu złożenia wniosku, jak i wystosowania ponaglenia w trybie art. 37 § 1 pkt 1 i 2 kpa oraz złożenia do Sądu skargi na bezczynność organu, na podstawie kolejnych nowelizacji art. 100d ustawy o pomocy trwał okres zawieszenia biegu terminów m.in. w sprawie o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, który zresztą obowiązuje również w dacie wydania niniejszego orzeczenia przez Sąd. W okresie tym nie stosuje się także przepisów o bezczynności, jednak wywiedzenie skargi na bezczynność nie jest podstawą do jej odrzucenia, lecz oddalenia, jak wskazał NSA np. w wyrokach o sygn. akt II OSK 599/24 i II OSK 2362/23, w których NSA przyjął, że "Brak podstawy wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności lub przewlekłości, o jakiej mowa w art. 100c ust. 4 i art. 100d ust. 4 specustawy ukraińskiej należy wiązać z niemożnością wydania orzeczenia stwierdzającego bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku uznania, że w sprawie znajdują zastosowanie art. 100c ust. 1 lub art. 100d ust. 1 ww. ustawy. Taka skarga podlega zatem oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a.". Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 151 ppsa Sąd orzekł o oddaleniu skargi.