III SAB/Gl 431/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Apollo, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Orzepowska-Kyć (spr.), Sędzia WSA Dorota Fleszer, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Izabela Maj-Dziubańska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 lutego 2024 r. sprawy ze skargi W. P. na bezczynność Prezesa Sądu Okręgowego w K. w przedmiocie udzielenia informacji publicznej oddala skargę. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 14 lipca 2023 r. sygn. akt III OSK 603/22, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej W. P. (dalej: strona, skarżący) uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 5 października 2021 r. sygn. akt III SA/Gl 359/21, na zawiadomienie Prezesa Sądu Okręgowego w K. z 9 marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie dostępu do informacji publicznej. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym: Pismem z 13 marca 2021 r. skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnosząc o: stwierdzenie naruszenia przez Prezesa i Wiceprezesa Sądu Okręgowego w K. art. 3 ust. 1 pkt 2, ust. 2, art. 4 ust. 1 pkt 1, art. 6 ust. 1 pkt 2 ppt b, pkt 4 ppt a (myślnik (-) 3 zdanie pierwsze), art. 13 ust. 1, art. 14 ust. 1, art. 16 ust. 1 i 2 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r, poz. 2176, ze zm.; dalej: u.d.i.p.) w zw. art. 1, art. 2, art. 7, art. 8 ust. 1, art. 31 ust. 1 i 2, art. 45 ust. 1, art. 61 ust. 1, art. 78 Konstytucji RP oraz art. 231 § 1 i 2 kk; wyciągnięcie surowych konsekwencji wobec SSO K. F. oraz B. W. Prezesa i Wiceprezesa Sądu Okręgowego w K. w rozumieniu art. 23 u.d.i.p.; zwolnienie skarżącego z szeroko rozumianych kosztów sądowych ze względu na trudną sytuację finansową rodziny skarżącego. W uzasadnieniu skarżący wyjaśnił, że 29 grudnia 2020 r. złożył wniosek o pomoc prawną ([...]) drogą elektroniczną do Sądu Okręgowego w K. przez system e-PUAP podpisany podpisem elektronicznym profilu zaufanego (art. 126 § 5 k.p.c.). Przedstawiając chronologię wydarzeń podkreślił, że nie mógł zapoznać się z aktami sprawy, gdyż wyznaczono mu termin przeglądnięcia akt 8 lutego na godz. 13. Na skutek korków dotarł do czytelni Sądu po godzinie 13. Mimo, że w czytelni były wolne stoliki uniemożliwiono mu zaznajomienie się z aktami, wskazując, że jego czas minął. Z uwagi na fakt, że przepisy k.p.c. nie przewidują żadnego środka zaskarżenia od decyzji podjętych przez Sąd zmuszony był wystąpić z wnioskiem w trybie u.d.i.p. W odpowiedzi organ wyjaśnił, że pismo wnioskodawcy z 29 grudnia 2020 r. dotyczyło wniosku złożonego do Wydziału III Cywilnego Odwoławczego Sądu Okręgowego w K. o udzielnie pomocy prawnej z urzędu, który na skutek nie uzupełnienia braków formalnych został wnioskodawcy zwrócony w trybie kodeksu postępowania cywilnego. Wnioskodawca 10 lutego 2021 r. złożył wniosek o doręczenie odpisu zarządzenia wraz z uzasadnieniem, który to wniosek postanowieniem sądu z 15 lutego 2021 r. został odrzucony, a odpis postanowienia ze stosownym pouczeniem został wnioskodawcy doręczony. Nadto organ powiadomił wnioskodawcę w zawiadomieniu z 9 marca 2021 r. nr [...], że żądana informacja nie dotyczyła udostępnienia informacji publicznej, o której mowa w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Z analizy wniosku wynikało, że wnioskodawca żąda udzielenia informacji o toku postępowania w sprawie cywilnej zainicjowanej z jego wniosku. Takie żądanie nie stanowi zaś informacji publicznej. W piśmie procesowym z 16 czerwca 2021 r. strona podkreśliła, że domagała się informacji w zakresie zaistniałej sytuacji 8 lutego 2021 w czytelni Sądu, bowiem w zarządzeniu o zwrocie pisma wnioskodawcy nie wskazano braków stanowiących podstawę zwrotu. Sąd I instancji wyrokiem z 5 października 2021 r. sygn. III SA/Gl 359/21 oddalił skargę. Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił skargę kasacyjną strony i wyrokiem z 13 lipca 2023 r. sygn. akt III OSK 603/22, uchylił wyrok pierwszoinstancyjny. W uzasadnieniu NSA wskazał, że z sentencji zaskarżonego wyroku wynika, że przedmiotem skargi Sąd I instancji uczynił zawiadomienie Prezesa Sądu Okręgowego w K. z 9 marca 2021 r. Natomiast z uzasadnienia wyroku wynika, że skarga została zakwalifikowana jednocześnie jako skarga na "działanie" i "bezczynność organu". Nie została przy tym rozpoznana jako skarga na bezczynność Prezesa Sądu Okręgowego w K. w przedmiocie informacji publicznej, tylko jako skarga na zawiadomienie Prezesa Sądu Okręgowego w K. z 9 marca 2021 r. Sąd I instancji nie wyjaśnił przy tym w żaden sposób, czy takie zawiadomienie podlega kognicji sądu administracyjnego i w oparciu o jaką podstawę prawną. Jeśli, jak wynika z przytoczonych wyżej motywów rozstrzygnięcia, Sąd I instancji uznał, że ma do czynienia ze skargą na bezczynność Prezesa Sądu Okręgowego w K. w przedmiocie informacji publicznej (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.), to taki przedmiot powinien wynikać też z sentencji wyroku, a sprawa powinna zostać wpisana do właściwego repertorium i rozpoznana pod właściwą sygnaturą SAB (zob. § 69 ust. 1 pkt 2 zarządzenia nr 14 Prezesa NSA z 6 sierpnia 2015 r. w sprawie ustalenia zasad biurowości w sądach administracyjnych), co w tym przypadku nie miało miejsca. Jeżeli natomiast Sąd I instancji miał wątpliwości, co w istocie rzeczy jest przedmiotem skargi, to powinien wezwać stronę do poprawienia albo uzupełnienia skargi, stosownie do art. 49 § 1 w zw. z art. 46 § 2 pkt 1 lit. d) p.p.s.a. Na rozprawie 11 grudnia 2023 r. skarżący wyjaśnił, że intencją jego skargi była bezczynność organu polegająca na nieudostępnieniu i niewyjaśnieniu podstaw prawnych regulujących w czasie pandemii funkcjonowanie czytelni akt i w konsekwencji pozbawienie skarżącego do akt jego sprawy. W tym stanie rzeczy Sąd postanowił zmienić klasyfikację sprawy i zarejestrować skargę strony jako skargę na bezczynność w udzieleniu informacji publicznej. W dniu 20 grudnia 2023 r. wpłynął do Sądu wniosek pełnomocnika strony skarżącej o przyznanie stronie sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art.154 § 7 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W odpowiedzi na wniosek skarżącego organ wniósł o jego oddalenie jako oczywiście bezzasadnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga okazała się bezzasadna. Na wstępie należy zaznaczyć, że Sąd orzeka w niniejszej sprawie, będąc związany wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 lipca 2023 r., sygn. akt III OSK 603/22, na mocy którego uchylono wyrok WSA w Gliwicach z 5 października 2021 r. sygn. akt III SA/Gl 359/21. Zgodnie z art. 190 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259; dalej: p.p.s.a.) sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez NSA. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez NSA. Istotą związania wykładnią prawa wyrażoną przez sąd odwoławczy jest zapewnienie większej jednolitości orzecznictwa oraz ograniczenie ponownego zaskarżenia orzeczenia wydanego przez sąd pierwszej instancji. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje m.in. rozpatrywanie skarg na bezczynność organów. W takich przypadkach kontroli poddany jest brak aktu lub czynności w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie w określonym przez prawo terminie. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie mają znaczenia powody, dla jakich akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, jak również, czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu. Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Z kolei zgodnie z brzmieniem § 1b art. 149 p.p.s.a. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, został upoważniony w kompetencję o charakterze merytorycznym, uprawniającą go do rozstrzygnięcia we własnym zakresie o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Wreszcie na podstawie § 2 art. 149 p.p.s.a. Sąd w przypadku, o którym mowa w § 1, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. W przypadku zaś nieuwzględnienia skargi - Sąd skargę oddala w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Przyjmuje się, że w sprawach ze skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej, sąd w pierwszej kolejności ocenia czy określony podmiot jest zobowiązany do udostępniania informacji publicznej i czy żądana informacja stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy z 6 września 1997 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 902; dalej: u.d.i.p.) Przesądzenie powyższego i tym samym uznanie że skarga jest dopuszczalna, pozwala dopiero na przejście do drugiego etapu kontroli - to jest do rozstrzygnięcia, czy w sprawie występuje bezczynność (por. postanowienia NSA w sprawach o sygn. akt: I OSK 1475/12, I OSK 392/12, I OSK 1377/12, I OSK 1445/12). W niniejszej sprawie nie jest sporne, że Prezes Sądu Okręgowego w K. jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Stosownie do treści art. 21 § 1 pkt 2 ustawy z 27 lipca 2001 r. Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz. U. z 2020 r. poz. 2072, ze zm.) organem sądu okręgowego jest prezes tego sądu. Prezes sądu należy zatem do organów władzy publicznej, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. i z tego względu jest obowiązany do udostępniania informacji publicznych będących w jego posiadaniu. Z kolei zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Pojęcie informacji publicznej ma szeroki charakter i odnosi się do wszelkich spraw publicznych również wówczas, gdy wiadomość ta nie została wytworzona przez podmioty publiczne, a jedynie odnosi się do nich. Prawo dostępu do informacji publicznej obejmuje prawo żądania udzielenia informacji o określonych faktach i stanach istniejących w chwili udzielania informacji. Ustawodawca w art. 6 u.d.i.p. zamieścił przykładowy wykaz (katalog) informacji i dokumentów, które stanowią informację publiczną, przy czym wyszczególnienie to nie jest wyliczeniem wyczerpującym (zamkniętym), lecz ma charakter przykładowy. O zakwalifikowaniu określonej informacji do udostępnienia decyduje jej treść i charakter. Przesłanką kwalifikującą konkretną informację do kategorii informacji publicznej jest więc spełnienie przez nią kryterium przedmiotowego i stąd też decydującymi są treść i charakter konkretnej informacji, nie zaś podmiot, który jest w jej posiadaniu. Udostępnieniu podlega informacja publiczna, czyli każda informacja o sprawach publicznych (art. 1 u.d.i.p). Załatwienie zaś wniosku w trybie u.d.i.p. może przybrać postać: 1. czynności materialno-technicznej, jaką jest udzielenie informacji publicznej; 2. pisma informującego, że wezwany podmiot nie jest zobowiązany do udzielenia informacji, gdyż nią nie dysponuje albo nie jest podmiotem, od którego można jej żądać; 3. pisma informującego, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej; 4. pisma informującego, że istnieje odrębny tryb dostępu do żądanej informacji publicznej lub zastosowania tego trybu w sytuacji, gdy z treści wniosku wynika, że wnioskodawca żąda udostępnienia w trybie szczególnym; 5. decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 16 ust. 1 u.d.i.p. - akt ten jest wydawany w przypadku odmowy udostępnienia informacji, względnie umorzenia postępowania o udostępnienie informacji; 6. decyzji odmawiając udostępnienia żądanej informacji gdy stwierdzi, że stanowi ona informację przetworzoną w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt. 1 u.d.i.p. i że nie może być udostępniona bez wykazania przesłanki specjalnego znaczenia jej udostępnienia dla interesu publicznego. Zatem w przypadku spraw dotyczących dostępu do informacji publicznej organ administracji jest w bezczynności, gdy nie podejmuje terminowo konkretnych działań zmierzających do załatwia wniosku stosownie do przepisów u.d.i.p., nie odmawia udostępnienia informacji na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p., nie umarza postępowania w myśl art. 14 ust. 2 u.d.i.p. bądź też terminowo i jednoznacznie nie odmawia udostępnienia informacji publicznej przetworzonej w związku z niespełnieniem przez stronę warunku wskazanego w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. odpowiedzi należy udzielić bez zbędnej zwłoki, jednakże nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Termin ten może być przedłużony, co przewiduje art. 13 ust. 2 ustawy. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalone jest stanowisko, że w przypadku gdy informacja o jaką ubiega się wnioskodawca nie ma charakteru informacji publicznej bądź organ nie posiada żądnej informacji publicznej, organ ten nie ma obowiązku wydawania decyzji o odmowie udzielenia informacji, lecz powinien pisemnie, w terminie określonym w art. 13 ust. 1 u.i.d.p., powiadomić o tym wnioskodawcę, co stanowi warunek skutecznego uchylenia się od zarzutu bezczynności w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 lutego 2008 r., I OSK 807/07; Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 11 maja 2021, II SAB/Wa 877/19 i z 11 grudnia 2017 r., II SAB/Wa 355/17). W rozpatrywanej sprawie skarżący złożył skargę na sędziów i pracownicę czytelni Sądu Okręgowego w K.. Pismem z 1 marca 2021 r. Prezes SO poinformował m.in. skarżącego, że pracownik czytelni postąpił zgodnie z obowiązującym Regulaminem Czytelni oraz Zarządzeniem wydanym w związku z zagrożeniem SARS-CoV-2. W tej sytuacji skarżący wystąpił z wnioskiem 2 marca 2021 r. w trybie o dostępie do informacji publicznej o merytoryczne pisemne uzasadnienie pisma Sądu z 1 marca 2021 r. w akapicie trzecim tego pisma, poprzez podanie ustawowych podstaw prawnych odmowy wnioskodawcy dostępu do akt sprawy o sygn. akt [...] w dniu 8 lutego 2021 r. w czytelni Sądu. Załatwiając wniosek organ pismem z 9 marca 2021 r. poinformował stronę, że żądanie nie dotyczy udostępnienia informacji publicznej, o której mowa w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Z kolei rozpoznając skargę w kontekście bezczynności, którą skarżący upatruje w niezałatwieniu wniosku poprzez udzielenie informacji publicznej, Sąd stwierdza, że organ nie dopuścił się bezczynności. Słusznie wskazał organ w piśmie z 9 marca 2021 r., że żądanie zawarte we wniosku z 2 marca 2021 r. nie stanowi informacji publicznej. W tym miejscu wskazać trzeba, że w sprawie o bezczynność udostępnienia informacji publicznej zakres przedmiotowy wyznacza wniosek o udostępnienie informacji. Wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej jest wniosek, który dotyczy określonych faktów, tj. czynności i zachowań podmiotu wykonującego zadania publiczne podejmowanych w zakresie realizacji takiego zadania. W przypadku gdy podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej otrzymuje wniosek, treść tego wniosku - zakres żądanych w nim informacji - jest dla niego wiążący i zarazem wyznacza granice, w jakich ma udzielić informacji. Jak już wyżej wskazano kwalifikacji informacji jako publicznej dokonuje się na podstawie art. 1 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. Organ prawidłowo przeanalizował treść wniosku skarżącego w piśmie z 9 marca 2021 r. Wskazał, że skarżący będąc niezadowolonym z odpowiedzi udzielonej mu 1 marca 2021 r. na jego pismo z 8 lutego 2021 r., domaga się w istocie od organu informacji w kwestii interpretacji i stosowania przepisów kodeksu cywilnego a nie informacji o faktach. Rację ma organ powołując się na ugruntowane orzecznictwo sądowoadministracyjne, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. W tym miejscu wskazać przyjdzie, że zgodnie z ugruntowanymi poglądami orzecznictwa, wypracowanymi na tle analizy art. 1 ust. 1, jak i precyzującego go art. 6 ust. 1 i 2 w związku z art. 4 u.d.i.p., informacją publiczną jest każda informacja wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Status informacji publicznej uzyskuje przy tym taka informacja, która związana jest z funkcjonowaniem wspólnoty publicznoprawnej (państwa). Wskazuje się zatem, że informacją publiczną są informacje dotyczące wykonywania zadań publicznych, w tym gospodarowania mieniem publicznym, utrwalone na nośniku w formie pisemnej, dźwiękowej, wizualnej lub audiowizualnej, eksponując powiązania informacji publicznej z dynamiczną działalnością państwa, jako organizatora życia społeczno-gospodarczego z jednoczesnym wskazaniem, że w demokratycznym państwie prawa jak najszerszy katalog informacji musi być przedmiotem kontroli społecznej (por. wyroki NSA z: 23 lutego 2018 r. sygn. akt I OSK 1514/16; 31 maja 2004 r., sygn. akt OSK 205/04, publ.: CBOSA). Stąd też wyłącznie działalność kierownictwa sądu odnosząca się do spraw publicznych, służących realizacji zadań publicznych, które cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu, a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji i ustawie, mieści się w reżimie u.d.i.p. Natomiast nie podlega trybowi tej ustawy żądanie udostępniania indywidualnych akt sądowych. Zatem zasadnie organ udzielił odpowiedzi na wniosek skarżącego w terminie wynikającym z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. informując, że wnioskowana informacja nie ma charakteru publicznej. Tym samym należy stwierdzić, że żądanie udostępnienia wydawanych w indywidualnej sprawie, wobec konkretnej osoby (tu: skarżącego) pism sądowych w danym postępowaniu sądowym nie mieści się w zakresie u.d.i.p. Zgodnie bowiem z art. 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (t.j. Dz.U. z 2021, poz.1805, dalej: K.p.c.) to Kodeks postępowania cywilnego normuje postępowanie sądowe w sprawach ze stosunków z zakresu prawa cywilnego, rodzinnego oraz prawa pracy. Natomiast nadrzędność jednego z podmiotów stosunku prawnego wynikająca z wykonywania władzy publicznej, a nie na podstawie prawa prywatnego, wyklucza możliwość uznania sprawy za cywilną - co w niniejszej sprawie nie występuje. Zatem wyłącznie w trybie przepisów K.p.c. Skarżący mógł domagać się udostępniania akt swojej sprawy cywilnej. Postępowanie cywilne co do zasady jest jawne. W myśl art. 9 § 1 K.p.c. rozpoznawanie spraw odbywa się jawnie. W ramach zasady jawności postępowania mieści się nie tylko fakt publicznego odbywania rozpraw, lecz również dostęp do akt sprawy, który przysługuje stronom oraz działającym w ich imieniu pełnomocnikom; sporządzenie z akt odpisów i kopii, co podlega opłacie sądowej. Zatem skoro żądana indywidualna informacja, dot. konkretnie oznaczonej personalnie osoby nie mieści się w zakresie informacji publicznej – to zasadnie udzielono Stronie odpowiedzi negatywnej w formie pisemnej. W konsekwencji więc nie są zasadne zarzuty strony skarżącej i jej żądania. Konstatacji tej nie może zmienić modyfikacja rozpoznawanego wniosku strony poczyniona w skardze do sądu administracyjnego oraz na rozprawie 11 grudnia 2023 r. Mając na uwadze powyższe w oparciu o art. 151 p.p.s.a. Sąd oddalił skargę.