III SAB/Gl 495/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik, Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz (spr.), Sędzia WSA Beata Machcińska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 4 września 2024 r. sprawy ze skargi M.S. na bezczynność Wójta Gminy P. w przedmiocie informacji publicznej 1) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności bez rażącego naruszenia prawa; 2) zobowiązuje organ do rozpoznania wniosku w terminie 14 dni od daty zwrotu akt wraz z prawomocnym wyrokiem; 3) zasądza od Wójta Gminy P. na rzecz strony skarżącej 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z 22 maja 2024r. skarżący M. S. wniósł skargę na bezczynność Wójta Gminy P. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Stwierdził, że 12 czerwca 2023 r. zwrócił się do Wójta z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w zakresie protokołu z wizji lokalnej przeprowadzonej na ulicy [...] w C. 19 maja 2023r. oraz opinii biegłego w sprawie zaburzenia stosunków wodnych na tej ulicy. Pismem [...] z 22 czerwca 2023 r. organ odpowiedział na ten wniosek stwierdzając, że objęte nim informacje nie stanowią informacji publicznej. Wniosek taki może obejmować żądanie udzielenia informacji o faktach i stanach istniejących w chwili udzielania informacji, a nie o niezmaterializowanych w jakiejkolwiek postaci zamierzeniach podejmowania określonych działań. 11 lipca 2023r. skarżący skierował ponaglenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K.. W odpowiedzi SKO pismem [...] z 7 maja 2024 r. uznało, że Wójt nie dopuścił się bezczynności. W uzasadnieniu SKO wskazało, że udip odsyła do Kpa jedynie w odniesieniu do decyzji o odmowie udostępnienia informacji lub umorzeniu postępowania. Tym samym Kpa nie może mieć zastosowania do kwestii zarzutu bezczynności (lub przewlekłości) w udostępnieniu informacji, zatem ponaglenie na bezczynność Wójta uznał za bezzasadne. Poinformował, że stronie służy skarga do sądu administracyjnego. Wobec takiego stanowiska organu odwoławczego, skarżący wystąpił z wskazaną na wstępie skargą, w której zarzucił organowi naruszenie: - art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP i art. 1 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 ustawy z 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej poprzez nieudostępnienie informacji publicznej zgodnie z wnioskiem z 12 czerwca 2023 r. w określonym terminie. Jednocześnie wniósł o: 1. zobowiązanie strony przeciwnej do dokonania czynności w zakresie udostępnienia informacji publicznych zgodnie z wnioskiem z 12 czerwca 2023r., 2. zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. W uzasadnieniu podniósł, że informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty nie będące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z nim bądź w jakikolwiek sposób dotyczących go. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez organ wytworzonych, jak i te, których używa się przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet gdy nie pochodzą wprost od niego. Oświadczył, że postępowanie dotyczy budowli, liniowego obiektu budowlanego w rozumieniu art. 3 i 3a prawa budowlanego, ulicy [...], której właścicielem jest gmina C. ( organ publiczny). Ponieważ organ nie udostępnił żądanych informacji mimo, że jest w ich posiadaniu, pozostaje on w bezczynności. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko, że żądane dokumenty nie stanowią informacji publicznej. Stwierdził, że wniosek skarżącego o udostępnienie informacji publicznej w postaci protokołu z wizji lokalnej oraz opinii biegłego dotyczy udostępnienia dokumentów będących aktami sprawy [...] - postępowanie w sprawie nakazania Gminie C. jako właścicielowi działki nr [...] k. m. [...] przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom w związku ze zmianą stanu wody na gruncie szkodliwie wpływającą na grunty sąsiednie. Dotyczył zatem udostępnienia określonych co do rodzaju dowodów występujących w postępowaniu administracyjnym, które mogą być podstawą ustalenia istotnych w sprawie okoliczności. Jednocześnie stwierdził, że dowód w postaci opinii biegłego nie stanowi dokumentu urzędowego w rozumieniu art. 6 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Opinia biegłego sporządzona na potrzeby prowadzonego postępowania administracyjnego jest szczególnym dokumentem, wytworzonym dla potrzeb danego postępowania administracyjnego i tylko na jego użytek sporządzonym, co oznacza, że poza danym konkretnym postępowaniem nie ma racji bytu. Nie jest to zatem dokument, co do zasady, dotyczący informacji o sprawach publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Dodatkowo organ wyjaśnił, że 2 czerwca 2023 r. Wójt wydał postanowienie nr [...] w toku postępowania administracyjnego, w którym odmówił skarżącemu udostępnienia protokołu sporządzonego podczas oględzin. Stwierdził, że ponieważ skarżący nie jest właścicielem ani posiadaczem nieruchomości objętych niniejszym postępowaniem administracyjnym, to - zgodnie z art 234 ustawy Prawo wodne - nie jest stroną toczącego się postępowania administracyjnego, a uprawnienie do przeglądania akt sprawy, sporządzania z nich notatek i odpisów, uwierzytelniania sporządzonych odpisów lub wydania uwierzytelnionych odpisów przysługuje wyłącznie podmiotowi występującemu w postępowaniu na prawach strony z godnie z art. 73 Kpa. Wskutek zażalenia wniesionego przez skarżącego na ww. postanowienie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wydało również 7 maja 2024 r. postanowienie nr [...] utrzymujące w mocy zaskarżone postanowienie Wójta Gminy P. nr [...] z 2 czerwca 2023 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz.U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie zaś do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259 – tekst jednolity, dalej: ppsa) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a cytowanego art. 3 § 2 tej ustawy. Na wstępie przypomnieć należy, że prawo do uzyskania informacji publicznej wynika z art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej stanowiącego w ust. 1 zd. 1, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Zasady realizacji tego prawa zawiera ustawa z 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz. U. z 2022r., poz. 902, dalej "udip"). Udip w art. 1 ust. 1 stanowi, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Ustawa ta nie definiuje jednak pojęcia bezczynności. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak i w doktrynie prawa zgodnie podkreśla się, iż organ administracji publicznej pozostaje w bezczynności w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych, jeżeli nie dopełnił czynności określonych w art. 36 k.p.a. lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji (por. np.: wyroki NSA z 20 lipca 1999 r., sygn. akt I SAB 60/99; 8 lutego 2017 r., sygn., akt II GSK 5346/16; W. C., G. do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 kwietnia 2015 r. sygn. akt I FSK 1881/14, "OSP" 2015, z. 12, poz. 116 oraz przywołana tam literatura). Zatem dla oceny, czy adresat wniosku pozostaje w bezczynności istotne jest ustalenie, czy jest on zobligowany do żądanego działania. W przypadku informacji publicznej zbadania wymaga, czy należy on do grupy podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, czy żądana informacja stanowi informację publiczną a także czy nie zachodzą przesłanki do odmowy ujawnienia informacji. Analizując kolejno przesłanki, których spełnienie wskazuje na konieczność rozpoznania wniosku strony w trybie udip wskazać należy, że adresatem wniosku był wójt gminy, a więc organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego, realizującej zadania z zakresu administracji publicznej. Natomiast stosownie do art. 4 ust. 1 pkt 1 udip, obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej. Oznacza to, że wójt gminy jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej. Nadto z wnioskiem wystąpiła osoba fizyczna, zatem z pewnością mieści się ona zarówno w ustawowym pojęciu "każdy", jak i Konstytucyjnym "obywatel". Żądana informacja obejmowała 2 elementy: protokół z wizji i opinię biegłego sporządzoną na potrzeby postępowania administracyjnego w przedmiocie nakazania Gminie C. – właścicielowi działki przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom w związku ze zmianą stanu wody na gruncie, szkodliwie wpływającą na grunty sąsiednie. Na wstępie przypomnieć należy, że ujawnieniu w trybie udip podlega sfera faktów: zaistniałych zdarzeń i obiektywnie istniejącego stanu rzeczy. Tym niemniej udip przewiduje od tej zasady wyjątek dla dokumentów urzędowych, co do których wnioskodawca może żądać nie tylko informacji o ich treści, ale także postaci takich dokumentów. Skarżący we wniosku domagał się dwóch dokumentów: protokołu z wizji lokalnej i opinii biegłego. W ocenie Sądu, charakter obu tych dokumentów jest odmienny. Można się zgodzić ze stanowiskiem organu, że opinia biegłego nie stanowi dokumentu polegającego ujawnieniu w trybie udip, gdyż jest dokumentem wewnętrznym, służącym organowi do wypracowania stanowiska i podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie. Jednak protokół z wizji – zdaniem Sądu – stanowi dokument urzędowy, a więc objęty prawem dostępu w trybie udip. Oceny charakteru prawnego opinii biegłego dokonał NSA w wyroku o sygn. akt I OSK 3255/15, gdzie stwierdził, że waloru informacji publicznej nie mają "opinie ekspertów, jeżeli nie dotyczą konkretnego aktu będącego już przedmiotem toczącego się procesu legislacyjnego. Opinie takie stanowią dokument wewnętrzny, służący gromadzeniu informacji, które w przyszłości mogą zostać wykorzystane w procesie decyzyjnym. Opinie i ekspertyzy mające jedynie charakter poznawczy nie odnoszą się wprost do przyszłych działań i zamierzeń podmiotu zobowiązanego mają jedynie poszerzyć zakres wiedzy i informacji posiadanych przez ten podmiot. Dlatego poddanie tego procesu ścisłej kontroli społecznej byłoby niecelowe i utrudniłoby wewnętrzny proces kształtowania się stanowisk uzgadniania i ścierania się opinii dotyczących istniejącego stanu rzeczy, jego oceny oraz ewentualnej potrzeby zmian (wyrok NSA z dnia 29 lutego 2012 r., I OSK 2196/11)". Pogląd ten Sąd orzekający podziela. Odmiennie przedstawia się rzecz z protokołem z wizji. Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a udip, udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych. Definicję dokumentu urzędowego zawiera art. 6 ust. 2 udip, zgodnie z którym dokumentem urzędowym w rozumieniu ustawy jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. Skoro wniosek dotyczył protokołu wizji lokalnej, a więc dokumentu obejmującego treść oświadczenia wiedzy co do stanu faktycznego zastanego w miejscu wizji i ustalonego w jej wyniku, został utrwalony i złożony do akt sprawy postępowania administracyjnego (czego organ nie kwestionuje), to zakładając, że został utrwalony i podpisany przez funkcjonariusza publicznego uznać należy, że stanowi dokument urzędowy. Tej istotnej okoliczności Sąd nie może jednoznacznie stwierdzić, gdyż tego protokołu, brak jest w aktach, tym niemniej postępowanie administracyjne prowadził wójt i to zapewne osoba działająca jako przedstawiciel wójta go sporządziła. O tym, że protokół kontroli podlega udostępnieniu w trybie udip orzekł m.in. NSA w wyroku o sygn. akt III OSK 2671/21, w którym stwierdził, że "że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym dominuje pogląd, że opinia biegłego sporządzona na potrzeby danego postępowania sądowego, co do zasady, nie jest dokumentem publicznym. Opinia biegłego jest szczególnym dokumentem mogącym wywołać określone skutki w sferze faktów pomiędzy stronami postępowania sądowego. Jest to dokument wytworzony dla potrzeb danej sprawy sądowej, czyli dokument, który ma walor prawnie istotny w ramach określonej procedury sądowej i tylko na użytek tej procedury jest sporządzony, co oznacza, że poza danym konkretnym postępowaniem sądowym nie ma racji bytu. Nie jest to zatem dokument, co do zasady, dotyczący informacji o sprawach publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Taką informacją publiczną jest jedynie sam fakt sporządzenia opinii biegłego w danym postępowaniu (vide wyroki NSA z 22 kwietnia 2020 r., sygn. I OSK 967/19, z 1 marca 2022 r., sygn. III OSK 1166/21 i z 1 lipca 2021 r., sygn. III OSK 3104/21)." Także WSA w Białymstoku w wyroku o sygn. akt II SAB/Bk 96/16 uznał załączniki do protokołu kontroli za objęty ujawnieniem na podstawie udip, a NSA uchylił ww. wyrok WSA tylko w części dot. rażącego charakteru bezczynności oraz grzywny wymierzonej organowi oddalając skargę kasacyjną w pozostałym zakresie. (Sygn. akt I OSK 370/17). Nadto, w myśl art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c udip, udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o majątku publicznym, w tym majątku jednostek samorządu terytorialnego (...). Działka, która była przedmiotem postępowania w przedmiocie nakazania właścicielowi przywrócenia stanu poprzedniego stanowiła własność Gminy C., a więc stanowiła majątek jst. Prowadzi to do konstatacji, że stwierdzenie, że wniosek nie dotyczył informacji publicznej jest co najmniej przedwczesne. Organ nie wyjaśnił bowiem, czy żądany protokół jest dokumentem urzędowym w rozumieniu udip. Natomiast w razie odpowiedzi twierdzącej uznać trzeba, że zawiera informację publiczną podlegającą ujawnieniu w trybie udip. Zgodnie z art. 13 ust. 1 i 2 udip, udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Oznacza to, że sprawa informacji publicznej winna być załatwiona w terminie 14 dni od złożenia wniosku. Wniosek o udzielenie informacji wpłynął do organu 12 czerwca 2023r., co oznacza, że termin załatwienia sprawy upływał 26 czerwca 2023r. Organ udzielił odpowiedzi już 22 czerwca 2023r., a więc z zachowaniem terminu. Pozostaje zatem do rozważenia, czy sposób załatwienia sprawy jest zgodny z prawem. Odpowiedź na tak postawione pytanie jest – zdaniem Sądu orzekającego – przecząca. Jak wynika z ww. pisma organu, podstawą jego stanowiska jest stwierdzenie, że wniosek nie obejmuje informacji publicznej, gdyż dotyczy udostępnienia określonego co do rodzaju dowodu występującego w postępowaniu administracyjnym, którego skarżący nie jest stroną. W szczególności szersze rozważania organ poświęcił opinii biegłego. Tym niemniej okoliczność, czy żądany dokument stanowi element akt sprawy administracyjnej nie ma w sprawie żadnego znaczenia. Informacja jest – lub nie jest - informacją publiczną w zależności od tego, jakie dane obejmuje, a nie od tego, gdzie jest zawarta. Akta sprawy są bowiem złożonym zbiorem danych, utrwalonych w postaci różnych dokumentów. Część z tych informacji może mieć charakter publiczny, a inna część - nie. Zatem możliwa jest sytuacja, że wiadomości znajdujące się w aktach sprawy administracyjnej stanowią informację publiczną. Rodzaj informacji (publiczna lub niepubliczna) nie wynika jednak z tego, w jakim zbiorze informacja się znajduje, w szczególności czy wchodzi w skład akt sprawy, lecz z tego, jaka wiedza z niej wynika, w szczególności, czy jest to informacja o sprawach publicznych, jak stanowi art. 1 ust. 1 udip. Organ w odpowiedzi na skargę eksponuje także fakt, że odmówił wnioskodawcy dostępu do akt w trybie Kpa, gdyż nie jest ani właścicielem, ani posiadaczem nieruchomości objętych postępowaniem administracyjnym, a więc nie jest jego stroną. W istocie jednak argument ten popiera tylko tezę skarżącego o tym, że udzielenie mu informacji jest zasadne. Art. 1 ust. 2 stanowi, że przepisy udip nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Z powyższego wynika, że tam, gdzie przepisy ustaw szczególnych regulują dostęp do informacji, mają one pierwszeństwo przed udip. Istnienie innych zasad czy trybu udostępniania informacji publicznych wyłącza stosowanie udip, jednakże tylko w zakresie regulowanym wyraźnie tymi szczególnymi ustawami. A contrario – jeśli nie ma takich odrębnych regulacji, prawo dostępu do informacji należy rozpatrywać na gruncie udip. Stanowisko organu jest nadto nielogiczne. Gdyby przyjąć, że prawo do uzyskania informacji posiadają tylko te podmioty, które już i tak je mają na gruncie innych ustaw, świadczyłoby to tylko o tym, że ustawa o udip jest zbędna. I odwrotnie: w przypadku, gdy osoba zainteresowana jakimś zagadnieniem publicznym nie byłaby stroną postępowania, której dostęp służy na innych zasadach, to dostęp do informacji publicznej służący przecież zgodnie z przepisami ustawy "każdemu", faktycznie by nie istniał. Zatem skoro wnioskodawca nie jest stroną postępowania administracyjnego, co przyznał sam organ, a więc co do niego nie stosuje się przepisów Kpa o dostępie do akt, to jest to równoznaczne z twierdzeniem, że w jego przypadku nie ma przepisów szczególnych, które regulowałyby ten dostęp, wobec czego wniosek winien być rozpoznawany w trybie udip. Powyższe prowadzi do wniosku, że organ nie udostępnił informacji publicznej mimo złożenia stosownego wniosku, zatem naruszył art. 2 ust. 1 i art. 10 ust. 1 udip, a zarzut skarżącego, że organ dopuścił się bezczynności w załatwieniu jego wniosku okazał się uzasadniony. Zatem, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 ppsa, Sąd stwierdził bezczynność organu i zobowiązał go do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt wraz z prawomocnym wyrokiem. Na zasądzone koszty składa się 100 zł wpisu od skargi, gdyż skarżący działał osobiście.