III SAB/Gl 852/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Adam Gołuch, Sędzia WSA Beata Machcińska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 5 sierpnia 2025 r. sprawy ze skargi V. P. na bezczynność Wojewody Śląskiego w przedmiocie wniosku cudzoziemca o pobyt czasowy związany ze świadczeniem pracy 1) stwierdza bezczynność organu bez rażącego naruszenia prawa, 2) umarza postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania organu do załatwienia wniosku, 3) oddala skargę w pozostałym zakresie, 4) zasądza od Wojewody Śląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z 20 listopada 2024 r. V. P. – obywatel Ukrainy (dalej: Strona, Skarżący) – złożył skargę na bezczynność Wojewody Śląskiego w zakresie rozpoznania wniosku o wydanie duplikatu decyzji - zezwolenia na pobyt czasowy. Zarzucił organowi naruszenie m.in. art. 8, art. 12, art. 35 § 3 i art. 36 § 1, art. 37 § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2023 r. poz. 775, ze zm.; dalej jako: k.p.a.) poprzez naruszenie terminów na załatwienie sprawy. Wniósł o: 1. stwierdzenie bezczynności organu z rażącym naruszeniem prawa; 2. zobowiązanie organu administracji do załatwienia sprawy w terminie 7 dni od daty doręczenia akt; 3. przyznanie od organu sumy pieniężnej w kwocie 1.000 zł; 4. zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu podkreślono, że Skarżący złożył wniosek 24 lipca 2024r. o wydanie duplikatu decyzji - zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, a 19 listopada 2024r. ponaglenie. Natomiast w ustawowo określonym terminie organ nie podjął żadnych czynności zmierzających do załatwienia sprawy, a przepisy ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 103 ze zm.; zwana dalej u.o p.o.U.) nie znajdują w tej sprawie zastosowania. Przywołał orzecznictwo sądowe na potwierdzenie słuszności zarzutów. Uzasadniając żądanie zasądzenia sumy 1.000 zł wskazał na ograniczoną możliwość zawierania umów np. o kredyt wobec braku możliwości przedstawienia zezwolenia. W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił ciąg chronologiczny zdarzeń wskazując, że 17 grudnia 2024r. żądany dokument został wydany i wysłany pocztą następnego dnia. Powołał się na art. 100 d u.o p.o.U. podkreślając, że jej zakresem objęte są postępowania prowadzone wobec wszystkich cudzoziemców i skoro z woli ustawodawcy zawieszony został bieg terminów na załatwianie spraw we wnioskowanym zakresie, i wprowadzone zostało wyłączenie stosowania w tym czasie przepisów o bezczynności - to tym samym bezzasadny jest sformułowany przez skarżącego zarzut bezczynności i wnioski skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Na wstępie Sąd wskazuje, że na podstawie art. 119 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935; dalej: p.p.s.a.) sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, ponieważ przedmiotem skargi jest bezczynność organu administracji. Przechodząc do merytorycznego rozpoznania niniejszej skargi, w pierwszej kolejności należy wskazać, że jedną z zasad ogólnych postępowania administracyjnego jest zasada szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.). Zasada ta jest równocześnie jedną z gwarancji realizacji zasady zaufania do działań organów administracji publicznej (art. 8 k.p.a. w zw. z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej) z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. z 1997 r., nr 78, poz. 483). Prawo do rozpoznania sprawy administracyjnej w rozsądnym terminie, jako element prawa do dobrej administracji, jest również jednym z praw podstawowych w porządku prawnym Unii Europejskiej (zob. art. 41 ust. 1 Karty Praw Podstawowych). Powołany przepis Karty odnosi się co prawda wprost do organów unijnych, ale w świetle orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego jest on również wiążący dla państw członkowskich jako zasada ogólna prawa unijnego (zob. np. wyrok NSA z 10 lutego 2016 r., II GSK 2294/14, CBOSA i cyt. tam orzecznictwo). Realizacji zasady szybkości postępowania służy m.in. określenie terminów załatwiania spraw przez organy administracji publicznej. Jak wskazano powyżej, zgodnie z art. 35 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. W myśl art. 35 § 2 k.p.a. niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Z kolei w art. 35 § 3 k.p.a. przewidziano, że załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (...). Zgodnie natomiast z art. 35 § 5 k.p.a. do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. W ocenie Sądu, który podziela w tym zakresie w całości poglądy prezentowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie każde jednakże przekroczenie przez organ wskazanych wyżej terminów załatwiania spraw oznacza per se, że organ pozostaje w stanie bezczynności lub prowadzi postępowanie w sposób przewlekły. Konieczne jest tutaj poddanie ocenie istotnych okoliczności konkretnej sprawy, w tym w szczególności stopnia jej skomplikowania (tak w aspekcie prawnym, jak i faktycznym), a także postawy stron (por. np. wyrok NSA z 13 maja 2011 r., I OSK 711/11, wyrok WSA w Warszawie z 2 grudnia 2015 r., II SAB/Wa 700/15). Nawet jednak w sprawach o skomplikowanym charakterze organ winien działać wnikliwie i szybko (art. 12 § 1 w zw. z art. 7, 8 i 77 § 1 k.p.a.). Sąd w składzie orzekającym podziela stanowisko, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmie żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, lub nie podjął stosownej czynności. Natomiast analiza niniejszej sprawy, w ocenie Sądu w składzie orzekającym, wskazuje, że Wojewoda pozostawał w bezczynności. Jak wynika bowiem z powoływanych powyżej przepisów prawa nie załatwił wniosku o wydanie duplikatu decyzji w stosownym do tego terminie. Skarżący pierwotny swój wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt złożył do organu 2 czerwca 2021 r. i decyzją z 11 września 2023r. otrzymał stosowne zezwolenie. Następnie 24 lipca 2024r. zawnioskował o wydanie duplikatu tej decyzji i mimo ponaglenia do dnia wniesienia skargi do tut. Sądu tj. 25 listopada 2024r. dokument nie został Stronie doręczony. Wydany został dopiero 17 grudnia 2024r. i wysłany dnia następnego. Termin dwóch miesięcy na załatwienie wniosku kończył się we wrześniu 2024 r. jeśli przyjąć dyspozycję z art. 35 § 3 k.p.a., na którą wskazuje skarga. Natomiast z woli ustawodawcy wyrażonej w art. 35 § 2 k.p.a. niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Tym samym wobec przedstawionych okoliczności faktycznych sprawy należało stwierdzić bezczynność organu. Organ w odpowiedzi na skargę powołuje się na art. 100c i art. 100d ustawy z 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa. Zgodnie z jej art. 1 ust. 1 w związku z art. 2 ust. 1, określiła szczególne zasady zalegalizowania pobytu obywateli Ukrainy, którzy przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa oraz obywateli Ukrainy posiadających Kartę Polaka, którzy z najbliższą rodziną z powodu tych działań wojennych przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, którzy do Polski przybyli w okresie od 24 lutego 2022 r. Skarżący, jak wynika z jego wniosku już w 2021r. wystąpił o udzielenie stosownego zezwolenia na pobyt i pracę. Natomiast 24 lipca 2024r. zawnioskował o duplikat otrzymanej 11 września 2023r. decyzji w tym zakresie i do dnia wniesienia skargi nie otrzymał tego dokumentu. Zatem w ocenie Sądu w składzie orzekającym, dla wyniku rozpoznawanej sprawy norma art. 100c i art. 100d ustawy o pomocy nie ma zastosowania w analizowanej sprawie. Bieg terminów w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu wyłącznie na załatwienie spraw dotyczących: udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia, jego zmiany lub cofnięcia. Natomiast w rozpoznawanej sprawie wniosek nie dotyczył udzielenia zezwolenia na pobyt i pracę, a jedynie czynności udostępnienia duplikatu – kopii wcześniej wydanej przez organ decyzji w tym zakresie. Podjęcie zaś przez organ wnioskowanej czynności nie jest tożsame z procedowaniem w kwestii wniosku celem wydania decyzji w przedmiocie zezwolenia na pobyt i pracę. Tym samym instytucja z w/w art. 100d nie może być stosowana rozszerzająco także na niniejszą sprawę skoro dotyczy ona wyłącznie dokonania czynności wydania dokumentu będącego w zasobach organu. Stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie Sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Ponadto Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.). Wnosząc bowiem do organu administracji publicznej żądanie określonej treści, strona może domagać się rozstrzygnięcia o swoich prawach i obowiązkach na podstawie i w granicach zakreślonych obowiązującymi przepisami prawa, przy zachowaniu ogólnych zasad regulujących problematykę terminów załatwiania spraw administracyjnych. Dla stwierdzenia stanu bezczynności nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich przyczyn akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinionym lub też niezawinionym brakiem działania organu, przy czym okoliczności te mogą mieć znaczenie w razie rozstrzygania przez sąd o konieczności zastosowania oraz skali środków mających dyscyplinować organ przed popadaniem w powyższy stan na przyszłość. Zdaniem składu orzekającego tut. Sądu, w świetle przedstawionych na wstępie okoliczności faktycznych, nie ulega wątpliwości, iż organ dopuścił się bezczynności, bowiem nie załatwił sprawy w terminie przewidzianym powołanymi wyżej przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, skoro mimo wniesienia 24 lipca 2024 r. wniosku przez Stronę nie załatwił sprawy w ustawowo określonym terminie; nie przedłużył także terminu załatwienia wniosku. Stosowne czynności – wydanie wnioskowanego duplikatu zezwolenia - organ podjął dopiero po wniesieniu przez Skarżącego 25 listopada 2024 r. skargi na bezczynność do tut. Sądu, a więc po 4 miesiącach od daty złożenia przez Stronę wniosku. Zatem należało uznać, że czynności te zostały podjęte po upływie kodeksowego terminu załatwienia sprawy, co samo w sobie świadczy, iż organ pozostawał w poprzedzającym je okresie bezczynny. Całe postępowanie zostało zakończone wydaniem przez organ żądanego przez Stronę dokumentu dopiero 17 grudnia 2024 r., co oznacza, iż trwało łącznie 5 miesięcy, a więc dłużej aniżeli zakładają mające zastosowanie w sprawie przepisy prawa. To zaś czyni zasadnym postawiony organowi zarzut bezczynności. W tym miejscu przywołać należy art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., który stanowi m.in., że sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania, gdy stało się ono bezprzedmiotowe z innych przyczyn niż skuteczne cofnięcie skargi przez skarżącego lub śmierć strony. Wobec zatem wydania przez organ duplikatu zezwolenia sformułowane w skardze żądanie zobowiązania organu do załatwienia wniosku stało się bezprzedmiotowe, dlatego Sąd orzekł jak w punkcie 2 sentencji. Dokonując dalszej oceny stanu faktycznego sprawy, Sąd uznał, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Rozważając tę kwestię, Sąd miał na uwadze, że w orzecznictwie wskazuje się na stopniowanie naruszeń prawa: od "zwykłego", przez "naruszenie mające istotny wpływ na wynik sprawy", aż po "rażące naruszenie prawa", konstatując, że to ostatnie stanowi kwalifikowaną formę naruszenia prawa, a utożsamianie tego pojęcia z każdym naruszeniem prawa nie jest słuszne. Ponadto w judykaturze podkreśla się, że o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, tj. skutki, które wywołuje decyzja. Ze względu na ustalenia stanu faktycznego sprawy i powołane wyżej wywody, oraz biorąc pod uwagę okres, jaki upłynął pomiędzy złożeniem przez stronę wniosku, a wydaniem przez organ zezwolenia i wniesieniem skargi w niniejszej sprawie, wskazujący na relatywnie nieznaczne przekroczenie maksymalnego terminu załatwienia sprawy – zdaniem Sądu – stwierdzona bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem powoływanych wcześniej przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Podkreślić wszak trzeba, że od chwili doręczenia organowi wniosku do dnia wydania wnioskowanego duplikatu zezwolenia upłynęło kilka miesięcy, ale powstała zwłoka wynikała przede wszystkim z problemów organizacyjnych leżących po stronie organu oraz znacznego wzrostu ilości wniosków w przedmiotowym zakresie. Należy zauważyć, że w ocenie Sądu, trudności kadrowe organu oraz znacząca liczba wpływających spraw nie stanowią okoliczności usprawiedliwiającej zaistniałą w sprawie bezczynność, niemniej jednak są one obiektywną trudnością po stronie organu, która powinna wpływać na ocenę tego, czy doszło do kwalifikowanego naruszenia prawa oraz na ocenę zasadności nałożenia na organ grzywny, czy przyznania od organu sumy pieniężnej dla Skarżącego i miarkowania wysokości tych świadczeń. Znacząca ilość spraw podlegających rozpoznaniu i niedostateczna obsada kadrowa, stanowią bowiem poważną przeszkodę w takiej organizacji pracy, aby rozpoznawanie spraw należących do kompetencji organu odbywało się z zachowaniem ustawowych terminów. Zważywszy na powyższe uwarunkowania w ocenie Sądu nie było także podstaw do przyznania na rzecz Skarżącego sumy pieniężnej. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych przyznanie sumy pieniężnej jest dodatko-wym środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, a więc w tego rodzaju sytuacjach, gdzie oceniając całokształt działań organu, można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania załatwienia sprawy, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa (wyrok WSA w Warszawie z 19 maja 2017 r. IV SAB/Wa 294/16). Skarżący uzasadnił żądania w tym zakresie powołując się na ograniczoną możliwość zawierania umów np. o kredyt wobec braku możliwości przedstawienia zezwolenia. Natomiast w żaden sposób nie wskazywał aby okres oczekiwania na załatwienie sprawy faktycznie pozbawił ją możliwości zatrudnienia osób i terminowego wykonywania zobowiązań oraz finalnie utratę korzyści finansowych, co jak można przypuszczać, miało zostać zrekompensowane właśnie przyznaniem od organu sumy pieniężnej. Zresztą ta okoliczność w żaden sposób nie została przez Stronę udokumentowana czy uwiarygodniona. W konsekwencji więc w powyższym zakresie skargę oddalono. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w z art. 205 § 1 p.p.s.a. Na zasądzoną od organu na rzecz skarżącego kwotę składa się równowartość uiszczonego wpisu od skargi (100 zł) - ustalonego na podstawie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2021r., poz. 535). ----------------------- 2