III SAB/Gl 93/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Brandys – Kmiecik Sędziowie Sędzia WSA Marzanna Sałuda Asesor WSA Piotr Pyszny (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 13 lipca 2021 r. sprawy ze skargi R. S. na bezczynność Dyrektora Aresztu Śledczego w S. w przedmiocie wydania zaświadczenia 1) stwierdza bezczynność organu; 2) stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3) zobowiązuje organ do załatwienia wniosku w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt wraz z prawomocnym wyrokiem; 4) w pozostałym zakresie skargę oddala; 5) przyznaje radcy prawnemu M. B. od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. - kwotę [...] zł ([...]), w tym kwotę [...] zł ([...]) tytułem podatku VAT, jako wynagrodzenie za zastępstwo prawne wykonane na zasadzie prawa pomocy, obejmujące udział w postępowaniu przed sądem administracyjnym w pierwszej instancji. Pismem z 10 czerwca 2020 r., uzupełnionym pismem z 10 lipca 2020 r., R. S., przebywający w Areszcie Śledczym w S., wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na bezczynność Dyrektora Aresztu Śledczego w S. (dalej jako organ) w związku z jego wnioskiem z 2 czerwca 2020 r. o wydanie zaświadczenia potwierdzającego składanie przez niego próśb o umożliwienie wykonania kserokopii dokumentów, sposobu rozpatrzenia prośby i daty poinformowania go o decyzji Dyrektora, jako organu właściwego do jego wydania. W uzasadnieniu skargi wyjaśnił, że kopie dokumentów są mu niezbędne do złożenia skargi do ETPC, RPO oraz Sądu Okręgowego w K.. Wniosek złożył do wychowawcy oddz. [...], który tego samego dnia poinformował go o odmowie wydania zaświadczenia przez Dyrektora. W ocenie skarżącego, zgodnie z art. 217 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego, działający jako organ Dyrektor AŚ winien wydać zaświadczenie nie później niż w terminie 7 dni. Odmowa wydania zaświadczenia ma natomiast formę postanowienia (art. 219 kpa). Dyrektor nie wydał zaświadczenia ani nie wydał postanowienia, co oznacza, że pozostaje w bezczynności. Skarżący z tej przyczyny wniósł o nałożenie na organ grzywny w maksymalnej wysokości, zwolnienie go z kosztów sądowych i ustanowienie pełnomocnika. W uzupełnieniu skargi wniósł o zasądzenie od organu kwoty [...] zł, zgodnie z art. 149 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 – dalej jako ppsa) i podkreślił, że w zaistniałej sytuacji nie jest w stanie udowodnić przez odpowiednimi organami, że nieprzesłanie kopii dokumentów nie jest wynikiem jego złej woli ale negatywnej decyzji organu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania, gdyż w sprawie nie znajduje zastosowanie art. 217 § 2 kpa a dodatkowo skarżący nie wskazał przepisu prawa, który obligowałby organ do wydania wnioskowanego przez skarżącego zaświadczenia. Nie wykazał też interesu prawnego do żądania zaświadczenia o wskazanej treści, który musi mieć uzasadnienie w przepisach materialnych. Nie jest wystarczającym twierdzenie, że inny organ oczekuje od niego informacji lub zaświadczenie jest niezbędne do przedłożenia w innym toczącym się postępowaniu, bez wskazania podstawy prawnej. Organ wyjaśnił, że wniosek został rozpatrzony zgodnie z rozporządzeniem Ministra Sprawiedliwości z 13 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobów załatwiania wniosków, skarg i próśb osób osadzonych w zakładach karnych i aresztach śledczych (Dz. U. z 2003 r., nr 151, poz. 1467, dalej rozporządzenie), które w § 9 ust. 2 stanowi, że obowiązek pisemnego zawiadomienia o sposobie rozpatrzenia wniosku, skargi lub prośby nie dotyczy próśb i wniosków składanych osobiście w swojej sprawie przez osobę osadzoną w zakładzie karnym lub areszcie śledczym i załatwionych bezpośrednio po zgłoszeniu. Przepis ten dowodzi braku obowiązku pisemnego uzasadniania rozstrzygnięć podejmowanych przez Dyrektora AŚ a tym samym przypisywanej mu bezczynności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach po raz pierwszy rozpoznając skargę odrzucił ją stwierdzając, iż jest niedopuszczalna. Sąd stwierdził, że skarga wniesiona na akty lub czynności, które nie podlegają kontroli w toku postępowania sądowoadministracyjnego, podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ppsa z uwagi na brak właściwości sądu administracyjnego do rozpoznania sprawy. Jeżeli wskazany akt nie podlega kontroli sądowej to również skarga na bezczynność jego wydania nie podlega takiej kontroli. Sąd powołał przepisy Kodeksu karnego wykonawczego i na tej podstawie wywiódł, że skazany może składać wnioski, skargi i prośby do organów wykonujących orzeczenie. Prawo skazanego do składania wniosków, skarg i próśb przewidziane jest także w art. 102 pkt 10 kkw, zgodnie z którym skazany ma prawo w szczególności do składania wniosków, skarg i próśb organowi właściwemu do ich rozpatrzenia oraz przedstawiania ich, w nieobecności innych osób, administracji zakładu karnego, kierownikom jednostek organizacyjnych Służby Więziennej, sędziemu penitencjarnemu, prokuratorowi i Rzecznikowi Praw Obywatelskich. Uszczegółowienie zasad składania oraz załatwiana skarg i wniosków nastąpiło we wskazanym rozporządzeniu. Ten akt normatywny wskazuje organy właściwe w tych sprawach, terminy załatwienia skarg i określa szereg czynności trybu postępowania, jak i organy sprawujące nadzór nad jednostką, do której skierowano skargę (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2012, s. 707-708, nb 9). Rozporządzenie zostało wydane na podstawie art. 249 § 3 pkt 3 kkw i zgodnie z brzmieniem § 3 ust. 1 pkt 1-4 skargi dotyczące działalności jednostek organizacyjnych oraz postępowania funkcjonariusza Służby Więziennej i pracownika Służby Więziennej, załatwiają: kierownik jednostki organizacyjnej - jeżeli skarga jest do niego adresowana, a nie dotyczy jego bezpośredniej działalności lub bezpośredniej działalności jego zastępcy i podjętych przez nich decyzji, chyba że w tym zakresie zostanie uznana za zasadną; dyrektor okręgowy Służby Więziennej - jeżeli skarga dotyczy działalności nadzorowanej przez niego jednostki organizacyjnej i nie została załatwiona w trybie określonym w pkt 1 lub w ust. 2; Dyrektor Generalny Służby Więziennej lub osoba przez niego wyznaczona - jeżeli skarga dotyczy działalności okręgowego inspektoratu Służby Więziennej i nie została załatwiona w trybie określonym w pkt 1; Minister Sprawiedliwości (...). W ocenie Sądu w niniejszej sprawie skarżący przedmiotem skargi uczynił stanowisko Dyrektora AŚ a właściwie bezczynność tego organu w wydaniu wnioskowanego zaświadczenia potwierdzającego nie tyle fakty, ile sposób załatwienia sprawy, który w ocenie skarżącego narusza wskazane przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Ze stanowiskiem tym nie można się zgodzić i w tej kwestii sąd w pełni podziela stanowisko organu, że w sprawie mają zastosowanie regulacje szczególne wskazanego rozporządzenia. W wyniku wniesionej od powyższego postanowienia skargi kasacyjnej Naczelny sad Administracyjny postanowieniem z 16 marca 2021 r., sygn. akt III OSK 4039/21 uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania tutejszemu Sądowi. W uzasadnieniu NSA wskazał, że powyższe rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z 13 sierpnia 2003 r., co wynika z treści § 2, odnosi się jedynie do wniosków osadzonych dotyczących działalności jednostek organizacyjnych Służby Więziennej, nie zaś do wydawania zaświadczeń na podstawie art. 217 k.p.a. Z akt niniejszej sprawy wynika, że skarżący wnioskiem z 2 czerwca 2020 r., powołując się na art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a., zwrócił się do Dyrektora Aresztu o wydanie zaświadczenia potwierdzającego złożenie przez niego prośby o umożliwienie wykonania kserokopii dokumentów, sposobu rozpatrzenia jego prośby i daty poinformowania go o decyzji Dyrektora, jako organu właściwego do jego wydania. W uzasadnieniu skargi wyjaśnił, że kopie dokumentów są mu niezbędne do złożenia skargi do ETPC, RPO oraz Sądu Okręgowego w K.. Biorąc pod uwagę treść złożonego ww. wniosku NSA zwrócił uwagę, że skarżący zawarł w nim m.in. żądanie wydania zaświadczenia potwierdzającego składanie przez niego wniosków o wydanie dokumentów. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, ta część wniosku w żaden zatem sposób nie dotyczyła zdarzeń związanych z działalnością organu, ale odnosiła się do potwierdzenia faktu dokonywania przez skarżącego określonej czynności. W konsekwencji NSA stwierdził, że Sąd pierwszej instancji dokonał błędnej analizy wniosku skarżącego. W niniejszej sprawie nie można bowiem przyjąć, iż skarga w istocie dotyczy sposobu wykonywania czynności przez Dyrektora Aresztu Śledczego i załatwienia wniosku osadzonego mającego na celu potwierdzenie pewnych zdarzeń, działań organu. Wobec powyższego należało uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania celem dokonania szczegółowej analizy żądania skarżącego zawartego we wniosku z 2 czerwca 2020 r., i ustalenia, czy w niniejszej sprawie można przyjąć, że organ pozostawał w bezczynności w przedmiocie wydania zaświadczenia na podstawie art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a., jak również czy ww. żądanie skarżącego dotyczy potwierdzenia faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (art. 218 k.p.a.). Podkreślenia wymaga, że za pomocą zaświadczenia organ stwierdza, co mu jest wiadome. Celem postępowania o wydanie zaświadczenie jest więc potwierdzenie określonych faktów lub stanu prawnego. Natomiast w przypadku braku interesu prawnego osoby ubiegającej się o zaświadczenie, w przypadku niewłaściwości organu oraz w sytuacji, gdy nie można wydać zaświadczenia o żądanej treści, czy to ze względu na treść posiadanych danych lub dokumentów, czy to ze względu na wyraźne zakazy ustanowione w przepisach prawa, organ odmawia wydania zaświadczenia w drodze postanowienia (por. wyrok NSA z 24 stycznia 2020 r., II OSK 654/18). Wojewódzki Sąd Administracyjny ponownie rozpoznając sprawę zważył co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U . z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a (w pkt 1 art. 3 § 2 p.p.s.a. zawarto przypadek decyzji administracyjnych). Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (art. 149 § 1 ppsa). Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a ppsa). W myśl z kolei art. 149 § 2 ppsa sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Zgodnie z art. 190 ppsa, sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wykonując zatem zobowiązanie nałożone przez Naczelny Sad Administracyjny opisanym wyżej postanowieniem sad w pierwszej kolejności zobligowany był zbadać treść żądania skarżącego zawartego we wniosku z 2 czerwca 2020 r. W ocenie Sądu ponownie rozpoznającego sprawę skarżący jasno w swym wniosku wyartykułował to, czego żąda, a mianowicie wniósł o wydanie zaświadczenia potwierdzającego składanie przez niego próśb o umożliwienie wykonania kserokopii dokumentów, sposobu rozpatrzenia prośby i daty poinformowania go o decyzji Dyrektora, jako organu właściwego do jego wydania. Nie ulegało też wątpliwości Sądu, co zresztą przesądził NSA wskazanym wyżej postanowieniem, że pismo skarżącego winno podlegać ocenie przez pryzmat przepisów kpa. W konsekwencji wskazać należy, że zgodnie z art. 217 § 1 i 2 kpa organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. Zaświadczenie wydaje się, jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa albo osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że istnienie po stronie wnioskodawcy interesu prawnego lub przepisu prawa, który wymaga uzyskania stosownego zaświadczenia, to warunki niezbędne, jakie musi spełnić zainteresowany, by móc otrzymać stosowne zaświadczenie, przy czym warunki te mają podstawowe znaczenie wówczas, gdy organ administracji publicznej w ogóle może uczynić zadość żądaniu wnioskodawcy. Innymi słowy, warunki te mają znaczenie prawne w sprawie o wydanie zaświadczenia, gdy - obiektywnie rzecz ujmując - organ administracji publicznej jest władny zaświadczyć to, o co wnosi osoba zainteresowana (tak WSA w Warszawie w wyroku z 9 stycznia 2020 r., sygn.. akt IV SA/Wa 1962/19). Istotą zaświadczenia wydawanego na podstawie art. 217 § 2 pkt 2 i art. 218 § 1 k.p.a. jest potwierdzenie pewnego stanu rzeczy - faktów albo stanu prawnego, którego istnienie jest niewątpliwe, niesporne i wynika z prowadzonej przez dany organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Dotyczy zatem czynności faktycznych administracji, co oznacza, że jest aktem wiedzy, a nie aktem woli. Nie zawiera w sobie elementu władztwa administracyjnego i nie jest nastawione na wywołanie skutków prawnych. Nie ma także charakteru interpretacyjnego, jak i nie kształtuje w sposób jednostronny, władczy sytuacji prawnej podmiotu żądającego wydania zaświadczenia. Nie sposób też nie zauważyć, że już we wniosku o wydanie zaświadczenia skarżący podał, że jego uzyskanie jest niezbędne celem przedłożenia w toku postępowań przed ETPC, RPO czy Sądem Okręgowym w K.. Oznacza to, że wykazał interes prawny w uzyskaniu zaświadczenia. Nie może bowiem budzić wątpliwości przysługujące każdemu obywatelowi wynikające z art. 45 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 1997 r., nr 78, poz. 483) prawo do sądu, czy wynikające z art. 9 pkt 1 ustawy z dnia 15 lipca 1987 r. o Rzeczniku Praw Obywatelskich (tekst jedn. Dz. U.z 2020 r., poz. 627), czy prawo do dochodzenia swoich racji przez Europejskim Trybunałem Praw Człowieka na podstawie art. 34 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka. Skoro zatem skarżącemu potrzebne jest zaświadczenie celem wystąpienia z żądaniem znajdującym oparcie w przepisach prawa, to w ocenie Sądu ma on interes prawy w uzyskaniu zaświadczenia. Ocenić jednak należy to, czy spełnione są przesłanki z art. 218 kpa, a to, czy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Sąd rozpoznając sprawę nie jest w stanie stwierdzić dokładnie jakimi rejestrami ewidencjami dysponuje organ. Niemniej jednak skoro skarżący zwracał się do organu z prośbami o sporządzenie kserokopii dokumentów, to organ winien ocenić, czy dane w tym zakresie archiwizuje. Jeżeli tak, to winien rozważyć wydanie zaświadczenia o treści żądanej przez skarżącego, a jeżeli nie, to winien wydać stosowne postanowienie w tym przedmiocie. Nie ulega bowiem wątpliwości, że termin, w jakim organ powinien rozpatrzyć wniosek skarżącego wynika z art. 217 § 3 kpa. W myśl tego przepisu zaświadczenie powinno być wydane bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie siedmiu dni. To w tym terminie organ winien wydać zaświadczenie, bądź wydać postanowienie o odmowie jego wydania. Odmowa wydania zaświadczenia zaś jest zasadna m.in. wówczas, gdy organ, do którego skierowano żądanie wydania zaświadczenia jest niewłaściwy w tej sprawie, lub organ nie dysponuje danymi pozwalającymi na wydanie zaświadczenia, lub organ nie może spełnić żądania odnośnie do treści zaświadczenia ze względu na zasób posiadanych danych, lub ze względu na zakaz wynikający z przepisów prawa (tak A. Matan (w:) G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan Komentarz do Kodeksu postępowania administracyjnego, tom II, s.). Oceniając przez pryzmat powołanych wyżej argumentów procedowanie organu Sąd doszedł do przekonania, że organ dopuścił się bezczynności. W wyznaczonym terminie nie wydał zaświadczenia ani też nie wydał postanowienia o odmowie jego wydania. Ograniczył się jedynie do udzielenia skarżącemu odpowiedzi przekazanej przez jego wychowawcę, z tym że nie zachował wymaganej w tym zakresie procedury. W związku z tym Sąd zobowiązał organ do załatwienia wniosku wyznaczając w tym celu termin 14 dni od daty doręczenia wyroku wraz z uzasadnieniem (art. 149 § 1 pkt 1 ppsa). W ocenie Sądu jednak niewydanie zaświadczenia bądź postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia nie było wynikiem złej woli organu, lecz odmiennej, podważonej później interpretacji przepisów prawa. Organ bowiem działał w przekonaniu, ze wniosek podlega załatwieniu w trybie przepisów rozporządzenia w sprawie sposobów załatwiania wniosków, skarg i próśb osób osadzonych w zakładach karnych i aresztach śledczych. Wniosek skarżącego został załatwiony niezwłocznie, a zatem nie można mówić, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z tych przyczyn Sąd oddalił skargę w zakresie żądania ukarania organu grzywną czy też zasądzenia na rzecz skarżącego kwoty pieniężnej. Wymierzenie grzywny czy zasądzenie kwoty na podstawie art. 149 § 2 ppsa, jest dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, a więc w tego rodzaju sytuacjach, gdzie oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa (wyrok NSA z 12 maja 2021 r., III OSK 927/21). Taka sytuacja w niniejszej sprawie nie zachodziła. W punkcie 5 wyroku Sąd przyznał pełnomocnikowi skarżącego ustanowionemu z urzędu przysługujące mu wynagrodzenie za zastępstwo procesowe przed Sądem I instancji, powiększone o kwotę podatku od towarów i usług zgodnie z art. 250 § 1 ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 265).