IV SA/Gl 100/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Szczepan Prax Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Walentek (spr.) Sędzia WSA Edyta Żarkiewicz po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 24 października 2016 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na zarządzenie Wójta Gminy P. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie powierzenia stanowiska dyrektora Gminnego Zespołu Szkolno - Przedszkolnego nr 2 w W. stwierdza, że zaskarżone zarządzenie zostało wydane z naruszeniem prawa. Zarządzeniem z dnia [...] r. nr [...], wydanym na podstawie art. 36a ust. 1, ust. 2 i ust. 13 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty ( Dz. U. z 2004 r., nr 256, poz. 2572 z późn. zm. – dalej "u.s.o."), Wójt Gminy P. powierzył K.S. stanowisko dyrektora Gminnego Zespołu Szkolno-Przedszkolnego nr [...] w W. na okres od 1 września 2012 r. do 31 sierpnia 2015 r. Skargę na to zarządzenie w zakresie ustalenia daty końcowej powierzenia obowiązków dyrektora Gminnego Zespołu Szkolno-Przedszkolnego nr [...] w W., jako sprzecznego z art. 36 a ust. 13 u.s.o. skierował do tut. Sądu Wojewoda [...], wnosząc o stwierdzenie niezgodności z prawem skarżonego zarządzenia. W uzasadnieniu skargi organ nadzoru wskazał, że podstawę prawną zarządzenia stanowiły przepisy art. 36a ust.1, ust. 2 oraz ust. 13 u.s.o. W myśl pierwszego z wymienionych przepisów "stanowisko dyrektora szkoły lub placówki powierza organ prowadzący szkołę lub placówkę". Organem prowadzącym zgodnie z brzmieniem art. 5c pkt 2 u.s.o jest w przedmiotowej sprawie wójt gminy. Wójt Gminy P. jest organem właściwym do powierzenia stanowiska dyrektora Gminnego Zespołu Szkolno-Przedszkolnego nr [...] w W. (dalej - Zespół Szkolno-Przedszkolny nr [...]). Kandydata na stanowisko szkoły lub placówki, zgodnie z brzmieniem art. 36a ust. 2 u.s.o. , wyłania się w drodze konkursu. Kandydatowi nie można odmówić powierzenia stanowiska dyrektora. Natomiast, jak zauważył Wojewoda, art. 36a ust. 13 u.s.o. formułuje zasadę, że stanowisko dyrektora szkoły lub placówki powierza się na pięć lat szkolnych. Zasada ta nie ma jednak charakteru bezwzględnego, ponieważ zdanie drugie tego przepisu umożliwia powierzenie stanowiska dyrektora na okres krótszy niż pięć lat, w uzasadnionych przypadkach. Dalej Wojewoda [...] stwierdził, że ustawa o systemie oświaty nie definiuje pojęcia uzasadnionego przypadku stąd uznać należało, że jest to pojęcie nieokreślone. Oznacza to, że organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego, jako powierzający stanowisko dyrektora dokonuje każdorazowej oceny, czy w danym przypadku występują okoliczności uzasadniające powierzenia stanowiska kandydatowi na krócej niż pięć lat szkolnych. Podkreślił, że ocena ta nie może być dowolna, a zasadność powierzenia stanowiska dyrektora szkoły na okres krótszy niż pięć lat jest rozstrzygnięciem podejmowanym w trybie uznania administracyjnego. Rozstrzygnięcie to pozostaje zatem pod kontrolą organu nadzoru oraz sądu administracyjnego, wymaga tym samym szczegółowego i czytelnego uzasadnienia zawierającego przekonywujące argumenty, że nie jest to działanie arbitralne lecz oparte na obiektywnym i realnie istniejącym ratio. O istnieniu "uzasadnionego przypadku" ma świadczyć argumentacja użyta w zarządzeniu, a nadto odpowiednie jej udokumentowanie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 maja 2002 r. sygn. akt I SA 3085/01). Próba późniejszego uzupełnienia takiej argumentacji lub wyjaśnienia swojego stanowiska w sprawie na podstawie okoliczności nie znanych organowi w czasie wydawania aktu, a uzyskanych dopiero na etapie skargi lub odpowiedzi na skargę jest niedozwolona, jako spóźniona ( wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 26 kwietnia 2012 r., sygn. akt IV SA/Gl 31/12). Wojewoda [...] stwierdził, że z wyjaśnień udzielonych przez Wójta Gminy P. z dnia 24 sierpnia 2015 r. wynika, że akt powierzenia stanowiska dyrektora nie zawiera uzasadnienia. Natomiast z wyjaśnień wynika, że skrócenie okresu powierzenia stanowiska dyrektora zespołu szkolno- przedszkolnego do trzech lat spowodowane jest zmianami organizacyjnymi, planowaną likwidacją jednooddziałowych przedszkoli działających w ramach zespołów szkolno-przedszkolnych i utworzeniem w ich miejsce jednego gminnego przedszkola, koniecznością uniknięcia komplikacji organizacyjnych oraz dążeniem do ujednolicenia okresów pełnienia funkcji przez dyrektorów we wszystkich zespołach szkolno-przedszkolnych na terenie gminy P. W ocenie organu nadzoru okoliczności przedstawione przez Wójta Gminy P. nie mogą stanowić uzasadnionego przypadku w rozumieniu art. 36a ust. 13 u.s.o., co oznacza, że skrócenie okresu powierzenia do trzech lat jest niezgodne z prawem. Zdaniem organu przyczyna powinna być realnie istniejąca i obiektywna, a uzasadnienie czytelne i wyczerpujące, tak aby pełniło funkcję informacyjną wobec kandydata oraz umożliwiło kontrolę zasadności takiego działania. Wojewoda [...] stwierdził, że wyjaśnienie złożone przez Wójta Gminy P. jest spóźnione, nie powołujące się na żadne konkretne okoliczności faktyczne, opiera się wyłącznie na zdarzeniu przyszłym i niepewnym, a nadto ogólnikowo umotywowanym. Reasumując organ nadzoru stwierdził, że powierzenie stanowiska dyrektora na okres krótszy niż pięć lat nastąpiło bez racjonalnego i przekonywującego uzasadnienia, co stanowi o naruszeniu podstawy prawnej przewidzianej w ustawie o systemie oświaty dla tego rodzaju aktów. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy P. wniósł o jej oddalenie twierdząc, że stanowisko Wojewody [...] stoi w sprzeczności z brzmieniem art. 36a ust. 13 u.s.o. W uzasadnieniu organ przedstawił przesłanki, którymi kierował się podejmując decyzję o skróceniu okresu powierzenia stanowiska dyrektora. W tym względzie wyjaśnił, że w 2012 r. bardzo realna stała się perspektywa rozbudowy budynku gimnazjum z Z., w ramach której zaplanowano budowę nowego przedszkola. Gmina posiadała projekt rozbudowy gimnazjum i planowała w budżecie na rok 2013 środki na rozpoczęcie rozbudowy. Perspektywa demograficzna oraz wdrażana reforma nauczania sześciolatków spowodowały, że organ prowadzący zakładał w perspektywie likwidację jednodziałowych przedszkoli działających w ramach zespołów szkolno-przedszkolnych i utworzenie w ich miejsce jednego gminnego przedszkola. Podkreślił, że organ prowadzący powierzył funkcję dyrektora na okres trzech lat by uniknąć dodatkowych komplikacji organizacyjnych. Celem organu prowadzącego było ujednolicenie okresów pełnienia funkcji przez dyrektorów we wszystkich zespołach szkolno-przedszkolnych na terenie gminy P. Organ wskazał nadto na kadencyjność pracy wójta i podkreślił, że nie chciał obciążać swoimi decyzjami kadrowymi potencjalnego następcy. Stwierdził, że zaistniały obiektywne i rzeczywiste przyczyny uzasadniające powierzenie stanowiska dyrektora na okres krótszy niż pięć lat. Ponadto zauważył, że obowiązujące przepisy nie nakładają na organ prowadzący szkołę obowiązku uzasadnienia decyzji o powierzeniu stanowiska dyrektora na okres krótszy niż pięć lat. Za bezpodstawne uznał twierdzenia Wojewody [...], że wyjaśnienia uzasadniające przyczyny powołania na stanowisko dyrektora na okres krótszy niż pięć lat, złożone w sytuacji zakwestionowania decyzji, jako spóźnione były niedozwolone. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności zaskarżonego aktu, czyli ocenia jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, według stanu prawnego i faktycznego sprawy z daty jego podjęcia. Natomiast stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016, poz. 718 z późn. zm. - dalej "P.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z brzmienia natomiast art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a. wynika, że kontrola ta obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Zgodnie z powyższym należy przyjąć, iż powierzenie stanowiska dyrektora szkoły jest aktem administracyjnym, jako władcza wypowiedź organu administracji w sprawie należącej do zakresu zadań publicznych, wywołująca dodatkowo pewne skutki w sferze regulowanej prawem pracy (por. uchwała 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjny z 16 grudnia 1996 r. OPS 6/96 publ. ONSA 1997/2/48). Sąd ocenia te akty z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie ich wydania. Skarga Wojewody [...] jest uzasadniona, bowiem zaskarżone zarządzenie zostało podjęte z istotnym naruszeniem art. 36a ust. 13 u.s.o. Zaskarżone zarządzenie zostało wydane na podstawie przepisów art. 36 a ust. 1, ust. 2 i ust. 13 ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty (tj. Dz.U. z 2004r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.- dalej "u.s.o."). Wskazane przepisy stanowią, że stanowisko dyrektora szkoły lub placówki powierza organ prowadzący szkołę lub placówkę (ust. 1). Kandydata na stanowisko dyrektora szkoły lub placówki wyłania się w drodze konkursu. Kandydatowi nie można odmówić powierzenia stanowiska dyrektora (ust. 2). Stanowisko dyrektora szkoła lub placówki powierza się na 5 lat szkolnych. W uzasadnionych przypadkach można powierzyć to stanowisko na krótszy okres, jednak nie krótszy niż 1 rok szkolny (ust. 13). Przedmiotem sporu między organem nadzoru a Wójtem Gminy P. w tej sprawie jest natomiast to, czy zarządzenie w sprawie powierzenia stanowiska dyrektora Zespołu Szkolno-Przedszkolnego nr [...] na okres krótszy niż pięć lat nastąpiło w uzasadnionym przypadku. Redakcja art. 36a ust. 13 nie budzi wątpliwości co do tego, że regułą jest powierzanie stanowiska na okres pięciu lat, a zastosowanie krótszego okresu jest wyjątkiem. Ratio legis tego rozwiązania stanowił kompromis pomiędzy różnymi wartościami. Z jednej strony specyfika stanowiska dyrektora szkoły lub placówki wymaga stabilizacji sprawowania tej funkcji. Częste zmiany osoby kierującej szkołą lub placówką negatywnie wpływają na ich funkcjonowanie. Kompetencje dyrektora nie ograniczają się wyłącznie do czysto technicznego administrowania, ale wiążą się też z realizacją pewnej wizji, planu funkcjonowania placówki, tak aby w jak najlepszym stopniu zaspokajała potrzeby społeczności lokalnej w dziedzinie edukacji i wychowania. Z drugiej strony prawodawca musi uwzględnić możliwość wystąpienia specyficznej sytuacji, w której inne względy przemawiają za krótszym okresem powierzenia stanowiska dyrektora. Przyjęta konstrukcja krótszego okresu powierzenia stanowiska opiera się na zwrocie niedookreślonym "uzasadnione przypadki" oraz na przyznaniu organowi powierzającemu pewnego stopnia luzu decyzyjnego, wynikającego z użycia w przepisie sformułowania: "można powierzyć". Skoro powierzenie stanowiska dyrektora na okres krótszy niż pięć lat jest wyjątkiem od reguły, kluczowego znaczenia nabiera właściwa interpretacja pojęcia uzasadnionego przypadku. Jest to typowy zwrot niedookreślony, którego abstrakcyjne zdefiniowanie nie jest ani możliwe, ani celowe. To w konkretnym przypadku należy nadać mu właściwą treść, analizując całokształt okoliczności sprawy. W orzecznictwie sądów administracyjnych zdecydowanie opowiedziano się przeciwko abstrakcyjnemu stosowaniu klauzuli "uzasadnionych przypadków". Na tle kontroli aktów powierzenia stanowiska dyrektora szkoły na okres krótszy niż pięć lat wypracowano pewne podstawowe reguły zastosowania omawianego wyjątku. Po pierwsze – zarządzenie wymaga starannego uzasadnienia, na tyle czytelnego i wyczerpującego, aby mogło pełnić funkcję informującą wobec osoby, której powierzono funkcję dyrektora, a także umożliwiało kontrolę prawidłowości zastosowania przepisu przez organ nadzoru i przez sąd administracyjny. Przy tym przesłanki odstąpienia przez organ prowadzący od reguły pięcioletniego okresu powierzenia stanowiska dyrektora szkoły powinny być wykazane wyczerpująco w zarządzeniu o powierzeniu tej funkcji. Po drugie, argumenty podnoszone w uzasadnieniu nie mogą być ogólnikowe, lecz zindywidualizowane, odnoszące się do konkretnej osoby, poparte wnikliwą argumentacją, uwzględniającą specyfikę sytuacji, w której zaszła rzeczywista potrzeba odstępstwa od zasady ogólnej. Po trzecie argumenty muszą odwoływać się do okoliczności aktualnych w dniu podejmowania zarządzenia o powierzeniu stanowiska dyrektora szkoły (por. wyrok NSA z 8 września 2000 r. w sprawie II SA/Łd 889/00; wyrok NSA z 14 marca 2001 r. w sprawie II SA/Łd 1900/00; wyrok WSA w Opolu z 19 maja 2005 r. w sprawie II SA/Op 93/04; wyrok WSA we Wrocławiu z 12 stycznia 2012 r. w sprawie IV SA/Wr 697/11; wyrok WSA w Opolu z 21 lutego 2012 r. w sprawie II SA/Op 760/11, wyrok WSA w Lublinie z 6 września 2012 r. w sprawie III SA/Lu 364/12; wyroki NSA z 1 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 689/12 i z 31 października 2012 r. sygn. akt I OSK 1935/12 – orzeczenia.nsa.gov.pl). Wobec powyższego stwierdzić należy, że art. 36a ust. 13 u.s.o. dopuszcza co prawda możliwość powierzenia stanowiska dyrektora szkoły lub placówki na krótszy okres, (nie krótszy niż 1 rok szkolny), jednakże jest to wyjątek od reguły i może nastąpić tylko "w uzasadnionych przypadkach", co wymaga starannego, wyczerpującego uzasadnienia, z podaniem zindywidualizowanych, wnikliwych argumentów odwołujących się do okoliczności aktualnych w dniu podejmowania zarządzenia o powierzeniu stanowiska. Odnosząc powyższe uwagi do okoliczności faktycznych badanej sprawy należy zauważyć, że akt powierzenia stanowiska dyrektora Zespołu Szkolno-Przedszkolnego nr [...] nie zawiera uzasadnienia. Na wezwanie Wojewody [...] Wójt Gminy P. w piśmie z dnia 24 sierpnia 2015 r. podobnie jak w treści odpowiedzi na skargę wskazał, że skrócenie okresu powierzenia stanowiska dyrektora do trzech lat spowodowane było planowaną likwidacją jednooddziałowych przedszkoli działających w ramach zespołów szkolno-przedszkolnych i utworzeniem w ich miejsce jednego gminnego przedszkola, co było związane z planowaną budową wielooddziałowego przedszkola w ramach rozbudowy budynku gimnazjum, a tym samym koniecznością uniknięcia komplikacji organizacyjnych oraz dążeniem do ujednolicenia okresów pełnienia funkcji przez dyrektorów we wszystkich zespołach szkolno-przedszkolnych na terenie gminy P. Ponadto na wezwanie Sądu do nadesłania dokumentacji związanej z wydaniem zaskarżonego zarządzenia oraz uzasadniającej skrócenie okresu powierzenia stanowiska dyrektora Wójt Gminy P. przedłożył zarządzenie dot. ogłoszenia o konkursie oraz dokument zatwierdzający wynik postępowania konkursowego, z których nie wynika zamiar oraz przyczyny skrócenia okresu powierzenia stanowiska dyrektora. Natomiast nadesłana dokumentacja dotycząca rozbudowy gimnazjum i zabezpieczenia finansowego tej inwestycji w budżecie gminy w 2014 i 2015 r. jedynie potwierdza, że argumenty przedstawione w piśmie organu z dnia 24 sierpnia 2015 r. oraz w odpowiedzi na skargę opierały się, jak słusznie wskazał Wojewoda, wyłącznie na zdarzeniu przyszłym i niepewnym w dacie podejmowania skarżonego zarządzenia. W tej dacie nie było bowiem pozwolenia na rozbudowę gimnazjum (to zostało wydane dopiero w kwietniu 2015 r.), ani środków zabezpieczonych w budżecie na realizację tej inwestycji. Tymczasem przyczyna skrócenia okresu powierzenia stanowiska, na co zasadnie wskazał organ nadzoru, musi być realnie istniejąca i obiektywna w czasie podejmowania decyzji w tym zakresie, a nie hipotetyczna. Przyczyną taką, wbrew argumentacji oranu gminy, nie jest także ani ujednolicenie okresów pełnienia funkcji przez dyrektorów we wszystkich zespołach szkolno-przedszkolnych ani tym bardziej kadencyjność pracy wójta, a co za tym idzie nieobciążanie decyzjami kadrowymi potencjalnego następcy. Za chybione należy uznać twierdzenie Wójta o braku konieczności uzasadnienia skrócenia okresu powierzenia w akcie powierzenia. Jak już wskazano wyjątek od zasady wyrażonej w art. 36a ust. 13 u.s.o. powinien zostać należycie umotywowany, tym bardziej że z samej podstawy prawnej wynika konieczność jego starannego sprecyzowania. Skoro ustawa o systemie oświaty przewiduje szczególny tryb obsadzania stanowisk dyrektorów oraz gwarantuje powierzenie takiego stanowiska na pięć lat, a w szczególnych przypadkach na okres nie krótszy niż jeden rok – to w ocenie Sądu dowodzi to jasnej i klarownej woli ustawodawcy zapewnienia cech stabilności i trwałości stosunkowi pracy na stanowisku dyrektora. Natomiast o istnieniu "uzasadnionego przypadku" ma świadczyć argumentacja użyta w zarządzeniu, a nadto odpowiednie jej udokumentowanie. Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela tak sformułowane stanowisko, wyrażone między innymi w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 października 2012 r., sygn. akt I OSK 1935/12 oraz wyrok tut. Sądu z dnia 26 kwietnia 2012 r., sygn. akt IV SA/Gl 31/12 – orzeczenia.nsa.gov.pl). Jakkolwiek zatem art. 36a ust. 13 u.s.o. nie formułuje w sposób literalny "obligatoryjności wyartykułowania" powodów zaproponowania nauczycielowi powierzenia stanowiska dyrektora na okres krótszy niż pięcioletni (na co zwrócił uwagę Sąd Najwyższy w przywołanym w skardze wyroku z dnia 13 kwietnia 1999 r., sygn. akt I PKN 11/99, publ. OSNP 2000/12/466), to jednak trzeba podkreślić, że istnienie takiego obowiązku wynika z wykładni celowościowej i systemowej wskazanego przepisu. Ustalenie znaczenia użytego w przepisie art. 36a ust. 13 zdanie drugie u.s.o. pojęcia niedookreślonego, jakim jest zwrot "uzasadniony przypadek", nie może bowiem być dokonane w sposób abstrakcyjny, lecz powinno uwzględniać okoliczności faktyczne, w którym to pojęcie funkcjonuje. W żadnym wypadku nie oznacza to, że od oceny organu prowadzącego szkołę zależy, czy dany przypadek zostanie uznany za uzasadniony. Nie ulega wprawdzie wątpliwości, iż w przypadku pojęć niedookreślonych ustawodawca pozostawia organowi stosującemu prawo pewien luz decyzyjny, jednak proces interpretacji takich pojęć jest elementem wykładni prawa. Z pojęcia niedookreślonego (nieostrego) nie wynika zatem swoboda wykładni prawa (por. wyrok TK z 3 czerwca 2003 r., sygn. akt K 49/02, publ. OTK-A 2003/6/49). Akty administracyjne wydane na podstawie przepisów zawierających pojęcia niedookreślone, w tym także akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego oraz akty organów tych jednostek podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej, podlegają kontroli sądów administracyjnych pod kątem ich zgodności z prawem. Oznacza to, że sąd administracyjny jest upoważniony i zobowiązany do oceny zgodności z prawem procesu wykładni i stosowania pojęć niedookreślonych przez organ administracji publicznej (por. wyrok Sądu Najwyższego z 18 maja 2001 r., sygn. akt III RN 197/00 oraz wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 15 grudnia 2008 r., sygn. akt I OSK 622/08, publ. Lex nr 526575 i z dnia 31 października 2012 r., sygn. akt I OSK 1935/12, publ. Lex 1234203). Organ działający w ramach uprawnienia wynikającego z art. 36a ust. 13 zdanie drugie u.s.o. powinien zatem wykazać należytą argumentacją, czy spełniła się przesłanka "uzasadnionego przypadku". Polega to na precyzyjnym i wyczerpującym umotywowaniu przez organ bezpośrednio w wydawanym zarządzeniu. Stanowisko organu powinno zostać przy tym udokumentowane. Nie ulega przy tym wątpliwości, że adresat zarządzenia o powierzeniu stanowiska dyrektora na okres krótszy niż 5 lat jest uprawniony do poznania pisemnych argumentów organu powierzającego i podstawy prawnej jego decyzji. W takim stanie rzeczy za słuszne Sąd uznał stanowisko organu nadzoru, że powierzenie stanowiska dyrektora Zespołu Szkolno – Przedszkolnego nr [...] na okres trzech lat nastąpiło bez racjonalnego i przekonywującego uzasadnienia. Przedstawiona w toku postępowania nadzorczego i sądowego argumentacja dotycząca przyczyny skrócenia okresu powierzenia stanowiska dyrektora nie tylko była spóźniona ale miała charakter hipotetyczny nie odnoszący się do stanu rzeczywiście i obiektywnie istniejącego w chwili wydania zarządzenia. Powyższe stanowi o naruszeniu podstawy prawnej przewidzianej w art. 36a ust. 13 u.s.o. dla tego rodzaju aktów, a tym samym o istotnym naruszeniu prawa. Zważając na fakt, że w istocie zarzut skargi sprowadzał się do zakwestionowania końcowej daty czasookresu powierzenia funkcji dyrektora zespołu szkolno-przedszkolnego, Sąd, w sytuacji gdy upłynął już rok od podjęcia zaskarżonego zarządzenia z mocy art. 147 § 1 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.