IV SA/Gl 1013/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Walentek Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga - Gajewska (spr.) Sędzia WSA Edyta Żarkiewicz Protokolant Monika Rał po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi H. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania od pisma informacyjnego oddala skargę. Wnioskiem z dnia 23 czerwca 2014 r. H.W. i A.K. wystąpili do Prezydenta Miasta R. z prośbą o "sporządzenie kserokopii pisma mieszkańców O. z dnia 19 maja 2014 roku w sprawie likwidacji baru piwnego "A" zlokalizowanego w R. dzielnica O. przy ul. [...]". W odpowiedzi na ten wniosek Naczelnik Wydziału Spraw Obywatelskich Urzędu Miasta R. pismem z dnia 2 lipca 2014 r., nr [...], poinformował wnioskodawców, że po otrzymaniu wspomnianego pisma mieszkańców z dnia 19 maja 2014 roku nie wszczął żadnego postępowania administracyjnego. Jedynie zorganizowane zostało publiczne spotkanie mieszkańców tej dzielnicy (w którym uczestniczyli również wnioskodawcy), którego celem była upowszechnienie informacji o zasadach udzielania zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych oraz ich cofania. Tym samym wskazano, że skoro w sprawie nie jest prowadzone żadne postępowania administracyjne, to pismo mieszkańców dzielnicy O. nie jest możliwe do udostępnienia poprzez przekazanie jego kserokopii oraz nie posiada ono waloru dokumentu urzędowego. Wskazano, że dane osobowe i adresowe osób które podpisały to pismo podlegają ochronie. Kolejnym pismem z dnia 7 lipca 2014 r. H.W. i A.K. wystąpili do Prezydenta Miasta R. z "apelem" o umożliwienie im dostępu do wcześniej żądanego dokumentu (tj. pisma mieszkańców dzielnicy O.), wskazując przy tym, że ten wniosek jest trzecim w tej sprawie, bo pierwszy wniosek o udostępnienie kopii pisma mieszkańców dzielnicy został złożony przez A.K. w trakcie spotkania zorganizowanego przez Urząd Miasta z mieszkańcami dzielnicy O. Odnosząc się do ponownego wniosku, Naczelnik Wydziału Spraw Obywatelskich Urzędu Miasta R., pismem z dnia 29 lipca 2014 r., nr [...], poinformował wnioskodawców, iż podtrzymuje stanowisko przedstawione we własnym piśmie z dnia 2 lipca 2014 r. Od powyższego pisma z dnia 29 lipca 2014 r., doręczonego H.W. i A.K. w dniu 4 sierpnia 2014 r., wniesione zostało odwołanie z dnia 5 sierpnia 2014 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. Postanowieniem z dnia [...]r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., na podstawie art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r. nr 79, poz. 856 z późn. zm.) i art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm., zwanej dalej w skrócie jako: "K.p.a."), stwierdziło niedopuszczalność odwołania H.W. i A.K. od pisma informacyjnego Naczelnika Wydziału Spraw Obywatelskich w Urzędzie Miasta R. z dnia 29 lipca 2014 r., nr [...]. Powołując się na treść art. 134 K.p.a. zauważyło, iż organ do którego wniesiono odwołanie w postępowaniu wstępnym podejmuje czynności mające na celu ustalenie czy jest ono dopuszczalne. Niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn przedmiotowych, jak i podmiotowych. Niedopuszczalność z przyczyn podmiotowych obejmuje sytuację gdy z odwołaniem wystąpiła osoba (jednostka) nie mająca legitymacji do wniesienia tego środka zaskarżenia albo też osoba nie mająca zdolności do czynności prawnych. Natomiast niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawa możliwości wniesienia do samorządowego kolegium odwoławczego odwołania od decyzji administracyjnej dysponenta informacji publicznej. W ramach czynności podjętych przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze ustalono, że Prezydent Miasta R. (ani też nikt z jego upoważnienia) w istocie nie wydał decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Treść pisma Naczelnika Wydziału Spraw Obywatelskich UM R. z dnia 29 lipca 2014 r., a przede wszystkim z dnia 2 lipca 2014 r. świadczy, że poinformowała ona wnioskodawców, iż jej zdaniem żądana przez nich informacja nie ma charakteru informacji publicznej, a pismo mieszkańców dzielnicy O. informujące o rzekomych nieprawidłowościach w funkcjonowaniu baru piwnego - gdy nie wszczęto na jego podstawie żadnego postępowania administracyjnego - nie stanowi dokumentu urzędowego. Pismo Naczelnik Wydziału Spraw Obywatelskich (nie mającej upoważnienia Prezydenta Miasta do wydawania decyzji administracyjnych w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej, lecz umocowanej "do podpisywania korespondencji w sprawach objętych zakresem działania Wydziału") w istocie nie stanowi decyzji administracyjnej, a jedynie ma walor pisemnej informacji. Mając na uwadze orzecznictwo sądów administracyjnych uznano, że wniosek nie dotyczy informacji publicznej. Organ administracji publicznej zobowiązany jest wydać decyzję administracyjną jedynie gdy zamierza odmówić udostępnienia informacji publicznej. Natomiast odmowa udostępnienia informacji nie mającej waloru publicznej następuje jedynie poprzez zwykłą pisemną informację o tym fakcie. Zważywszy na powyższe, tj. brak decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej (a jedynie istnienie w obrocie pisma informacyjnego o niemożliwości udostępnienia informacji nie mającej charakteru publicznej), zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego koniecznym stało się stwierdzenie niedopuszczalności odwołanie z przyczyn przedmiotowych. Dodatkowo wyjaśniło, że w przypadku gdy wnioskodawcy uważają, iż informacja podmiotu do którego wystąpiono z wnioskiem o udostępnienie informacji o tym, że żądana informacja nie ma waloru publicznej (brak przesłanek do udostępnienia dokumentu prywatnego) jest nieprawdziwa, to przysługuje im środek ochrony ich praw, polegający na złożeniu do sądu administracyjnego skargi na bezczynność organu - dysponenta informacji. Z uwagi na ograniczony zakres zastosowania przepisów K.p.a. w sprawach dotyczących udostępnienia informacji publicznej skarga do sądu administracyjnego nie wymaga uprzedniego zażalenia na bezczynność organu, składanego do organu wyższego stopnia. W skardze z dnia 22 września 2014 r., złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, H.W. i A.K. zakwestionowali wydane w ich sprawie rozstrzygnięcie w przedmiocie niedopuszczalności odwołania od pisma informacyjnego, uznając iż przedmiotowe pismo mieszkańców O. będące petycją, to dokument urzędowy znajdujący się w aktach sprawy a nie prywatny list. Stąd też domagali się jego udostępnienia zarówno do wglądu, jaki i w całości doręczenia jego odpisu. Uznali, iż organy mają działać z jak największym poszanowaniem zasady otwartości dostępu do dokumentów organów, tak aby zapewnić przejrzystość swoich prac, co wprost wynika z art. 15 Traktatu o Unii Europejskiej. W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy powtórzył argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia i wniósł o jej oddalenie. Postanowieniem tut. Sądu z dnia 17 listopada 2014 r. o sygn. akt IV SA/Gl 1013/14 odrzucona została skarga A.K. z powodu nie uiszczenia wymaganego wpisu sądowego od skargi (k.22 akt sądowoadministracyjnych). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga H.W. jest bezzasadna. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Natomiast, w myśl art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r. nr 270 późn. zm., zwanej dalej w skrócie jako: "p.p.s.a."), sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach. Kontrola ta przeprowadzana jest pod względem zgodności z obowiązującym prawem, zarówno materialnym określającym prawa i obowiązki stron, jak i procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Wyłącznie, w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa, sąd administracyjny kontrolujący dane postanowienie władny jest je wzruszyć. Bierze przy tym pod uwagę zarzuty zawarte w skardze, a także bada sprawę z urzędu, gdyż jak stanowi art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd dokonuje z urzędu kontroli rozstrzygnięć administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem i nie jest związany w tym zakresie zarzutami, podstawą prawną i wnioskami sformułowanymi w skardze. Przedmiotem niniejszej skargi jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...]r., nr [...], wydane na podstawie art. 134 K.p.a. stwierdzające niedopuszczalność odwołania skarżącej od pisma informacyjnego. Powołany przepis art. 134 K.p.a. nakłada na organy administracji obowiązek przeprowadzenia kontroli wniesionego środka odwoławczego pod względem formalnym, tj. sprawdzenia, czy środek zaskarżenia jest dopuszczalny i czy został złożony w przepisanym prawem terminie. Wniesienie odwołania, w sytuacji gdy stronie postępowania nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, skutkuje wydaniem postanowienia o niedopuszczalności odwołania. Na tle przepisu art. 134 K.p.a. wyróżnia się dwojakie przyczyny niedopuszczalności odwołania - przedmiotowe i podmiotowe. Przyczyny przedmiotowe obejmują przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki braku możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Odwołanie nie służy od decyzji, która nie weszła do obrotu prawnego lub gdy czynność organu administracji publicznej nie jest decyzją administracyjną, a stanowi np. czynność materialno-techniczną, co ma miejsce w niniejszej sprawie. Natomiast niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych obejmuje sytuacje wniesienia odwołania przez osobę niemającą legitymacji do wniesienia tego środka zaskarżenia zgodnie z art. 28 K.p.a. (por. wyrok WSA w Warszawie z 28 maja 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 598/13, Lex nr 1368972). Sąd w tej sprawie bada wyłącznie legalność zaskarżonego aktu i nie może w sposób merytoryczny orzekać, jak również nie może nakazać wykonania żądanej przez skarżącą czynności, czyli udostępnienia do wglądu, jaki i doręczenia odpisu pisma mieszkańców O. z dnia 19 maja 2014 roku w sprawie likwidacji baru piwnego "A" zlokalizowanego w R. dzielnica O. przy ul. [...]. Tym samym nie może oceniać legalności działań podjętych w tym zakresie przez organ pierwszej instancji, bądź też sporządzanych pism informacyjnych i notatek ze spotkań. Zauważyć przyjdzie, że Sąd w niniejszym postępowaniu uprawniony jest jedynie do oceny zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławcze w K. z dnia [...]r., nr [...], które uznało, że błędnie złożono odwołanie od zwykłego pisma informacyjnego a nie od decyzji administracyjnej i z tego powodu stwierdziło niedopuszczalność wniesienia odwołania. Zgodnie z treścią art. 104 § 1 K.p.a. załatwienie sprawy administracyjnej następuje w drodze decyzji, gdy z przepisów prawa materialnego lub innych wynika, iż załatwienie sprawy winno nastąpić w tej formie. Natomiast uregulowana w art. 127 K.p.a. instytucja odwołania jest środkiem prawnym zmierzającym do kontroli decyzji wydawanych przez organy I instancji, a warunkiem koniecznym do jego wniesienia jest wydanie decyzji administracyjnej. W przedmiotowej sprawie bezspornym jest, w ocenie organu, że skarżąca domagała się "sporządzenie kserokopii pisma mieszkańców O. z dnia 19 maja 2014 roku w sprawie likwidacji baru piwnego "A" zlokalizowanego w R. dzielnica O. przy ul. [...]", a nie wydania decyzji administracyjnej. Skarżąca w odpowiedzi uzyskała pismo informacyjne z dnia 2 lipca 2014 r., nr [...], które zostało następnie uzupełnione pismem z dnia 29 lipca 2014 r., nr [...], w którym poinformowano, iż podtrzymuje się stanowisko przedstawione we wcześniejszym piśmie z dnia 2 lipca 2014 r. Następnie od powyższego pisma z dnia 29 lipca 2014 r., doręczonego H.W. i A.K. w dniu 4 sierpnia 2014 r., wniesione zostało odwołanie z dnia 5 sierpnia 2014 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. W rozpatrywanej sprawie w rozstrzygnięciu organu zasadnie powołano się na przeszkodę o charakterze przedmiotowym, którą jest brak podstaw do zaskarżenia pisma informacyjnego. Oznacza to, jak trafnie zauważyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., przeszkodę do wszczęcia postępowania. Skład orzekający podziela ustalenia faktyczne poczynione przez ten organ przyjmując je za własne i podziela argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Tymczasem sprawa przesądzenia, czy żądana przez skarżącą informacja ma charakter informacji publicznej może być przedmiotem rozpatrzenia w postępowaniu ze skargi na bezczynność organu administracji, o czym poinformowano skarżącą w treści uzasadnienia zaskarżonego postanowienia. Wypada także zauważyć, iż pismo organu nie wyraża odmowy udostępnienia informacji publicznej, a więc nie może zostać zakwalifikowane do decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej. Skład orzekający uważa, że w tym zakresie odpowiedź organu nie może stanowić decyzji administracyjnej o odmowie dostępu do informacji publicznej, bowiem nawet w sytuacji gdy organ administracji wyraża przekonanie, iż żądana przez obywatela informacja nie ma charakteru publicznej, to nie wydaje decyzji lecz w formie pisemnej informuje o swym stanowisku osobę składającą wniosek o dostęp. Wnioskodawca może w takiej sytuacji kwestionować bezczynność organu poprzez złożenie skargi, a nie odwołania, które jest środkiem przewidzianym dla podważania decyzji administracyjnej. Takie stanowisko zostało zajęte już uprzednio przez WSA w Rzeszowie w wyroku z dnia 20 września 2012 r., o sygn. akt II SA/Rz 603/12 (por. także wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2006 r. o sygn. akt I OSK 928/05). W tym stanie rzeczy, złożona przez skarżącą skarga nie zasługuje na uwzględnienie i podlega oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.