IV SA/Gl 1020/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Walentek (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga - Gajewska Sędzia WSA Bożena Miliczek - Ciszewska Protokolant Monika Rał po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi Z.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie informacji publicznej 1) stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącego kwotę [...] zł (słownie: [...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z dnia [...] r. Z. K. zwrócił się w trybie ustawy dnia 6 września 2001r. o dostępie informacji publicznej do Komendanta Straży Miejskiej w R. o udostępnienie zanonimizowanych co do danych osobowych fotokopii odcinka D lub E mandatu karnego nałożonego na M. P. zam. R. ul. [...] w wyniku podjętych czynności, po zgłoszeniu dotyczącego spalania odpadów, oraz fotokopii protokołu z kontroli o którym mowa w art. 380 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska sporządzonego w związku z prowadzeniem w czynności kontrolnych na terenie posesji M. P. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Komendant Straży Miejskiej w R. (zwany dalej "Komendantem"), działając na podstawie art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o strażach gminnych (t.j. Dz. U. z 2013r. poz. 1383), pełnomocnictwa Prezydenta Miasta R. oraz art. 16 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2014r. poz. 782), odmówił Z. K. udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej. Decyzja odmowna wydana została jako kolejna w toczącym się postępowaniu, gdyż uprzednio wydawane decyzje czterokrotnie usuwane były z obrotu prawnego wskutek decyzji kasacyjnych wydawanych przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze zasadniczo z powodu uchybienia ustanowionemu w art. 16 ust. 2 pkt 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej obowiązkowi wskazania w uzasadnieniu decyzji tożsamości i funkcji osób, które zajęły stanowisko w postępowaniu. Z uzasadnienia wymienionej wyżej decyzji Komendanta z dnia [...] r. wynikało, że przyczyną odmowy udostępnienia wnioskowanej informacji była ochrona prywatności osoby fizycznej. Organ wskazał, że ograniczenie w tym zakresie wynika z art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Ponadto odwołał się do utrwalonego w orzecznictwie sądów administracyjnych poglądu, że w sytuacji gdy w treści informacji publicznej zawarte są dane osobowe, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu. Oznacza to, że organ władający informacją publiczną w takiej sytuacji powinien ocenić wniosek o udzielenie informacji publicznej w oparciu o przepisy ustawy o ochronie danych osobowych stanowiące lex specialis w stosunku do ustawy o dostępie do informacji publicznej. Powołując się natomiast na brzmienie art. 6 ustawy o ochronie danych osobowych organ wyjaśnił, że za dane osobowe uważa się wszelkie informacje dotyczące zidentyfikowanej lub możliwej do zidentyfikowania osoby fizycznej, a osobą możliwą do zidentyfikowania jest osoba, której tożsamość można określić bezpośrednio lub pośrednio, w szczególności przez powołanie się na numer identyfikacyjny albo jeden lub kilka specyficznych czynników określających jej cechy fizyczne, fizjologiczne, umysłowe, ekonomiczne, kulturowe lub społeczne. Do kategorii danych osobowych nie zalicza się natomiast tylko takich informacji, które umożliwiają ustalenie tożsamości osoby wyłącznie dzięki zaangażowaniu nieproporcjonalnie dużych kosztów, czasu i działań. Tak więc informacje, które bez nadzwyczajnego wysiłku dają się powiązać z określoną osobą, zwłaszcza przy wykorzystaniu łatwo osiągalnych i powszechnie dostępnych źródeł również zasługują na zaliczenie do kategorii danych osobowych. Komendant stwierdził, że nie może udostępnić danych, które umożliwiłyby zidentyfikowanie osoby fizycznej (nawet po anonimizacji) i w takim wypadku powinien ograniczyć dostęp do informacji umożliwiających identyfikację osób fizycznych. Zauważył przy tym, że w złożonym wniosku o udostępnienie informacji publicznej wnioskodawca identyfikuje osobę, której dotyczy mandat karny oraz protokół z kontroli. Komendant wskazał także na unormowanie zawarte w art. 27 ust. 1 ustawy o ochronie danych osobowych, które zabrania przetwarzania danych dotyczących skazań, orzeczeń o ukaraniu i mandatów karnych, a także innych orzeczeń wydanych w postępowaniu sądowym i administracyjnym. Kryterium wyróżnienia powyższych danych stanowi według organu to, że dotyczą one bezpośrednio sfer należących do prywatności czy intymności osoby fizycznej. W dniu 5 grudnia 2014 r. wystąpiono do osoby, której prawo do informacji ograniczałoby prawo chroniące jej prywatność. Osoba ta nie zrezygnowała z przysługującego jej prawa do ochrony i nie wyraziła zgody na ujawnienie treści wnioskowanych dokumentów, które podlegałyby udostępnieniu. W odwołaniu od opisanej decyzji S. K. zarzucił organowi obrazę art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zwrócił uwagę, że przepis tenm miałby zastosowanie w sytuacji gdyby żądał dokumentów z nazwiskiem osoby której dotyczą. Dokument jest informacją publiczną jeżeli spełnia kryteria określone w ustawie, niezależnie od tego co wnioskodawca wie o sprawie, której dotyczy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., decyzją z dnia [...] r. Nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Kolegium uznało, że decyzja Komendant spełnia wymagania art. 16 § 2 pkt 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, a więc jest poprawna procesowo. Oceniając merytoryczną przesłankę odmowy udostępnienia informacji publicznej Kolegium po zapoznaniu się z argumentacją organu I instancji uznało uznało ją za zasadną. Stwierdziło, że nie tylko ochrona tożsamości ale także ochrona prywatności osoby fizycznej wymaga odstępstwa od zasady powszechnego dostępu do informacji publicznej. Ograniczenie to znajduje umocowanie prawne w art. 5 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wskazało, że w sytuacji, gdy ogólnie wiadome jest na jakiej posesji przy ul. [...] w R. oraz wobec jakiej osoby Straż Miejska prowadziła w dniu [...] r. czynności kontrolne związane z ochroną środowiska, a anonimizacja danych wrażliwych właścicielki tej nieruchomości nie jest wystarczająca do ochrony jej prywatności zasadne było odmówienie wnioskodawcy dostępu do informacji publicznej. Żądana informacja o kwalifikacji prawnej czynu, który doprowadził do nałożenia na właścicielkę wskazanej we wniosku nieruchomości mandatu karnego dotyczy prywatności w/w osoby tak jak i informacji o wymiarze finansowym nałożonej kary (art. 5 ust. 2 ustawy). Nadto, zdaniem Kolegium, w sytuacji imiennego identyfikowania przez stronę właścicielki nieruchomości położonej w R. przy ul. [...], a także łatwej możliwości ustalenia danych osobowych właściciela określonej nieruchomości (np. przez powszechnie dostępne rejestry nieruchomości) zakres czynności kontrolnych podjętych na w/w nieruchomości (wskazany w protokole kontroli), kwalifikacja wykroczenia oraz wymiar kary tylko iluzorycznie udostępniane byłyby w oderwaniu od danych osobowych określonej osoby. Ustawowe prawo takiej osoby do ochrony jej prywatności zobowiązuje do zastosowania art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, a tym samym odmowy udostępnienia żądanej przez stronę informacji (w sytuacji, gdy osoba, której dotyczy żądana informacja nie wyraża zgody na jej udostępnienie). Kolegium wskazało, że art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. o ochronie danych osobowych stanowi podstawę do ograniczenia dostępu do informacji publicznej w zakresie danych osobowych dotyczących m.in. mandatów karnych. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Z. K. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. jako wydanej z naruszeniem art. 5 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, przez jego niewłaściwą interpretację oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania. Skarżący nie zgodził się ze stanowiskiem organu co do tego, że udostępnienie zanonimizowanych dokumentów wskazanych w jego wniosku o udostępnienie informacji publicznej narusza prywatność osoby , u której przeprowadzono kontrolę z uwagi na fakt, że wnioskodawca wie, jakiej osoby informacja publiczna dotyczy. Przytoczył fragmenty uzasadnień wyroków NSA z dnia 14.06.2012 r. sygn. akt I OSK 609/12 oraz z dnia 11.03.2015 r. sygn. akt I OSK 817/14, w których wskazano, że kopia decyzji administracyjnej po usunięciu z niej danych chronionych staje się ważną informacją o sposobie działania organów administracji oraz o treści i formie podejmowanych przez nie rozstrzygnięć, a także, że dokumenty z kontroli przeprowadzonej przez organy w prywatnych firmach to informacja publiczna. Zdaniem skarżącego ustawa o dostępie do informacji publicznej nie zawiera żadnych ograniczeń co do możliwości udostępnienia informacji publicznej wnioskodawcom, którzy mają większą lub mniejszą wiedzę o faktach, których dotyczą dokumenty urzędowe lub orzeczenia stanowiące taka informację. Kwestia następstw ujawnienia danych podlegających ustawowej ochronie lub prywatności odnosi się nie do wiedzy wnioskodawcy o faktach, lecz do dokumentów, które mają być ujawnione i które stanowią informację publiczną. W odpowiedzi na skargę, wnosząc o jej oddalenie, Kolegium powtórzyło argumenty przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga musiała odnieść skutek, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej podniesione. Na wstępie należy stwierdzić, że stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei w myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b, c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) w sytuacji, gdy sąd stwierdzi, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas uchyla decyzję w całości lub w części. Z kolei w myśl art. 145 § 1 pkt. 2 Sąd stwierdza nieważność decyzji w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.) lub w innych przepisach. Na mocy art. 134 § 1 tej ustawy sąd dokonuje również z urzędu kontroli rozstrzygnięć administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem i nie jest związany w tym zakresie zarzutami, podstawą prawną i wnioskami sformułowanymi w skardze. Przeprowadzona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we wskazanym wyżej zakresie kontrola legalności zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego wykazała, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Decyzja ta została bowiem wydana z naruszeniem przepisów o właściwości. Kwestia naruszenia przepisów o właściwości wymagała rozważenia w pierwszym rzędzie, gdyż dotyczy ona wadliwości kwalifikowanej orzeczenia, która prowadzi do stwierdzenia jego nieważności, niezależnie od oceny zasadności pozostałych zarzutów. Pod pojęciem właściwości należy rozumieć zdolność prawną organu administracji do rozstrzygania określonego rodzaju spraw w postępowaniu administracyjnym. Właściwość ta wynikać musi z obowiązujących przepisów rangi ustawowej, czy przepisów wykonawczych lub z zawartych w oparciu o ustawy porozumień. Właściwość organów administracji musi pozostawać ściśle określona i nie zachodzi w tej mierze jakakolwiek dowolność. Przepisy o właściwości mają charakter przepisów bezwzględnie obowiązujących, organ zaś z urzędu musi przestrzegać swojej właściwości. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. naruszenie każdego rodzaju właściwości przez organ administracji przy wydawaniu decyzji administracyjnej powoduje nieważność decyzji bez względu na trafność merytorycznego rozstrzygnięcia. W pierwszym rzędzie wskazania wymaga, że sprawa z wniosku skarżącego skierowanego do Komendanta Straży Miejskiej w R. o udostępnienie informacji publicznej była rozpoznawana na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2014, poz. 782 ze z. – zwana dalej w skrócie "u.d.i.p.") Ustawa ta w art. 4 określa zakres podmiotowy jej stosowania. Zgodnie z art. 4 do udostępnienia informacji publicznej obowiązane są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej; 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych; 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa; 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego; 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Zdaniem Sądu Komendant Straży Miejskiej w R. utworzonej na podstawie uchwały Nr [...] Rady Miasta R. z dnia [...] r. w sprawie utworzenia Straży Miejskiej, jest podmiotem zobowiązanym na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej do udzielenia informacji mającej charakter informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.). Stosownie do art. 6 ust. 1 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. o strażach gminnych (t.j. Dz. U. z 2013r. poz. 1383 ze zm.) straż jest jednostką organizacyjną gminy, powołaną do ochrony porządku publicznego na terenie gminy, której koszty funkcjonowania pokrywane są z budżetu gminy (art. 1 ust. 1 i art. 5 ww.). Wskazania wymaga, że stosownie do art. 16 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Do decyzji, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że odwołanie od decyzji rozpoznaje się w terminie 14 dni (pkt 1), uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji zawiera także imiona, nazwiska i funkcje osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji, oraz oznaczenie podmiotów, ze względu na których dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2, wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji (pkt. 2). Z kolei, według art. 17 ust. 1 u.d.i.p., do rozstrzygnięć podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji, niebędących organami władzy publicznej, o odmowie udostępnienia informacji oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji przepisy art. 16 stosuje się odpowiednio. Na zasadzie ust. 2 omawianego art. 17, wnioskodawca może wystąpić do podmiotu, o którym mowa w ust. 1, o ponowne rozpatrzenie. Przytoczone unormowanie oznacza, że od decyzji wskazanych w omawianym art. 16 ust. 1 u.d.i.p. przysługują wnioskodawcy przewidziane na gruncie k.p.a. środki prawne. Wszystkie decyzje zostają podjęte przez właściwe podmioty w pierwszej instancji. Tym samym, w toku instancji wnioskodawca będzie mógł wnieść od nich odwołanie zgodnie z postanowieniem art. 127 § 1 k.p.a., bądź też wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy. Natomiast zgodnie z art. 127 § 2 k.p.a., właściwy do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy. Zasady ustalenia właściwości instancyjnej reguluje art. 17 k.p.a., który w pkt 1 określa, że organami wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu są w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego - samorządowe kolegia odwoławcze, chyba, że ustawy szczególne stanowią inaczej. Przepis art. 5 § 2 pkt 6 k.p.a. zawiera ustawową definicję pojęcia organów jednostek samorządu terytorialnego stanowiąc, że rozumie się przez to organy gminy, powiatu, województwa, związków gmin, związków powiatów, wójta, burmistrza (prezydenta miasta), starostę, marszałka województwa oraz kierowników służb, inspekcji i straży działających w imieniu wójta, burmistrza (prezydenta miasta), starosty lub marszałka województwa, a ponadto samorządowe kolegia odwoławcze. Kierownicy służb, inspekcji i straży są organami administracji publicznej, które w postępowaniu administracyjnym, niezależnie od ich pozycji ustrojowej organów administracji rządowej, są zakwalifikowane do organów jednostek samorządu terytorialnego o ile działają w imieniu wójta, burmistrza (prezydenta miasta) starosty lub marszałka województwa. Oceniając w tym kontekście status Komendanta Straży Miejskiej należy stwierdzić, że nie należy on do kręgu podmiotów określonych w ostatnio powołanym art. 5 § 2 pkt 6 k.p.a. Status straży miejskiej został określony w ustawie z dnia 29 sierpnia 1997 r. o strażach gminnych. Zgodnie z art. 2 ust. 1 i 3 w zw. z art. 6 ust. 1 tej ustawy straż gminna jest jednostka organizacyjną gminy – tworzona przez radę gminy. Strażą gminną kieruje komendant zatrudniany na podstawie umowy o pracę przez prezydenta miasta, po zasięgnięciu opinii właściwego terytorialnie komendanta wojewódzkiego Policji. W przypadku nieotrzymania opinii prezydent miasta może zatrudnić komendanta po upływie 14 dni od dnia przedstawienia wniosku o wydanie opinii. Przełożonym Komendanta jest wójt, burmistrz, prezydent miasta (art. 7 ust. 1 i 2 ustawy – dalej "Prezydent"). Straż wykonuje zadania w zakresie ochrony porządku publicznego wynikające z ustaw i aktów prawa miejscowego poprzez swoich pracowników - strażników (art. 10 ust. 1 i 2 ustawy). Prezydent sprawuje nadzór nad działalnością straży - art. 9 ust. 1 ustawy). Rada miasta może postanowić o umiejscowieniu straży w strukturze urzędu miasta. W takim przypadku szczegółową strukturę organizacyjną straży określa regulamin straży nadawany przez prezydenta miasta (art. 6 ust. 2 ustawy). Analiza przytoczonych regulacji wskazuje, że straż miejska jest jednostką organizacyjną bezpośrednio związaną z kompetencjami prezydenta w zakresie porządku publicznego i bezpieczeństwa obywateli, o czym świadczy służbowa podległość prezydentowi, nadzór tego ostatniego nad działalnością straży i możliwość umiejscowienia straży w strukturze urzędu miasta – aparatu pomocniczego prezydenta. Powyższe oznacza, że komendant straży miejskiej nie jest organem w rozumieniu prawa administracyjnego (por. postanowienie NSA z dnia 4 marca 2008 r. sygn. akt. II FW 2/07 publik. Lex nr 466164). To natomiast prowadzi do wniosku, że komendant straży miejskiej nie jest organem władzy publicznej, o jakim mowa w art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Można dodatkowo tylko zauważyć, że z udzielonego Komendantowi Straży Miejskiej w R. przez Prezydenta Miasta R. pełnomocnictwa, powołanego w podstawie prawnej decyzji, nie wynika upoważnienie do wydawania w imieniu Prezydenta decyzji administracyjnych w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej. Co więcej przepis art. 47 ustawy o samorządzie gminnym, na podstawie którego wymienione wyżej pełnomocnictwo zostało udzielone, nie może stanowić podstawy upoważnienia do wydawania decyzji administracyjnych. Taka podstawę stanowi bowiem art. 39 ust. 2 i 4 tej ustawy. Wobec powyższego Straż Miejską w R. jako samorządową jednostkę organizacyjną należy zaliczyć do grupy podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, ujętych w art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p.. Konsekwencją tego jest zastosowanie w sprawie art. 17 u.d.i.p.. Przepis ten odnosi się bowiem do wszystkich podmiotów wyszczególnionych w art. 4 ust. 1 pkt 2-5 u.d.i.p.. Oznacza to, że od decyzji wydanej na podstawie art. 17 w zw. z art. 16 u.d.i.p. przysługuje, zgodnie z ust. 2 art. 17 wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy, podlegającej rozpoznaniu przez podmiot, który ją wydał. W tym stanie rzeczy należało stwierdzić, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. nie było właściwe do rozpoznania odwołania od decyzji Komendanta Straży Miejskiej w R. o odmowie udzielenia skarżącemu informacji publicznej. Tym samym zaskarżona decyzja, jako wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, obarczona jest wadą nieważności przewidzianą art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., co skutkuje koniecznością wyeliminowania jej z porządku prawnego w trybie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. W tej sytuacji Sąd pozostał zwolniony od obowiązku ustosunkowania się do zarzutów merytorycznych skargi. Wskazania do dalszego postępowania wynikają wprost z wyżej naprowadzonych rozważań Sądu. O kosztach, na które składa się wpis od skargi, orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 1 P.p.s.a.