IV SA/Gl 1034/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Teresa Kurcyusz - Furmanik Sędzia WSA Stanisław Nitecki Protokolant Monika Rał po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi S. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie dodatku do zasiłku rodzinnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia [...] roku nr [...]. Burmistrza Miasta i Gminy S. po rozpatrzeniu wniosku z dnia 09 czerwca 2015 roku złożonego przez S. Z. decyzją z dnia [...] roku nr [...] odmówił zmiany swojej decyzji z dnia [...] roku nr [...] W uzasadnieniu decyzji organ I instancji przedstawił argumenty przemawiające za jego stanowiskiem. Od tej decyzji odwołanie w dniu 27 lipca 2015 roku wniosła strona wyrażając niezadowolenie z otrzymanego rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Zarzuciła decyzji naruszenie art. 155 k.p.a. oraz art. 10 ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz orzecznictwa sądów administracyjnych, które uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie, co do istoty sprawy ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Odwołująca w szczególności wskazała na uchwałę NSA podjętą w składzie siedmiu sędziów z dnia 26 czerwca 2014 r., sygn. akt I OPS 15/13, w której przesądzono, że dodatek z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego, o którym mowa w art. 10 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w przypadku korzystania z urlopu wychowawczego w celu sprawowania opieki nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym podczas jednego porodu, przysługuje do zasiłku rodzinnego na każde z tych dzieci. Decyzją z dnia [...]r., Nr [...] wydaną m.in. na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. orzekło utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że podaniem z dnia 09 czerwca 2015 roku S. Z. zwróciła się między innymi w punkcie drugim o zmianę decyzji OPS w S. z dnia [...] roku Nr [...] w trybie art. 155 k.p.a. W opinii Kolegium, dla zmiany lub uchylenia decyzji, na mocy której strona nabyła prawo (lub nałożono na nią obowiązek), łącznie muszą być spełnione przesłanki: istnienie decyzji ostatecznej, za jej uchyleniem lub zmianą przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony, zgoda strony na zmianę lub uchylenie decyzji, brak przeciwwskazań w przepisach ustaw szczególnych. W trybie art. 155 k.p.a. mogą być zmieniane lub uchylane zarówno decyzje wadliwe, jak i decyzje nie dotknięte żadnymi wadami, wyłącznie, jeżeli ich wzruszenie jest podyktowane względami interesu społecznego lub słusznym interesem strony. Dalej organ odwoławczy podniósł, że Burmistrz Miasta i Gniny S. decyzją z dnia [...] roku Nr [...] orzekł o uprawnieniach S. Z. do dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego - opieka nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonych w trakcie jednego porodu tj. F. Z. i S. Z. w okresie od 01 lutego 2013 roku do 31 października 2013 roku. W ocenie Kolegium wydawanie decyzji w oparciu o art. 155 k.p.a. skutkuje tym, że będą to decyzje konstytutywne, wywołujące skutku ex tunc, a nie ex nunc, co oznacza, że np. zmiana decyzji w trybie art. 155 k.p.a. nie wywoływałaby skutków przed data jej wydania, tylko po jej uprawomocnieniu się. Odnosząc to do przedmiotowej sprawy- organ zaznaczył - że nawet wydając w 2015 roku decyzję ustalającą uprawnienia do świadczeń rodzinnych taka decyzja nie mogłaby wywierać skutków w okresie od 01 lutego 2013 roku do 31 października 2013 roku. Kolegium wskazało, iż zgodnie z art. 32 ust 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych organ właściwy oraz marszałek województwa mogą bez zgody strony zmienić lub uchylić ostateczną decyzję administracyjną na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń rodzinnych, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych, członek rodziny nabył prawo do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego albo osoba nienależnie pobrała świadczenie rodzinne. Zgodnie z aktualnym orzecznictwem Wojewódzkich Sądów Administracyjnych, jak również popierającym je stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczącym świadczeń rodzinnych uchylenie lub zmiana decyzji przyznającej świadczenia nie może nastąpić z mocą wsteczną. W sytuacji, gdy upłynął już okres, na jaki świadczenie zostało przyznane, brak jest podstaw do uchylenia lub zmiany w trybie art. 32 ust. 1 omawianej ustawy decyzji przyznającej świadczenia. W opinii Kolegium, przesłanka interesu społecznego lub słusznego interesu strony powinna podlegać ocenie także zgodnie z zasadą wynikającą z art. 7 k.p.a. nakazującą uwzględnianie z urzędu interesu społecznego oraz słusznego interesu strony. O uwzględnieniu obu tych interesów można mówić tylko w takich przypadkach, jeżeli ich uwzględnienie nie narusza prawa, tzn. nie sankcjonuje stanu niezgodnego z prawem. Zasada interesu społecznego lub słusznego interesu strony nie może naruszać podstawowej zasady działania wszystkich organów administracji - zasady praworządności (art. 6 k.p.a., art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Nie można dokonywać takiej wykładni art. 155 k.p.a., aby umożliwić organom administracji wydawanie decyzji naruszających obowiązujące prawo. Zasada praworządności w działaniu administracji nie tylko ma prymat przez zasadą słusznego interesu strony, ale przede wszystkim interes strony nie może być uznany za słuszny, jeżeliby jego uwzględnienie skutkowało naruszeniem obowiązującego prawa. Słuszny interes strony to taki interes strony, który nie powoduje skutku w postaci naruszenia prawa. Także interes społeczny nie może być interpretowany jako samodzielna podstawa do rozstrzygania spraw administracyjnych wbrew obowiązującemu w danej sprawie prawu. Biorąc pod uwagę powyższe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, iż działania organu pierwszej instancji były wystarczające, przeprowadzone zgodnie z obowiązującymi przepisami i są prawidłowo udokumentowane w zgromadzonym materiale dowodowym. Zarzuty zawarte w odwołaniu nie zasługują na uwzględnienie, a przywołane w odwołaniu orzeczenia wiążą organy administracji w sprawach w których były wydane. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżąca S. Z. domagała się przyznania prawa do dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego - opieki nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym podczas jednego porodu na syna S. Z. w kwocie 400 zł miesięcznie w okresie od 01 lutego do 31 października 2013 r. W uzasadnieniu wskazała, że w wspomnianym otrzymywała w/wym. dodatek w kwocie 400 zł na jedno z bliźniąt urodzone podczas jednego porodu tj. na syna S. Z.. Na syna F. odmówiono jej prawa do otrzymywania dodatku kierując się stanowiskiem, iż dodatek w kwocie 400 zł przysługuje z tytułu przebywania na urlopie wychowawczym w tej samej kwocie niezależnie od ilości urodzonych dzieci podczas jednego porodu - innymi słowy nie kumuluje się. Nadto skarżąca powieliła argumentację odwołania. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o ich oddalenie i podtrzymało argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Na wstępie godzi się podnieść, że po myśli art. 3 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej P.p.s.a., sądy administracyjne w zakresie swojej właściwości sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Zgodnie natomiast z treścią art. 134 §1 przywołanej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z brzmienia art. 145 § 1 P.p.s.a. wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, czy inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas – w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą zatem ulec uchyleniu wówczas, gdy organom administracji publicznej można postawić zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli miało ono, bądź mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tym kontekście uznano, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu była decyzja o odmowie zmiany na podstawie art. 155 k.p.a. ostatecznej decyzji administracyjnej Burmistrza Miasta i Gminy S. o przyznaniu skarżącej dodatku do zasiłku rodzinnego. Skarżąca wnosiła do zmianę tych decyzji podnosząc, że organ w błędny sposób zinterpretował, a później błędnie zastosował wobec niej art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - Dz.U z 2015 r., poz. 114 zwanej dalej "u.ś.r.", bowiem przyznał tylko jeden dodatek do zasiłku rodzinnego, chociaż sprawuje ona opiekę nad dwójką dzieci urodzonych podczas tego samego porodu. W opinii Sądu trafny jest pogląd skarżącej, co do oceny poprawności decyzji organu I instancji o przyznaniu jej prawa do zasiłku rodzinnego z dodatkiem do tego zasiłku tylko na jedno z bliźniąt. Wyjaśnić należy, że dodatek do zasiłku rodzinnego o jakim mowa w art. 8 pkt 2 i art. 10 u.ś.r. przysługuje do zasiłku rodzinnego matce lub ojcu dziecka, opiekunowi faktycznemu albo prawnemu dziecka, jeśli pozostaje ono pod jego faktyczną opieką, uprawnionemu do urlopu wychowawczego, nie dłużej jednak niż przez okres: 1) 24 miesięcy kalendarzowych; 2) 36 miesięcy kalendarzowych, jeżeli sprawuje opiekę nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym podczas jednego porodu; 3) 72 miesięcy kalendarzowych, jeżeli sprawuje opiekę nad dzieckiem legitymującym się orzeczeniem o niepełnosprawności albo o znacznym stopniu niepełnosprawności. Wysokość dodatku określa art. 10 ust. 2 u.ś.r. – wynosi ona 400 zł miesięcznie. Na tle stosowania tych regulacji pojawiły się rozbieżności dotyczące przyznania dodatku przysługującego w przypadku porodów wielodzietnych. Jednakże kwestia ta została rozstrzygnięta w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego (NSA) podjętej w składzie siedmiu sędziów z dnia 26 czerwca 2014 r., sygn. akt I OPS 15/13, w której przesądzono, że dodatek z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego, o którym mowa w art. 10 ust. 1 u.ś.r, w przypadku korzystania z urlopu wychowawczego w celu sprawowania opieki nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym podczas jednego porodu, przysługuje do zasiłku rodzinnego na każde z tych dzieci. NSA uznał, iż konstrukcja dodatku do zasiłku rodzinnego wyraźnie wskazuje, że przesłanką jego przyznania jest opieka nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego, jeżeli dziecko pozostaje pod faktyczną opieką osoby uprawnionej do urlopu wychowawczego, którą jest matka lub ojciec, opiekun faktyczny dziecka albo opiekun prawny dziecka. Nie jest przesłanką przyznania prawa do tego dodatku określenie okresu, przez jaki dodatek przysługuje, który to okres jest zróżnicowany w art. 10 ust. 1 pkt 1, 2 i 3 u.ś.r., ani też określenie wysokości dodatku w art. 10 ust. 2 u.ś.r. Z przepisu tego nie można zatem wyprowadzać wniosku, że ogranicza on prawo do tylko jednego dodatku, co wiązać by się musiało z wyborem dziecka, na które przysługiwać będzie dodatek do zasiłku rodzinnego. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "chociaż bez względu na liczbę dzieci urodzonych podczas jednego porodu uprawnionemu pracownikowi przysługuje na podstawie art. 186 § 1 Kodeksu pracy prawo do jednego urlopu wychowawczego w celu sprawowania osobistej opieki nad dzieckiem, to okoliczność ta nie może przesądzać interpretacji omawianych przepisów poprzez uznanie, że w sytuacji, gdy osoba uprawniona korzysta z urlopu wychowawczego z tytułu opieki nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym podczas jednego porodu, przysługiwać jej będzie tylko jeden dodatek do jednego z zasiłków rodzinnych w wysokości określonej w art. 10 ust. 2 u.ś.r. Należy bowiem zwrócić uwagę, że jakkolwiek pracownik korzysta z prawa do jednego urlopu wychowawczego w celu sprawowania osobistej opieki nad dzieckiem, to jednak w przypadku urodzenia więcej niż jednego dziecka podczas jednego porodu, ma prawo do tego urlopu i korzysta z niego w celu sprawowania opieki nad każdym z tych dzieci". Przywołana tu uchwała NSA ma istotne znaczenie z uwagi na przepis art. 269 § 1 P.p.s.a., który nie pozwala żadnemu składowi sądu administracyjnego rozstrzygnąć innej sprawy w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zawartym w uchwale i przyjmować wykładni prawa odmiennej od tej, która została przyjęta przez skład poszerzony NSA (por. wyrok NSA z dnia 29 lutego 2008 r., I OSK 254/07, LEX nr 453451). Dopóki więc nie nastąpi zmiana stanowiska wyrażonego we wskazanej uchwale, dopóty sądy administracyjne obowiązane są je respektować (por. wyrok NSA z dnia 20 października 2011 r., I OSK 1817/10, LEX nr 1131489). Wobec faktu, że organ I instancji nie przyznał skarżącej dodatku do zasiłku rodzinnego na każde z jej dzieci, to jego decyzje są obarczone błędem polegającym na naruszeniu art. 10 ust. 1 pkt 2, ust. 2 u.ś.r. Jako błąd traktować bowiem należy m.in. nieprzyznanie świadczenia na skutek niewłaściwej interpretacji normy prawnej, potwierdzonej następnie zmianą linii orzeczniczej, co w niniejszej sprawie miało miejsce na skutek opisanej powyżej uchwały abstrakcyjnej NSA. W takiej sytuacji, do tych decyzji organ zobowiązany był zastosować przepis art. 31 u.ś.r. stanowiący, ze jeżeli odmowa przyznania świadczeń rodzinnych lub ustalenie ich wysokości były następstwem błędu podmiotu realizującego zadania w zakresie świadczeń rodzinnych, wypłata świadczeń rodzinnych może nastąpić za 3 lata wstecz, licząc od dnia zawiadomienia o popełnieniu błędu lub dnia wydania decyzji prostującej błąd z urzędu. Sąd podziela w tym miejscu trafne stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie przyjęte w wyroku tego Sądu z dnia 17 listopada 2015 r., sygn. III SA/Kr 550/15 (dostępny w internetowej bazie orzeczeń w CBOSA), iż zastosowanie art. 31 u.ś.r. jest w zaznaczonych okolicznościach najbardziej optymalne z perspektywy celów świadczeń rodzinnych, a w szczególności dodatku, o którym mowa w art. 10 ust. 1 u.ś.r. Jest to najszybszy tryb modyfikacji dotychczasowych decyzji, a z uwagi na oczywisty charakter błędu oraz oczekiwaną zmianę na korzyść osoby uprawnionej, kwestia zasadności sprostowania przedmiotowych decyzji nie powinna wywołać wątpliwości. Stąd też uprawniony jest wniosek, że w niniejszej sprawie, organy naruszyły art. 31 u.ś.r. poprzez jego niezastosowanie. Godzi się przy tym zaznaczyć, że pomimo tego, iż skarżąca bardzo wyraźnie w swoim wniosku zaznaczyła wolę ich rozpoznania na podstawie art. 155 k.p.a., organ I instancji, jak również Kolegium były przede wszystkim związane treścią art. 32 ust. 2 u.ś.r. Przytoczony przepis nakazuje na zasadzie lex specialis derogat legi generali, stosowanie w pierwszej kolejności przepisów u.ś.r., a dopiero w odniesieniu do spraw nieuregulowanych w tej ustawie przepisów k.p.a. Ponieważ nieprzyznanie skarżącej drugiego dodatku stanowiło błąd organu, to koniecznym było, przy uwzględnieniu reguły płynącej z art. 32 ust. 2 u.ś.r., rozpoznanie złożonych wniosków poprzez art. 31 tej ustawy. Organy winny były wyjaśnić, czy wolą strony jest sprostowanie dostrzeżonego w decyzji błędu na podstawie tego przepisu u.ś.r. w celu otrzymania nieprzyznanego dodatku do zasiłku. Organy winny mieć na uwadze podstawową zasadę postępowania administracyjnego wynikającą z art. 9 k.p.a. (zasada informowania stron). Mocą tej regulacji są one obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Stąd też, mając na uwadze skomplikowany stan prawny należało skarżącej wyjaśnić skutki stosowania regulacji art. 31 u.ś.r. oraz art. 155 k.p.a. Podsumowując należy wskazać, że skoro Sąd dostrzegł naruszenie przepisów postępowania administracyjnego w postaci art. 31, art. 32 ust. 2 u.ś.r. oraz art. 155 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na ustalony wynik postępowania, to koniecznym było wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającego tą decyzję rozstrzygnięcia. Organy ponownie rozpoznając wniosek skarżącej zobligowane będą do zastosowania przepisu art. 31 u.ś.r. i wydania rozstrzygnięć uwzględniających treść uchwały NSA z dnia 26 czerwca 2014 r., o sygn. akt I OPS 15/13. Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 134 i 135 tej ustawy