IV SA/Gl 1043/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kalaga - Gajewska Sędziowie Sędzia WSA Teresa Kurcyusz - Furmanik Sędzia WSA Edyta Żarkiewicz (spr.) Protokolant Monika Rał po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 września 2015 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Gminy W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia sposobu sprawowania pogrzebu przez Gminę W. stwierdza, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa. W skardze z dnia 18 sierpnia 2014 r. skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach Wojewoda [...] – działając na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm., zwanej dalej: "u.s.g.") – wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały Nr [...] Rady Gminy W. z dnia [...] w sprawie ustalenia sposobu sprawowania pogrzebu przez Gminę W. - jako niezgodnej z art. 44 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 182 ze zm.) – zwanej dalej "u.p.s.", w związku z art. 2 ust. 1 oraz art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t. j. Dz. U. z 2011 r. Nr 197, poz. 1172 z późn. zm. - zwanej dalej "u.o.a.n."). W uzasadnieniu skargi organ nadzoru wskazał, że podstawę prawną do stanowienia przez radę gminy w przedmiocie sposobu sprawienia pogrzebu stanowi art. 44 u.p.s. Zgodnie z jego brzmieniem sprawienie pogrzebu odbywa się w sposób ustalony przez gminę, zgodnie z wyznaniem zmarłego. W ocenie organu nadzoru uchwała rady gminy podjęta na podstawie powyższego przepisu ma charakter aktu normatywnego w rozumieniu art. 40 ust. 1 u.s.g. , gdyż jest wydana na podstawie i w granicach upoważnienia zawartego w ustawie. Ponadto normy w niej zawarte noszą w sobie cechy generalności i abstrakcyjności, a przez swój charakter kształtują sytuację prawną adresatów. Uchwała ta wytycza bowiem zakres spraw i czynności, za dokonanie których gmina może dochodzić od osób zobowiązanych, zwrotu poniesionych przez siebie kosztów i wydatków (art. 96 u.p.s.). Jest ona więc adresowana do ogólnie określonej grupy podmiotów, obejmującej osoby zobowiązane do zwrotu kosztów pogrzebu, a także dotyczy ich praw i obowiązków. Wreszcie uchwała ta, jako akt abstrakcyjny, będzie miała zastosowanie do powtarzalnych sytuacji. Na tej podstawie organ nadzoru stwierdził, że akt ten posiada wszelkie cechy pozwalające uznać go za akt normatywny i powszechnie obowiązujący – akt prawa miejscowego. Natomiast takiego rodzaju akt, aby mógł zaistnieć w obrocie prawnym, powinien zostać bezwzględnie ogłoszony w sposób określony przepisami prawa. W zakresie zasad i trybu ogłaszania aktów normatywnych ustawa o samorządzie gminnym odsyła do regulacji ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, która w art. 2 ust. 1 wskazuje, że ogłoszenie aktu normatywnego w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe. Akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dzienniku urzędowym wchodzą w życie po upływie 14 dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy (art. 4 ust. 1 u.o.a.n.). Niespełnienie w tym zakresie wymogów publikacji aktu prawnego jest istotnym naruszeniem prawa. Wobec tego, za istotnie naruszający prawo należy uznać przepis § 5 przedmiotowej uchwały, który nie przewiduje jej ogłoszenia w dzienniku urzędowym. Sformułowana w nim norma, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia, ustanowiła w istocie termin nabycia przez uchwałę mocy obowiązującej, w sposób sprzeczny z ustawą oraz spowoduje, że uchwała ta nigdy nie wywoła skutków prawnych. Zdaniem Wojewody stwierdzenie nieważności § 5 uchwały jest niewystarczające, gdyż pozostawiłoby w obrocie prawnym akt prawa miejscowego nieobowiązujący i nadal naruszający prawo, bo – wbrew wymogom ustawy – nie ogłoszony w dzienniku urzędowym. Niezależnie od powyższego organ nadzoru zwrócił uwagę na niezgodność z prawem przepisu § 2 zd. 1 uchwały, przewidującego koniczność przeprowadzenia pogrzebu zgodnie z wyznaniem zmarłego, gdyż obowiązek ten został nałożony przez ustawodawcę przepisem art. 44 u.p.s. Ponowne więc nakładanie takiego obowiązku, dodatkowo w drodze aktu podustawowego, stanowi istotne naruszenie prawa. Organ nadzoru dodał, że zgodnie z art. 7 Konstytucji RP rada gminy – jako organ administracji publicznej – zobowiązana jest do działania na podstawie i w granicach prawa. To oznacza, że formułując postanowienia uchwały, nie tylko nie może nimi wykraczać poza zakres ustawowego upoważnienia, ale i również naruszać innych powszechnie obowiązujących przepisów prawa. Stąd też – stosownie do konstytucyjnej hierarchii źródeł prawa – akty prawa miejscowego nie powinny w żaden sposób regulować materii należącej do przepisów wyższego rzędu i tymi przepisami normowanej, nawet jeśli taka regulacja stanowiłaby jedynie powtórzenie obowiązującego przepisu. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy W. wniosła o jej oddalenie. Wskazała, że merytoryczne uzasadnienie skargi rozmija się z materią uregulowaną przez Radę Gminy W. w uchwale Nr [...] z dnia [...] Dodała, że treść uchwały jest ściśle zdeterminowana przez zakres upoważnienia ustawowego, udzielonego na podstawie art. 44 ustawy o pomocy społecznej i dotyczy jedynie sposobu sprawiania pogrzebu przez Gminę W. (działającą przez jej jednostkę organizacyjną - Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w W.). Podkreśliła, że nie jest przedmiotem uchwały zakres czynności, za dokonanie których gmina może dochodzić zwrotu kosztów i wydatków. Materia o której dywaguje więc skarżący, regulowana jest inną uchwałą rady gminy, wydawaną na podstawie upoważnienia ustawowego z art. 96 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej. Dodała, że jedynym adresatem, do którego skierowano uchwałę jest Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w W. ( § 1 ust. 1 uchwały), jako jednostka organizacyjna gminy realizująca na terenie Gminy W. zadania z zakresu pomocy społecznej. W tym zakresie podkreśliła, że wbrew twierdzeniom organu nadzoru, nie można przyjąć, że zapisy uchwały skierowane są do zmarłych mieszkańców ( ze względu na brak zdolności prawnej zmarłych ), lub nawet do osób zobowiązanych do poniesienia kosztów pogrzebu, tym bardziej, że pochówek taki bardzo często dotyczy osób samotnych lub bez znanych krewnych. Podniosła, że sugestie organu nadzoru wyklucza literalne brzmienie uchwały. Ponadto wskazała, że zasady zawarte w § 2 i § 3 mają charakter czysto techniczny i organizacyjny, co również wskazuje na ich wewnętrzne regulacje, skierowane do jednostki organizacyjnej pomocy społecznej. Na rozprawie pełnomocnik strony skarżącej wnosił i wywodził jak w skardze. Pełnomocnik organu również podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie wnosząc o oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie w części dotyczącej § 2 uchwały w zakresie, w którym zawiera powielenie zapisu ustawowego dotyczącego pochówku zgodnie z wyznaniem zmarłego, bowiem zapis ten miał jedynie charakter porządkujący. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sąd administracyjny sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 wspominanego przepisu stanowi, że kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z art. 3 § 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 5 oraz pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – zwanej w skrócie "P.p.s.a.") wynika, że kontrola ta obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż akty prawa miejscowego, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Podstawy stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminy wyznaczają przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U z 2013 r., poz. 594 ze zm., zwanej dalej także w skrócie u.s.g.). Według zaś art. 91 ust. 1 tej ustawy, uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. Przy czym przyjmuje się, że tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały. O istotnym naruszeniu prawa można mówić natomiast wówczas, gdy naruszenie dotyczy przepisów prawa ustrojowego, materialnego czy procedury podejmowania tych aktów. Natomiast na podstawie art. 94 ust. 1 wyżej wymienionej ustawy, nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Według art. 94 ust. 2 u.s.g., jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały lub zarządzenia z powodu upływu terminu określonego w ust. 1, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o ich niezgodności z prawem. Uchwała lub zarządzenie tracą moc prawną z dniem orzeczenia o ich niezgodności z prawem. Ponadto, co wymaga podkreślenia, zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a., wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując oceny legalności zaskarżonej uchwały, Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, jednakże z innych powodów niż w niej wskazane. Przedmiotem zaskarżenia jest uchwała Rady Gminy W. z dnia [...] w sprawie ustalenia sposobu sprawiania pogrzebu przez Gminę W. Podstawę prawną jej podjęcia stanowił art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g., art. 17 ust. 1 pkt 15 oraz art. 44 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 182 ze zm.) – zwanej dalej "u.p.s.", oraz art. 10 ust. 3 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (t.j. Dz. U. z 2011 r., Nr 118 poz. 687 – dalej "ustawa o cmentarzach"). W pierwszej kolejności stwierdzić należało, że wbrew stanowisku organu nadzoru zaskarżona uchwała nie jest aktem prawa miejscowego. Nie ulega wątpliwości, że pod pojęciem aktów prawa miejscowego należy rozumieć akty normatywne zawierające przepisy powszechnie obowiązujące na określonej części terytorium państwa (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP), wydawane przez organy samorządu terytorialnego lub terenowe organy administracji rządowej na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach (art. 94 Konstytucji RP). O zaliczeniu danego aktu prawnego do kategorii aktów prawa miejscowego decydują występujące łącznie następujące przesłanki: kompetencja do ich stanowienia, powszechny, normatywny i wykonawczy charakter, oraz terytorialny zasięg działania (por. D. Dąbek, Prawo miejscowe samorządu terytorialnego, Bydgoszcz-Kraków 2003, ss. 69-75). Niespełnienie którejkolwiek z przesłanek pozytywnych pozbawia dany akt prawny cech aktu prawa miejscowego. Zgodnie art. 40 ust. 1 u.s.g., na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Jak również zgodnie z ust. 2 tego przepisu, organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie: 1) wewnętrznego ustroju gminy oraz jednostek pomocniczych, 2) organizacji urzędów i instytucji gminnych, 3) zasad zarządu mieniem gminy, 4) zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Akty prawa miejscowego ustanawia rada gminy w formie uchwały, o czym stanowi art. 41 ust. 1 u.s.g., natomiast zasady i tryb ogłaszania aktów prawa miejscowego określa przywołana już wcześniej ustawa o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (art. 42 u.s.g.). Z powołanych przepisów wynika zatem, że aktem prawa miejscowego (wykonawczym) jest akt uchwalony przez radę gminy na podstawie upoważnienia ustawowego, powszechnie obowiązujący na obszarze gminy, zawierający normy generalne i abstrakcyjne. Wobec tego ocena charakteru prawnego kontrolowanego aktu musi być dokonywana w kontekście właściwych podstaw prawnych do jego wydania i w odniesieniu do jego regulacji znajdujących oparcie w tych podstawach. Tymczasem powołane w podstawie prawnej zaskarżonego aktu regulacje prawne nie pozwalają, na przyjęcie, że można uznać go za akt normatywny. Sąd podziela stanowisko wyrażone w orzecznictwie sądów administracyjnych, że ani art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g., który ma charakter ustrojowy, czy też art. 44 u.p.s., który ma charakter materialnoprawny, nie mogą stanowić podstawy prawnej (upoważnienia ustawowego) aktu prawa miejscowego (por. m.in. wyroki tut. Sądu z dnia 13 stycznia 2015 r. sygn. akt IV SA/Gl 806/14, z dnia 26 marca 2015 r. sygn. akt IV SA/Gl 737/14 publik. w CBOSA). Ponadto słusznie wskazał organ gminy, że zaskarżona uchwała nie zawiera żadnych norm o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, kierowanych wobec podmiotów zewnętrznych. Wbrew stanowisku Wojewody, na ocenę powyższą nie ma wpływu art. 96 u.p.s., który w ust. 3 reguluje sposób zwrotu kosztów pogrzebu, to jest z zasiłku pogrzebowego, a jeżeli to świadczenie nie przysługuje – z masy spadkowej zmarłego. Skoro więc zaskarżona uchwała nie jest aktem prawa miejscowego, to za niezasadny należało uznać zarzut braku ogłoszenia przedmiotowej uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Ponadto stwierdzić należało, że rada gminy nie była uprawniona do podjęcia przedmiotowej uchwały. Otóż uchwała wskazuje jako upoważnienie ustawowe art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g., zgodnie z którym, do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy. Przepis ten, jak już wskazano, ma charakter ustrojowy, odsyłający do szczególnych uregulowań prawnych, które zastrzegają kompetencje rady gminy do podjęcia uchwały. Jednocześnie art. 44 u.p.s., w myśl którego "sprawienie pogrzebu odbywa się w sposób ustalony przez gminę, zgodnie z wyznaniem zmarłego" nie zastrzega wprost kompetencji rady gminy do podjęcia uchwały w przedmiotowym zakresie. Wobec tego należało rozważyć, czy w zakresie ustanowionej w art. 18 ust. 1 u.s.g., zasady domniemania właściwości rady gminy, organ ten był uprawniony do podjęcia przedmiotowej uchwały. Wskazana regulacja przypisuje radzie gminy wszystkie sprawy należące do zakresu działania gminy, chyba, że przepisy szczególne stanowią inaczej . Należy wskazać, że problematykę chowania zwłok ludzkich reguluje ustawa o cmentarzach. Treść art. 10 ust. 1 tej ustawy, potwierdza prawo pochowania zwłok ludzkich jako przysługujące najbliższej rodzinie osoby zmarłej. W odniesieniu do zwłok niepochowanych i nieprzekazanych w celach naukowych szkołom wyższym obowiązek ich pochowania obciąża gminę miejsca zgonu (art. 10 ust. 2 i 3 cyt. ustawy). Natomiast ustawa o pomocy społecznej w art. 17 ust. 1 pkt 15 stanowi, że organizacja pochówku, w tym osób bezdomnych, jest zadaniem własnym gminy z zakresu pomocy społecznej (art. 17 ust. 1 pkt 15 u.p.s.). W Dziale II tej ustawy zatytułowanym "Rodzaje Świadczeń" został określony katalog świadczeń z pomocy społecznej, w którym sprawienie pogrzebu ustawa zaliczyła do świadczeń niepieniężnych z pomocy społecznej (art. 36 pkt 2 lit. f u.p.s.). Natomiast z przepisu art. 106 u.p.s. wynika, że co do zasady przyznanie świadczeń z pomocy społecznej następuje w formie decyzji administracyjnej. Jednakże, zgodnie z art. 39 ust. 1 u.s.g. decyzje w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej wydaje wójt, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Według zaś art. 110 u.p.s., wójt udziela kierownikowi ośrodka pomocy społecznej upoważnienia do wydawania decyzji administracyjnych w indywidualnych sprawach z zakresu pomocy społecznej należących do właściwości gminy. Nie ulega zatem wątpliwości, że o świadczeniach z pomocy społecznej decyduje organ wykonawczy gminy. W sytuacji, w której sprawienie pogrzebu znalazło się w katalogu świadczeń pomocy społecznej, brak jest jakichkolwiek podstaw do jego odmiennego potraktowania w tym względzie. Jedyna odmienność wynika z tego, że w przypadku decydowania o udzieleniu tego świadczenia, nie może być wydana decyzja, gdyż nie ma podmiotu posiadającego zdolność prawną. W tym więc zakresie organ wykonawczy podejmuje innego rodzaju czynność. W przypadku organu monokratycznego będzie to zarządzenie. W żadnym razie nie można opierać się w tym zakresie na domniemaniu kompetencji rady gminy. Dodatkowo należy zauważyć, że zawarte w art. 44 u.p.s. sformułowanie, że gmina określa sposób sprawienia pogrzebu nawiązuje bezpośrednio do art. 10 ust. 3 ustawy o cmentarzach, określającego obowiązek gminy pochowania zwłok. Natomiast nie przesądza to o właściwości organów gminy, którą z wyżej już podanych przyczyn należy przesądzić na rzecz organu wykonawczego. Skoro chodzi o konkretne świadczenie z pomocy społecznej, to - jak wynika z przepisów ustawy o pomocy społecznej - rozstrzygnięcie w kwestii tego świadczenia powinno dotyczyć konkretnego przypadku, nie polega natomiast na ustalaniu ogólnych zasad. Już sam art. 44 wskazuje konieczność różnicowania sposobu organizacji pogrzebu ze względów religijnych (zgodnie z wyznaniem zmarłego). W praktyce zróżnicowanie to może wynikać także z innych względów, np. w przypadku uhonorowania osób zasłużonych, i to też w różnym stopniu i skali. Powyższe wymaga każdorazowego uwzględnienia tych okoliczności w indywidualnej sprawie. Gdy natomiast chodzi o stanowienie ogólnych zasad w sprawach świadczeń z pomocy społecznej, to ustawa o pomocy społecznej wskazuje wyraźnie kompetencje rady gminy. Przykładowo można wskazać art. 38 ust. 6 u.p.s, który stanowi, że rada gminy, w drodze uchwały, może podwyższyć minimalne kwoty zasiłku okresowego, o których mowa w ust. 2 i 3; art. 43 ust. 10 u.p.s., zgodnie z którym rada gminy, w drodze uchwały, określa wysokość oraz szczegółowe warunki i tryb przyznawania i zwrotu zasiłku celowego na ekonomiczne usamodzielnienie, art. 96 ust. 2, według którego rada gminy określa, w drodze uchwały, zasady zwrotu wydatków za świadczenia z pomocy społecznej, o których mowa w ust. 2, będących w zakresie zadań własnych, czy art. art. 97 ust. 5, który stanowi, że rada gminy, w drodze uchwały ustala, w zakresie zadań własnych, szczegółowe zasady ponoszenia odpłatności za pobyt w ośrodkach wsparcia i mieszkaniach chronionych. W sytuacji zatem, gdy kompetencja do załatwienia sprawy wynika z przepisów szczególnych zawartych w ustawie o pomocy społecznej, to nie obowiązuje domniemanie kompetencji rady gminy przewidziane w art. 18 ust. 1 u.s.g. Powyższe prowadzi do wniosku, że Rada Gminy nie była uprawniona do podjęcia przedmiotowej uchwały (por. także wyroki tut. Sądu z dnia z dnia 26 marca 2015 r. sygn. akt IV SA/Gl 737/14 oraz z dnia 18 czerwca 2015 r. sygn. akt IV SA/Gl 840/14 publik. w CBOSA). W związku z tym stwierdzić należało, że uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze u.s.g. Wobec tego, na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 94 ust. 1 i ust. 2 u.s.g., należało orzec jak na wstępie.