IV SA/Gl 1048/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Siudyka, Sędziowie Sędzia WSA Bożena Miliczek-Ciszewska (spr.), Sędzia NSA Szczepan Prax, , Protokolant Specjalista Ewa Pasiek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi R.M. i O.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji przyznającej świadczenia z funduszu alimentacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta C. z dnia [...]r. nr [...]. Prezydent Miasta C. (dalej organ pierwszej instancji) decyzją z [...] r. nr [...] przyznał E.O. (dalej strona lub skarżąca): 1. świadczenie z funduszu alimentacyjnego na osobę uprawnioną, R.M. w kwocie 350,00 zł miesięcznie na okres od 1 października 2015 r. do 30 września 2016 r. oraz 2. świadczenie z funduszu alimentacyjnego na osobę uprawnioną, O.M. w kwocie 350,00 zł miesięcznie na okres od 1 października 2015 r. do 30 września 2016 r. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] organ pierwszej instancji uchylił wyżej opisaną decyzję od dnia 1 listopada 2015 r. W uzasadnieniu wskazał, że we wniosku z dnia 7 września 2015 r. o przyznanie świadczeń na okres świadczeniowy 2015/2016 strona nie wykazała męża O.O., a w oświadczeniu podała, że samotnie wychowuje dzieci, gdyż mąż wyjechał w październiku 2014 r. W dniu 5 października 2015 r. dostarczyła potwierdzenie przyjęcia zawiadomienia o zaginięciu męża wystawione przez Komisariat Policji w C. Dlatego organ nie uwzględnił męża strony w składzie rodziny i wydał decyzję z dnia [...] r. Składając wniosek w sprawie dotyczącej ustalenia prawa do świadczeń wychowawczych strona złożyła oświadczenie, że z mężem nie ma kontaktu od października 2014 r., nie zna miejsca jego pobytu i adresu. W toku postępowania ustalono, że w dniu 30 października 2015 r. zakończono czynności poszukiwawcze dotyczące męża strony, zgodnie z § 18 pkt 5 Zarządzenia nr 124 Komendanta Głównego Policji z dnia 4 czerwca 2012 r. Organ wywiódł, że z tego względu od 1 listopada 2015 r. przestała obowiązywać przesłanka wskazana w § 9.1 rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 8 grudnia 2015 r. (Dz. U. z 2015 r., poz. 859 ze zm.). W związku z powyższym w składzie rodziny, w myśl definicji ustawowej, był obowiązany uwzględnić męża strony oraz jego dochody. W oświadczeniu z dnia 15 lipca 2016 r. złożonym pod rygorem odpowiedzialności karnej, strona nie wykazała dochodów męża za 2014 r. Nadto poinformowała organ, że nie zna miejsca jego pobytu i obecnej sytuacji zawodowej. Organ stwierdził, że nie ma możliwości ustalenia dochodu rodziny ze względu na brak informacji o wysokości dochodu męża, a brak informacji o obecnym miejscu jego pobytu uniemożliwia udzielenie stronie pomocy prawnej w dokonaniu niezbędnych ustaleń dochodowych. Ponadto organ poinformował stronę, że będzie prowadził postępowanie dotyczące ustalenia nienależnie pobranych świadczeń za okres od 1 listopada 2015 r. do 31 lipca 2016 r., gdyż świadczenia te zostały pobrane pomimo ustania prawa do ich pobierania. Decyzja została wydana na podstawie art. 24 ust. 1 w zw. z art. 2 pkt 5, 5a, 12, art. 9 ust. 1 i 2 i art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (tj.: Dz. U z 2016 r., poz. 169 ze zm., dalej ustawa). W odwołaniu strona prosiła o odstąpienie od uchylenia decyzji przyznającej świadczenia alimentacyjne i nie obciążanie jej zwrotem tych świadczeń ze względu na bardzo trudną sytuację materialną. Wskazała, że wraz z trójką dzieci utrzymuje się z zasiłków rodzinnych, alimentów na dwójkę dzieci i zasiłku okresowego. Nie ma pracy. Zajmują mieszkanie socjalne o powierzchni 34 m². Pieniądze są potrzebne na zaspokojenie niezbędnych potrzeb bytowych dzieci. Nie ma żadnego kontaktu z mężem i jego rodziną. 5 października 2015 r. zgłosiła zaginięcie męża na komisariacie policji; 30 października 2015 r. cofnęła zgłoszenie, gdyż uzyskała informację o poszukiwaniu męża w [...]. Z załączonej do odwołania odpowiedzi Komendanta Miejskiego Policji w C. z dnia 12 września 2016 r. wynika, że mąż strony został zatrzymany w [...] i wydalony z zakazem wjazdu do państw należących do strefy Schengen do 2 czerwca 2020 r. Nadto w piśmie tym wskazano, że pozostałe informacje są wyłącznie do użytku służbowego organów ścigania. Strona stwierdziła, że nie wie jak ma udowodnić sytuację finansową męża. Decyzją z dnia [...]r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K.(dalej organ odwoławczy lub Kolegium) utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] r. W uzasadnieniu opisano przebieg postępowania, treść decyzji organu pierwszej instancji i zarzuty odwołania. Organ odwoławczy przyjął za własne ustalenia faktyczne poczynione przez organ pierwszej instancji. Ocenił, że również stan prawny sprawy został przez ten organ prawidłowo zidentyfikowany. Stwierdził, że wydanie decyzji uchylającej świadczenia z funduszu alimentacyjnego od miesiąca listopada 2015 r. w okresie zasiłkowym 2015/2016 jest prawnie uzasadnione. Kolegium wskazało, że w ustawie prawodawca nie przewidział żadnych odstępstw od ustalonych warunków otrzymywania świadczeń, dlatego w strukturze rodziny od listopada 2015 r. należało uwzględnić męża strony. Brak możliwości ustalenia jego dochodów skutkuje niemożnością dalszego otrzymywania przyznanego świadczenia, gdyż jest ono uzależnione między innymi od sytuacji dochodowej rodziny. Podkreślono związany charakter decyzji. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach strona stwierdziła, że nie zgadza się z decyzją Kolegium, gdyż nie jest w stanie dostarczyć żądanych dokumentów, z mężem nie ma żadnego kontaktu od października 2014 r., a z pisma Komendanta Policji wynika, że mąż ma zakaz wstępu na teren Polski. Podała, że mąż nie jest ojcem dzieci i nigdy ich nie przysposobił. Podkreśliła, że ma poczucie niesprawiedliwości i uważa, że decyzja krzywdzi jej dzieci. Sama wychowuje dzieci i stara się zapewnić im jak najlepszą opiekę. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, w pełnym zakresie podtrzymując stanowisko i argumentację zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj.: Dz. U. 2014, poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stwierdzenie zatem, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy obliguje Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; tj. Dz. U. z 2016 r., poz. 718, zwanej dalej ustawą p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala (art. 151 ustawy p.p.s.a.). Na mocy art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd dokonał kontroli zaskarżonej decyzji na zasadach wyżej wskazanych i stwierdził, że skarga jest zasadna; aczkolwiek z powodów, które nie zostały w niej podniesione – które to powody Sąd wziął pod uwagę działając z urzędu. Zaskarżona została decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta C. z dnia [...] r. nr [...] uchylającą decyzję tego organu z dnia [...] r., mocą której przyznał E.O. świadczenia z funduszu alimentacyjnego na R.M. i O.M. w kwocie po 350,00 zł miesięcznie na okres od 1 października 2015 r. do 30 września 2016 r. Zaskarżona decyzja wydana została na podstawie art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Zgodnie z treścią tego przepisu prawnego organ właściwy wierzyciela może bez zgody osoby uprawnionej albo jej przedstawiciela ustawowego zmienić lub uchylić ostateczną decyzję administracyjną, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń z funduszu alimentacyjnego, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do świadczeń, egzekucja stała się skuteczna, osoba nienależnie pobrała świadczenia lub wystąpiły inne okoliczności mające wpływ na prawo do świadczeń. W ocenie Sądu przytoczony przepis nie stanowi podstawy do orzekania o uprawnieniach strony, na jej niekorzyść, z mocą wsteczną. Kwestia ta była wielokrotnie wyjaśniana w orzeczeniach sądów administracyjnych i tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia z dnia 14 grudnia 2012 r., sygn. akt I OSK 1099/12 (dostępny: orzeczenia.nsa.gov.pl) podkreślił, że "ze względu na powszechnie obowiązującą w prawie polskim zasadę lex retro non agit, po to, aby możliwe było wydanie w danej, konkretnej sytuacji decyzji, która by regulowała na nowo i odmiennie sytuację strony z mocą wsteczną, musiałby takie upoważnienie przepis prawa wyraźnie przewidywać. Ustawa o pomocy osobom uprawnionym do alimentów takiego uregulowania nie zawiera. Nie jest nim cytowany powyżej art. 24 ust. 1 działający w powiązaniu z art. 163 k.p.a., umożliwiający zmianę sytuacji prawnej strony, określonej wcześniej inną decyzją, ale jedynie ze skutkiem teraźniejszym (ex nunc)". Również w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 lutego 2012 r., sygn. akt I OSK 1662/11 (LEX nr 1120615) stwierdzono, iż: "przewidziana w przepisie art. 24 ust. 1 weryfikacja świadczenia z funduszu alimentacyjnego może odnosić skutek jedynie na przyszłość. Nie ulega wątpliwości, że charakter takiego aktu zmieniającego lub uchylającego jest konstytutywny, bo wpływa na uprawnienia określonego indywidualnego podmiotu. Nie istnieje podstawa prawna, by w oparciu o omawiany przepis usunąć konsekwencje prawne wywołane przez weryfikowane rozstrzygnięcie, na podstawie którego wypłacono już świadczenia. W takiej sytuacji znaleźć natomiast może zastosowanie materialnoprawna instytucja zwrotu nienależnie pobranego świadczenia (art. 23 ust. 1 ustawy)". Powtórzyć tu też można za Wojewódzkim Sąd Administracyjny w Krakowie, że przewidziana w przepisie art. 24 ust. 1 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów weryfikacja świadczenia z funduszu alimentacyjnego może odnosić skutek jedynie na przyszłość. Charakter takiego aktu zmieniającego lub uchylającego jest konstytutywny, bo wpływa na uprawnienia określonego indywidualnego podmiotu. Nie istnieje podstawa prawna, by w oparciu o tę normę usunąć konsekwencje prawne wywołane przez weryfikowane rozstrzygnięcie, na podstawie którego wypłacono już świadczenia. W takiej sytuacji znaleźć natomiast może zastosowanie materialnoprawna instytucja zwrotu nienależnie pobranego świadczenia, o której mowa w art. 23 ust. 1 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 13 lutego 2013 r. sygn. akt III SA/Kr 241/12, dostępny: orzeczenia.nsa.gov.pl). Tożsamy pogląd wyrażony został w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 20 lutego 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 1179/12 (dostępny: orzeczenia.nsa.gov.pl). Wskazano tam, że uchylenie lub zmiana decyzji administracyjnej w trybie art. 24 ust. 1 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, na mocy której strona nabyła prawo następuje w określonym celu. Celem tym jest zmiana ukształtowanego decyzją przyznającą świadczenie stanu prawnego. Zmiana lub uchylenie decyzji prowadzą zatem do pozbawienia strony nabytego prawa do świadczeń. Pozbawienie strony przyznanego jej decyzją prawa z mocą wsteczną nastąpić może wyjątkowo, jedynie w sytuacji, gdy wyraźnie przewiduje to przepis prawa, a art. 24 ust. 1 ustawy takiej sytuacji nie reguluje. Poglądy te są akceptowane również w najnowszym orzecznictwie sądów administracyjnych, gdzie przyjmuje się, że "Rozstrzygnięcie wydane na podstawie art. 24 ust. 1 ustawy z 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów w odniesieniu do okresu świadczeniowego, który przed jego wydaniem już upłynął, a świadczenia zostały wypłacone, należy uznać za naruszające ten przepis i podlegające wyeliminowaniu z obrotu prawnego" (tak WSA w Gdańsku w wyroku z dnia 7 października 2016 r., sygn. akt III SA/Gd 593/16, LEX 2141894). Przyjmując za własne przybliżone stanowisko judykatury Sąd stwierdza, że postępowanie administracyjne w sprawie zmiany lub uchylenia decyzji administracyjnej przyznającej świadczenia z funduszu alimentacyjnego może dotyczyć jedynie aktu administracyjnego, który nadal reguluje sytuację prawną osoby otrzymującej bieżące świadczenia z funduszu, a rozstrzygnięcie wydane w tym postępowaniu może dotyczyć jedynie prawa strony do świadczeń dotąd przez nią nie otrzymanych. Celem takiego postępowania jest bowiem wyeliminowanie decyzji (lub jej części), wywołującej określone skutki prawne (tworzącej określony stan prawny). Nie chodzi tu o usunięcie konsekwencji prawnych wywołanych przez rozstrzygnięcie, na podstawie którego wypłacono już świadczenia. Przewidziana w powołanym przepisie decyzja weryfikująca jest bowiem aktem administracyjnym, którego cechą jest to, że wywołuje skutek prawny od momentu wydania. W sytuacji zatem gdy przyznane uprawnienie zostało już zrealizowane, brak jest jakichkolwiek podstaw prawnych do uchylenia lub zmiany w trybie art. 24 ust. 1 ustawy decyzji przyznającej to świadczenie. W wyrokach tut. Sądu z dnia 3 grudnia 2013 r. sygn. akt IV SA/GI 378/13 (dostępny: orzeczenia.nsa.gov.pl) oraz z dnia 16 września 2014 r., sygn. akt IV SA/Gl 1173/13 (LEX nr 1513895) podkreślono, że tryb ten służy wyłącznie dostosowaniu wymiaru świadczeń do sytuacji osoby uprawnionej w granicach okresu zasiłkowego, na jaki zostało przyznane świadczenie - a pogląd ten skład orzekający w pełni podziela. Po upływie tego okresu decyzja przyznająca świadczenie nie może już stanowić źródła dalszych uprawnień, w związku z tym odpada możliwość jej modyfikowania tym bardziej, że do odzyskania nienależnie pobranych świadczeń zastosowanie znajduje materialnoprawna instytucja ich zwrotu, w ramach której wydaje się odrębną decyzję. Przypomnieć trzeba jeszcze stanowisko wyrażone w wyroku WSA Gliwicach z dnia 9 lipca 2013 r., sygn. akt IV SA/GI 999/12 (dostępny: orzeczenia.nsa.gov.pl) co do tego, że strony często nie zdają sobie sprawy ze skutków prawnych decyzji w przedmiocie uchylenia uprawnień do zrealizowanego już uprawnienia nie wnosząc od nich odwołania, gdyż to może wydawać się im niezasadne czy niecelowe wobec pobrania świadczeń. Dopiero w postępowaniu o zwrot świadczeń dowiadują się o następstwach ostatecznej decyzji o uchyleniu uprawnień, jednakże nie mają już możliwości podjęcia polemiki ze stanowiskiem organu. Argumentacja ta służyć może jako dodatkowe, racjonalne uzasadnienie stanowiska judykatury, zgodnie z którym brak jest podstaw prawnych do uchylenia ze skutkiem ex tunc decyzji "skonsumowanych". Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy wskazać trzeba, że organy obu instancji w sposób nieznajdujący oparcia w treści art. 24 ust. 1 ustawy, a także sprzeczny z wyjątkowym charakterem tego przepisu, zastosowały go do sytuacji skarżącej co do okresu za który świadczenia alimentacyjne wypłacono. Skoro bowiem decyzją z dnia [...] r. organ przyznał świadczenie alimentacyjne na okres od 1 października 2015 r. do dnia 30 września 2016 r., to rozstrzygnięcie na podstawie art. 24 ust. 1 ustawy można byłoby wydać, po ustaleniu przesłanek w tym przepisie wskazanych, tylko i wyłącznie wówczas, gdyby nie upłynął jeszcze wskazany okres świadczeniowy - w zakresie jeszcze nie zrealizowanych świadczeń. Tym samym działające wstecz rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji (decyzja z dnia [...] r. uchylająca decyzję przyznającą świadczenia od dnia 1 listopada 2015 r.) i utrzymująca je w mocy decyzja Kolegium z dnia [...] r. zostały wydane z naruszeniem wskazanego przepisu prawa materialnego, a naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni ocenę prawną wyrażoną w niniejszym wyroku i w jej świetle w pierwszej kolejności zbada przedmiotowość postępowania w sprawie uchylenia decyzji przyznającej świadczenia z funduszu alimentacyjnego z dnia [...] r. Wynik tego badania zdeterminuje dalsze postępowanie organu. Mając powyższe na uwadze Sąd uwzględnił skargę i na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 ustawy p.p.s.a. orzekł jak sentencji wyroku.