IV SA/Gl 1060/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Walentek, Sędziowie Sędzia WSA Bożena Miliczek - Ciszewska (spr.), Sędzia WSA Edyta Żarkiewicz, Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 sierpnia 2016 r. sprawy ze skargi W. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zasiłku okresowego oddala skargę. W.R. (dalej jako strona lub skarżący) 10 sierpnia 2015 r. w Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej w C. (dalej jako MOPS) złożył wniosek o udzielenie pomocy finansowej z powodu bezrobocia. Rozpoznając powyższy wniosek Kierownik Działu Świadczeń Społecznych MOPS z upoważnienia Burmistrza C. wydał decyzję z [...] r., nr [...], w której przyznał stronie zasiłek okresowy z powodu bezrobocia w wysokości 145,42 zł miesięcznie w okresie od 1 sierpnia 2015 r. do 30 września 2015 r. W uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji wskazano, że strona spełniła odpowiednie przesłanki warunkujące przyznanie zasiłku okresowego, a przyznana kwota stanowi 50% różnicy pomiędzy ustalonym kryterium dochodowym w kwocie 542 zł a posiadanym przez stronę dochodem w kwocie 251,16 zł. Dnia 28 sierpnia 2015 r. W.R. wniósł odwołanie od powyższej decyzji. Wskazał, że jego jedynym dochodem jest zasiłek mieszkaniowy w wysokości 251,15 zł, do którego musi dopłacać 37,30 zł miesięcznie plus media w wysokości 30,07 zł. Od 2004 r. jest zarejestrowany jako bezrobotny bez prawa do zasiłku. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. – działające jako organ odwoławczy (organ II instancji) – decyzją z dnia [...] r., nr [...], orzekło utrzymać zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu opisano czynności podejmowane przez organ I instancji w celu rozpoznania wniosku, w tym aktualizację wywiadu środowiskowego oraz poczynione przez ten organ ustalenia. Wskazano, że strona utrzymuje się ze świadczeń pomocy społecznej, prowadzi samodzielnie gospodarstwo domowe, jej dochód stanowi dodatek mieszkaniowy wynoszący 251,16 zł, jest bezrobotna i brak jest osób zobowiązanych do alimentacji. Strona utrzymuje się ze świadczeń pomocy społecznej – jak bowiem wynika z akt sprawy, stronie odrębną decyzją pomoc w formie świadczenia pieniężnego na zakup artykułów żywnościowych od 1 do 31 sierpnia 2015 r. w wysokości 60 zł oraz zasiłek celowy w wysokości 100 zł na opłaty za gaz i energię elektryczną. Organ II instancji zwrócił uwagę na prawne uwarunkowania niniejszej sprawy, wynikające z ustawy o pomocy społecznej – przede wszystkim krąg osób uprawnionych do pomocy, kryteria dochodowe oraz okoliczności, w jakich przyznanie zasiłku okresowego przysługuje. Wskazał, że od października 2012 r. kryterium dochodowe dla osoby samotnie gospodarującej wynosi 542 zł. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. po zapoznaniu się ze stanem faktycznym i prawnym sprawy stwierdziło, że MOPS przyznaje zasiłki okresowe w wysokości 50% różnicy pomiędzy kryterium dochodowym a dochodem osoby, co jest zgodne z art. 38 ust. 3 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej. Kolegium nie znalazło podstaw do zmiany lub uchylenia zaskarżonej decyzji. Pismem datowanym na 18 października 2015 r. W.R. wniósł skargę do tut. Sądu na powyższą decyzję organu II instancji. W skardze strona oznaczyła jako przedmiot zaskarżenia powyższą decyzję, natomiast w uzasadnieniu skargi przedstawiła okoliczności niezwiązane bezpośrednio z niniejszą sprawą, lecz inną decyzją dotyczącą nieprawidłowo pobranego zasiłku dla opiekuna. Celem wyjaśnienia powyższej rozbieżności między treścią skargi a jej petitum wezwano skarżącego o sprecyzowanie. W odpowiedzi skarżący podał, że przedmiotem skargi jest decyzja z dnia [...] r., nr [...]. W odpowiedzi na skargę z dnia 9 listopada 2015 r. organ wniósł o oddalenie skargi, zasadniczo powtarzając motywy zaskarżonej decyzji. Występujący na rozprawie w dniu 18 sierpnia 2016 r. fachowy pełnomocnik ustanowiony z urzędu podtrzymał osobistą skargę strony. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na podstawie art. 1 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.; dalej jako p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która według art. 1 § 2 tej ustawy – co do zasady - sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Po myśli art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne w zakresie swojej właściwości sprawują kontrolę działalności administracji publicznej stosując środki określone w ustawie. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z brzmienia art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika natomiast, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas w zależności od rodzaju naruszenia uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Zaskarżona decyzja może ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy też procesowego, jeżeli miało ono, bądź mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tym kontekście uznano, że skarga w niniejszej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie. Sądowa kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała bowiem, że odpowiada ona wymogom obowiązujących przepisów prawa. Na wstępie wskazać należy, iż materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia niniejszej sprawy stanowią przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 930, dalej jak dotychczas "ustawa o pomocy społecznej"). Ocena zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia wymaga w pierwszej kolejności odwołania się do zasad ogólnych zawartych w ustawie o pomocy społecznej, w tym przede wszystkim do ustawowej definicji pomocy społecznej określonej w jej art. 2 ust. 1. Zgodnie z tym przepisem pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Z przywołanej definicji jednoznacznie wynika, że pomoc społeczna ma jedynie na celu wspieranie osób i rodzin w ich wysiłkach do zaspokojenia niezbędnych potrzeb, do życiowego usamodzielnienia i integracji społecznej, udzielane zaś świadczenia mają być adekwatne do sytuacji osób korzystających z pomocy, od których z kolei wymaga się współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. Wskazać w tym miejscu również należy, że pomoc społeczna spełnia jedynie funkcję subsydiarną, wymagając współdziałania adresata i wnioskodawcy tej pomocy. Istnienie potrzeby przyznania jakichkolwiek świadczeń z pomocy społecznej wymaga zbadania nie tylko posiadanych środków i dochodów, ale również całokształtu warunków życia osób chcących skorzystać z pomocy społecznej. Spełnienie szczegółowych przesłanek, warunkujących przyznanie poszczególnych świadczeń, nie jest wystarczającym uzasadnieniem i jednocześnie gwarancją ich uzyskania. Zgodnie natomiast z art. 38 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej zasiłek okresowy przysługuje w szczególności ze względu na długotrwałą chorobę, niepełnosprawność, bezrobocie, możliwość utrzymania lub nabycia uprawnień do świadczeń z innych systemów zabezpieczenia społecznego: 1) osobie samotnie gospodarującej, której dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej; 2) rodzinie, której dochód jest niższy od kryterium dochodowego rodziny. Natomiast stosownie do ust. 2 tego przepisu zasiłek okresowy ustala się: 1) w przypadku osoby samotnie gospodarującej - do wysokości różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby, z tym że kwota zasiłku nie może być wyższa niż 418 zł miesięcznie; 2) w przypadku rodziny - do wysokości różnicy między kryterium dochodowym rodziny a dochodem tej rodziny. Kwota zasiłku okresowego nie może być jednocześnie niższa niż 50% różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby, o czym explicite stanowi art. 38 ust. 3 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej. Z art. 38 ust. 4 tej ustawy wynika ponadto, że kwota zasiłku okresowego nie może być niższa niż 20 zł miesięcznie. Okres, na jaki jest przyznawany zasiłek okresowy, ustala ośrodek pomocy społecznej na podstawie okoliczności sprawy (art. 38 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej). Zgodnie zaś z § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2012 r., poz. 823) kryterium dochodowe dla osoby samotnie gospodarującej wynosi 542 zł, zaś dla osoby w rodzinie - 456 zł. Należy podkreślić, że do sprawy nie miały zastosowania przepisy rozporządzenia z dnia 14 lipca 2015 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2015 r., poz. 1058), bowiem rozporządzenie to weszło w życie z dniem 1 października 2015 r., a więc po wydaniu decyzji przez organ. W toku postępowania administracyjnego zgromadzono materiał dowodowy świadczący o tym, że skarżący jest zarejestrowany w urzędzie pracy jako osoba bezrobotna oraz samodzielnie prowadzi gospodarstwo domowe. Jest jednocześnie osobą spełniającą warunki określone w art. 38 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej. Występują także po jego stronie faktyczne potrzeby, których nie jest w stanie zaspokoić przy wykorzystaniu własnych możliwości, o czym świadczy permanentne przyznawanie mu pomocy społecznej w różnej formie np. w postaci zasiłków celowych oraz zasiłku okresowego, a także dodatku mieszkaniowego. W konsekwencji należy stwierdzić, że zachodzą podstawy ogólne do udzielenia stronie świadczenia pomocy społecznej. Zasiłek okresowy, o który ubiega się strona, jest świadczeniem obligatoryjnym – organ jest zobowiązany do jego udzielenia. Decyzja ma charakter związany w zakresie obowiązku udzielenia pomocy w sytuacji stwierdzenia zaistnienia przesłanek warunkujących przyznanie tego świadczenia. Wynika to z redakcji przepisu: "zasiłek okresowy przysługuje", a nie "zasiłek okresowy może być przyznany". Jednocześnie uznaniu tego organu ustawodawca pozostawił określenie wysokości tego świadczenia oraz okresu, na jaki ma być ono przyznane (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt IV SA/Gl 163/14; wszystkie z powołanych orzeczeń są dostępne w Internecie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query). W zakresie wysokości świadczenia określa się czasami to uznanie jako względne – do czego Sąd się jeszcze odniesie w późniejszej części wywodu. Z przytoczonych przepisów prawa wynika, że niezbędnymi przesłankami przyznania zasiłku okresowego jest po pierwsze spełnienie kryterium dochodowego oraz po drugie wystąpienie trudnej sytuacji życiowej, której strona nie może samodzielnie przezwyciężyć. Owe kryterium dochodowe wypływa z art. 8 ustawy o pomocy społecznej. Jego wysokość w chwili wydawania decyzji wynosiła dla osoby samotnie gospodarującej – 542 zł, dla osoby w rodzinie – 456 zł (§ 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej; Dz. U. z 2012 r., poz. 823). Za dochód natomiast uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych; składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach; kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób. Do dochodu tego nie wlicza się jednak jednorazowego pieniężnego świadczenia socjalnego; zasiłku celowego; pomocy materialnej mającej charakter socjalny albo motywacyjny, przyznawanej na podstawie przepisów o systemie oświaty; wartości świadczenia w naturze; świadczenia przysługującego osobie bezrobotnej na podstawie przepisów o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy z tytułu wykonywania prac społecznie użytecznych; świadczenia pieniężnego i pomocy pieniężnej, o których mowa w ustawie z dnia 20 marca 2015 r. o działaczach opozycji antykomunistycznej oraz osobach represjonowanych z powodów politycznych; dochodu z powierzchni użytków rolnych poniżej 1 ha przeliczeniowego; świadczenia wychowawczego, o którym mowa w ustawie z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. poz. 195), oraz dodatku wychowawczego, o którym mowa w ustawie z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej; świadczenia pieniężnego, o którym mowa w art. 8a ust. 1 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o Karcie Polaka (Dz. U. z 2014 r. poz. 1187, z 2015 r. poz. 1274 oraz z 2016 r. poz. 753). Zgodnie z przykładowym wyliczeniem zawartym w art. 38 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, trudna sytuacja życiowa może polegać w szczególności na długotrwałej chorobie, niepełnosprawności, bezrobociu. Użycie przez ustawodawcę terminu "w szczególności" oznacza otwarty katalog tych okoliczności. W niniejszej sprawie nie było jednak potrzeby sięgania poza okoliczności wymienione w przepisie jako przykładowe, bowiem przesłanka bezrobocia jest w niniejszej sprawie bezsporna. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy wskazać, że obie przesłanki warunkujące skuteczne domaganie się przez stronę przyznania zasiłku okresowego zostały spełnione. Strona posiada bowiem dochód miesięczny w wysokości 251,16 zł, na który składa się otrzymywany przez stronę zasiłek mieszkaniowy. Dochód ten znajduje się poniżej kryterium dochodowego dla osoby samotnie gospodarującej oraz strona znajduje się w trudnej sytuacji życiowej – jest bowiem bezrobotna i samotnie gospodarująca. Ustalenia te prowadzą do wniosku, że przyznanie zasiłku okresowego W.R. było obligatoryjne. Jak wyżej wskazano, ustalenie wysokości zasiłku okresowego zostało przez ustawodawcę pozostawione uznaniu organu orzekającego w sprawie. Jest to tzw. względne uznanie, ponieważ zostały zakreślone graniczne wysokości zasiłku okresowego: jego najniższa i najwyższa kwota. Jak wskazał tut. Sąd w wyroku z dnia 24 lutego 2015 r., sygn. akt IV SA/Gl 518/14, przyznając kwotę zasiłku organ winien mieć na względzie własne możliwości finansowe, ilość osób i rodzin ubiegających się o tę pomoc i uwzględnienie hierarchii potrzeb, na które środki te mają być przeznaczone. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie pogląd ten podziela i przyjmuje za własny. W orzecznictwie sądowym nie budzi wątpliwości, iż sądowa kontrola uznania administracyjnego jest ograniczona wyłącznie do oceny tego, czy w sprawie zachodzą warunki materialnoprawne, uzasadniające skorzystanie przez organ administracji z przysługujących mu uprawnień oraz czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, z zachowaniem przepisów procedury administracyjnej (przykładowo wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 czerwca 2016 r., sygn. akt I OSK 2429/14). Zdaniem Sądu materiał dowodowy znajdujący się w aktach sprawy nie daje podstaw do stwierdzenia, iż organ w toku postępowania administracyjnego uchybił swoim powinnościom. Wniosek skarżącego został bowiem rozpatrzony przy uwzględnieniu jego sytuacji dochodowej i rodzinnej przez niego przedstawionej, a wyciągniętych na tej podstawie wniosków nie można uznać za dowolne. Innymi słowy, sądowa kontrola uznania administracyjnego sprowadza się wyłącznie do kontroli pod względem zgodności z prawem, bez możliwości kwestionowania czy ingerowania w uznanie organu (wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 grudnia 2015 r., sygn. akt II FSK 3103/15). Kontrola legalności przeprowadzona przez Sąd wypadła w tym wypadku pozytywnie i nie wykazała przekroczenia przez organ granic uznania administracyjnego. Organ przekonywująco wyjaśnił bowiem, dlaczego przyznał zasiłek okresowy we wskazanej wysokości. Jest to spowodowane praktyką organu pierwszej instancji – mającą umocowanie w przepisach prawa i uwarunkowaną możliwościami finansowymi tego organu w kontekście zakresu potrzeb wymagających zaspokojenia oraz aksjologicznie umotywowanej hierarchii tych potrzeb. Powołany bowiem przez organ przepis art. 38 ust. 3 w związku z ust. 2 tego art. ustawy o pomocy społecznej stanowi, że kwota zasiłku okresowego nie może być niższa niż 50% różnicy pomiędzy kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby, przy czym w przypadku osoby samotnie gospodarującej zasiłek okresowy ustala się do wysokości różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby, z tym że kwota zasiłku nie może być wyższa niż 418 zł miesięcznie (ani niższa niż 20 zł). Tym samym określona w decyzji kwota mieści się w granicach wyznaczonych przez powyższy przepis, a nadto ma umocowanie w wyliczeniu 50% różnicy między ustalonym kryterium dochodowym (kwota 542 zł) a dochodem uzyskiwanym przez stronę (kwota 251,16 zł). Z treści wniosku złożonego do protokołu oraz pozostałych ustaleń dowodowych wynika, że strona nie wskazywała okresu, na jaki domaga się przyznania zasiłku okresowego (nie wskazywała także jego wysokości). Organ przyznał zasiłek na okres dwóch miesięcy, od 1 sierpnia 2015 r. do 30 września 2015 r. Odnośnie okresu, na jaki jest przyznawany zasiłek okresowy, przepisy powiadają jedynie, że okres ten ustala ośrodek pomocy społecznej na podstawie okoliczności sprawy (art. 38 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej). Także w tym zakresie organ dysponuje więc uznaniem administracyjnym, mającym oparcie w powyższym przepisie. Okres, na jaki organ przyznał zasiłek W.R. został prawidłowo ustalony - zwłaszcza uwzględniając okoliczności sprawy, jak też w kontekście innych świadczeń pomocy społecznej przyznanych stronie, co w aktach sprawy udokumentowano.. Należy podkreślić, że decyzją pierwszej instancji został zaspokojony wniosek strony o udzielenie pomocy z 10 sierpnia 2015 r. Wnioskodawca nie żądał konkretnej kwoty świadczenia, nie określił jego rodzaju ani też okresu na jaki się domagał. W tej sytuacji organ słusznie przyznał zasiłek okresowy w określonej w decyzji wysokości i na wskazany w niej okres. Na marginesie wypada zwrócić uwagę, że skarga strony z 18 października 2015 r. poza oświadczeniem o odwołaniu się od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego nie zawiera żadnych zarzutów tyczących się niniejszego stanu faktycznego. Z przytoczonych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 P.p.s.a., skargę, jako niezasadną, oddalił.