IV SA/Gl 1108/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik Sędziowie Sędzia WSA Stanisław Nitecki (spr.) Sędzia WSA Edyta Żarkiewicz Protokolant Monika Rał po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 września 2014 r. sprawy ze skargi J. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie pozostawienia bez rozpatrzenia wniosku o świadczenie z funduszu alimentacyjnego 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Wnioskiem z dnia 30 kwietnia 2013 r. J. R. wystąpiła o ustalenie prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego. W treści wniosku podała, że gospodaruje samotnie, jest osobą uczącą się (studiuje na wyższej uczelni), zaś dłużnik alimentacyjny zobowiązany do łożenia na jej utrzymanie wyrokiem sądu (M. R.) nie czyni tego, a jego miejsce pobytu nie jest znane. Decyzją z dnia [...] nr[...], Zastępca Kierownika Działu Świadczeń Rodzinnych Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w B., działający z upoważnienia Prezydenta Miasta B. orzekł o pozostawieniu powyższego wniosku bez rozpatrzenia. W podstawie prawnej decyzji wskazano art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego, art. 2, art. 15, art. 20 i art. 25 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2012 r., poz. 1228 ze zm.) oraz § 5 ust. 2 i 3 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 7 lipca 2010 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania, sposobu ustalania dochodu oraz wzorów wniosku, zaświadczeń i oświadczeń o ustalenie prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego (Dz. U. nr 123, poz. 836 ze zm.). W uzasadnieniu organ administracji podniósł, że w terminie, który wyznaczono w stosownym wezwaniu - to jest do 14 maja 2013 r. - strona nie uzupełniła złożonego wniosku o wymagane dokumenty umożliwiające jego rozpatrzenie, co uniemożliwiało nadanie sprawie dalszego biegu i uzasadniało podjęcie rozstrzygnięcia, o którym mowa w przywołanym § 5 ust. 2 i 3 wspomnianego aktu wykonawczego z dnia 7 lipca 2010 r., Od powyższej decyzji J. R. złożyła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. dając wyraz swojemu niezadowoleniu z tego aktu. Zakwestionowała bowiem prawidłowość czynności polegającej na wezwaniu jej o przedłożenie zaświadczenia właściwego urzędu skarbowego potwierdzającego wysokość dochodów jej matki w sytuacji, gdy we wniosku podała wyraźnie, że nie mieszka i nie prowadzi wspólnego gospodarstwa domowego z matką, a jedynie otrzymuje od niej środki na utrzymanie. Decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. uchyliło akt stanowiący przedmiot odwołania i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu powołano treść przepisów regulujących zasady przyznawania świadczenia, o które ubiegała się strona zwracając między innymi uwagę, że z mocy art. 2 pkt 11 i art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 2007 r., świadczenia z funduszu alimentacyjnego przysługują osobie uprawnionej (czyli uprawnionej do alimentów na podstawie tytułu wykonawczego pochodzącego od sądu lub zatwierdzonego przez sąd, których egzekucja okazała się bezskuteczna) do ukończenia przez nią 18 roku życia albo w przypadku gdy uczy się w szkole lub szkole wyższej - do ukończenia 25 roku życia, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę w rodzinie nie przekracza 725 zł. W tym kontekście Kolegium podniosło, że J. R. jest osobą uprawnioną do alimentów zasądzonych jej od ojca – M. R. wyrokiem Sądu Wojewódzkiego w B. z dnia 12 lipca 2000 r., w kwocie 350 zł miesięcznie, których egzekucja w okresie ostatnich dwóch miesięcy okazała się bezskuteczna, co potwierdza przedłożone zaświadczenie Komornika Sądowego z dnia 6 maja 2013 r. W materiale dowodowym znajduje się oświadczenie wnioskującej, gdzie oznajmiła ona, że od 2011 r. prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe i nie mieszka z matką, a jedynie otrzymuje od niej dobrowolne alimenty. Wskazała też, że matka wraz z jej młodszym bratem przebywają aktualnie w Wielkiej Brytanii. Równocześnie zaświadczenie Komornika Sądowego potwierdza, że strona w roku 2011 otrzymała od M. R. z tytułu alimentów 5.523,12 zł, z kolei z jej oświadczeń wynika, że w ramach dobrowolnych alimentów od matki uzyskała w tym samym roku 6.000 zł. Mając na względzie powyższe organ odwoławczy podkreślił, że okoliczności sprawy uzasadniają wydanie przez organ pierwszej instancji decyzji merytorycznej, którą powinien on podjąć po dokonaniu wyliczenia dochodu strony w oparciu o stosowne przepisy prawa. W dniu 19 lipca 2013 r. J. R. złożyła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. pismo datowane na 17 lipca 2013 r. zatytułowane jako "Odwołanie", w którym podniosła, że w toku ponownego rozpatrywania niniejszej sprawy Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w B. zwrócił się do niej z pismem datowanym na 10 lipca 2013 r., gdzie powtórnie wezwał ją o przedłożenie dokumentów potwierdzających dochody jej matki. W tym miejscu ponownie wskazała na wadliwość rzeczonej czynności akcentując, że nie prowadzi ze swoją matką wspólnego gospodarstwa domowego. Pismem z dnia 5 września 2013 r., Kolegium prezentując stronie dotychczasowy przebieg postępowania zwróciło się do niej, na podstawie art. 64 § 2 K.p.a. o usunięcie braków wspomnianego pisma z dnia 17 lipca 2013 r., poprzez jednoznaczne sprecyzowanie, czy stanowi ono skargę na decyzję z dnia [...] nr [...], czy też jest uzupełnieniem do akt administracyjnych bądź ma jeszcze inny charakter. Odpowiedzi na powyższe J. R. udzieliła w piśmie datowanym na 12 września 2013 r., w którym oświadczyła, że jej pismo z dnia 17 lipca 2013 r. jest skargą na decyzję nr [...]. W tym stanie rzeczy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. przekazało wspomnianą skargę do tutejszego Sądu wraz z odpowiedzią na tę skargę, w której wniosło o jej oddalenie powołując się na argumentację analogiczną do zawartej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje. Na wstępie należy podnieść, że po myśli art. 3 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne w zakresie swojej właściwości sprawują kontrolę działalności administracji publicznej stosując środki określone w ustawie. Zgodnie zaś z treścią art. 134 §1 przywołanej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z brzmienia art. 145 § 1 przywołanej ustawy wynika natomiast, że w przypadku gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą zatem ulec wzruszeniu jedynie wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli miało ono, bądź mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając na względzie powyższe uznano, że skarga w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie aczkolwiek zasadniczo nie z przyczyn które zostały w niej podniesione lecz z powodów, które Sąd wziął pod uwagę z urzędu, nie będąc związanym zarzutami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Sądowa kontrola legalności zaskarżonego aktu, przeprowadzona stosownie do wskazań zawartych w art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) wykazała bowiem, że decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania jak również norm prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a w konsekwencji należało ją wyeliminować z obrotu prawnego. W pierwszej kolejności należy zaznaczyć, że przedmiotem zaskarżenia jest w niniejszej sprawie decyzja z dnia [...] nr[...], mocą której Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. uchyliło decyzję o pozostawieniu bez rozpatrzenia wniosku skarżącej o przyznanie świadczenia z funduszu alimentacyjnego i przekazało sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Jakkolwiek bowiem nadesłane do tutejszego Sądu przez Kolegium pismo J. R. z dnia 17 lipca 2013 r. zatytułowane zostało jako "Odwołanie", a podniesione w nim zarzuty nie odnoszą się w zasadzie do wspomnianego wyżej aktu lecz dotyczą późniejszych czynności, jakie zostały podjęte przez organ pierwszej instancji (już w zakresie ponownego rozpatrzenia przedmiotowego wniosku), to jednak w swoim kolejnym piśmie z dnia 12 września 2013 r. skarżąca określiła jednoznacznie i wyraźnie, iż wskazane pismo z 17 lipca 2013 r. stanowi "skargę na decyzję [...]. W tym stanie rzeczy trzeba podnieść, iż kwestie związane z wydawaniem przez organy administracji publicznej rozstrzygnięć w przedmiocie świadczenia z funduszu alimentacyjnego, określone zostały w ustawie z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2012 r., poz. 1228 ze zm.). Stosownie zatem do treści art. 9 ust. 1 i 2 tej ustawy, prawo do spornego świadczenia przysługuje osobie uprawnionej (czyli w świetle art. 2 pkt 11 przywołanej ustawy, osobie uprawnionej do alimentów od rodzica na podstawie tytułu wykonawczego pochodzącego lub zatwierdzonego przez sąd, jeżeli egzekucja okazała się bezskuteczna), do ukończenia przez nią 18 roku życia albo w przypadku gdy uczy się w szkole lub szkole wyższej do ukończenia przez nią 25 roku życia, albo w przypadku posiadania orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności - bezterminowo, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę w rodzinie nie przekracza kwoty 725 zł. W sprawie jest poza sporem, że skarżąca to osoba studiująca, w wieku poniżej 25 lat, uprawniona na mocy orzeczenia sądu do alimentów, których egzekucja okazała się bezskuteczna. Okoliczności te znajdują jednoznaczne potwierdzenie w aktach administracyjnych sprawy, a mianowicie w przedłożonych przez skarżącą: wyroku Sądu Wojewódzkiego w B. z dnia [...] sygn. akt [...] zaświadczeniu Komornika Sądowego z dnia 30 kwietnia 2013 r. oraz zaświadczeniu wyższej uczelni z dnia 6 maja 2013 r. Równocześnie J. R. udokumentowała swoją sytuację dochodową przedkładając zaświadczenie Naczelnika Pierwszego Urzędu Skarbowego w B. z dnia 30 kwietnia 2013 r., w którym wskazano, że w roku 2011 nie figurowała w bazie podatników podatku dochodowego od osób fizycznych tego Urzędu. Złożyła nadto oświadczenie o wysokości dobrowolnych świadczeń pieniężnych otrzymywanych w tym roku od matki jak również alimentów, które zostały w tymże roku wyegzekwowane na jej rzecz od ojca. W ocenie organu pierwszej instancji zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie był jednak wystarczający do rozpatrzenia sprawy gdyż nie umożliwiał ustalenia, czy strona zachowuje kryterium dochodowe warunkujące przyznanie żądanego świadczenia. Odpowiadając na stosowne wezwanie skarżąca nie przedłożyła bowiem dokumentów obrazujących sytuację dochodową jej matki. Odmienne zdanie w tej kwestii zajęło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B., które uchyliło decyzję pierwszoinstancyjną o pozostawieniu wniosku strony bez rozpoznania uznając, że skoro oświadczyła ona, iż nie zamieszkuje z matką i nie prowadzi z nią wspólnego gospodarstwa domowego, to zgromadzone dowody, w tym złożone przez nią dokumenty i oświadczenia pozwalały na wydanie rozstrzygnięcia w kwestii przyznania jej świadczenia z funduszu alimentacyjnego. Zasadniczym zagadnieniem dla oceny legalności zaskarżonej decyzji jest więc to, czy dochód matki skarżącej miał wpływ na zachowanie bądź niezachowanie przez nią kryterium dochodowego wskazanego w art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 7 września 2007 r. Z brzmienia tego przepisu wynika, że świadczenie przysługuje, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę w rodzinie nie przekracza kwoty 725 zł. Przedmiotowa ustawa nie definiuje przy tym pojęcia "dochodu rodziny", odsyłając w art. 2 pkt 5 do pojęcia "dochodu rodziny" obowiązującego na gruncie ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2013 r., poz. 1456 ze zm.), która w art. 3 pkt 2 określa, że chodzi o "sumę dochodów członków rodziny". Z kolei dochodem członka rodziny jest - po myśli art. 2 pkt 5a ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów - jego przeciętny miesięczny dochód osiągnięty w roku kalendarzowym poprzedzającym okres świadczeniowy, z zastrzeżeniem art. 9 ust. 3-4a tej ustawy. J. R. złożyła wniosek o świadczenie w dniu 30 kwietnia 2013 r., czyli w trakcie okresu zasiłkowego trwającego od 1 października 2012 r. do 30 września 2013 r. W świetle zaprezentowanego wyżej stanu prawnego, wymogiem warunkującym przyznanie skarżącej żądanego świadczenia było zatem, aby suma przeciętnych miesięcznych dochodów wszystkich członków jej rodziny z roku 2011 (po uwzględnieniu ewentualnych dochodów uzyskanych i utraconych), w przeliczeniu na jedną osobę nie przekraczała kwoty 725 zł. W tym miejscu niezbędne jest rozważenie, kogo należy uznać za członka rodziny, a co za tym idzie, kto powinien zostać uwzględniony przy ustalaniu, czy dana osoba spełnia powyższe kryterium. Punktem wyjścia dla przedmiotowych rozważań jest definicja rodziny sformułowana w art. 2 pkt 12 ustawy z dnia 7 września 2007 r., zgodnie z którą (w brzmieniu obowiązującym pomiędzy 1 stycznia 2013 r. a 15 maja 2014 r.) zwrot ten oznaczał odpowiednio następujących członków rodziny: rodziców osoby uprawnionej, małżonka rodzica osoby uprawnionej, osobę, z którą rodzic osoby uprawnionej wychowuje wspólne dziecko, pozostające na ich utrzymaniu dzieci w wieku do ukończenia 25. roku życia oraz dziecko, które ukończyło 25. rok życia otrzymujące świadczenia z funduszu alimentacyjnego lub legitymujące się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli w związku z tą niepełnosprawnością przysługuje świadczenie pielęgnacyjne lub specjalny zasiłek opiekuńczy, o którym mowa w przepisach ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, a także osobę uprawnioną; do rodziny nie zalicza się natomiast: dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego; dziecka pozostającego w związku małżeńskim oraz rodzica osoby uprawnionej zobowiązanego tytułem wykonawczym pochodzącym lub zatwierdzonym przez sąd do alimentów na jej rzecz. Zważywszy powyższe stwierdzić przyjdzie, że matka skarżącej jest członkiem jej rodziny w rozumieniu ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Ustawodawca określając pojęcie rodziny wskazał bowiem wyłącznie na status prawny, nie zaś stan faktyczny polegający na wspólnym zamieszkiwaniu czy gospodarowaniu. Przywołany art. 2 pkt 12 ustawy z dnia 7 września 2007 r. wymienia wśród członków rodziny osoby uprawnionej jej matkę, bez względu na to, czy osoby te zamieszkują razem czy osobno oraz czy prowadzą wspólne bądź też odrębne gospodarstwa domowe. Skład orzekający w pełni podziela utrwalone stanowisko judykatury, wyrażone między innymi w wyrokach Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: w Szczecinie, z dnia 18 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SA/Sz 66/13, publ. Lex nr 1316988, w Warszawie, z dnia 27 marca 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 2314/12, w Łodzi, z dnia 16 czerwca 2014 r., sygn. akt II SA/Łd 302/14, a także wyrok tutejszego Sądu z dnia 20 lutego 2014 r., sygn. akt IV SA/Gl 473/13 (orzeczenia dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Trzeba dodać, że w przypadku matki skarżącej nie zachodzi określona w cytowanym przepisie przesłanka negatywna. Z oświadczeń J. R. nie wynika bowiem, aby matka była zobowiązana tytułem wykonawczym pochodzącym lub zatwierdzonym przez sąd do alimentów na jej rzecz, lecz jedynie to, iż przekazuje jej "dobrowolne alimenty". W świetle powyższego organ odwoławczy dopuścił się rażącego naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez uznanie, że w sytuacji skarżącej można mówić o wyłączeniu matki z jej rodziny w rozumieniu ustawy o świadczeniach rodzinnych, która tu w sposób odpowiedni ma zastosowanie. Zatem okoliczność ta wyczerpuje przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji, o której mowa w art. 156 § 1 pkt. 2 K.p.a. Stanowisko Kolegium, zgodnie z którym wniosek skarżącej powinien zostać rozpatrzony bez dokonania ustaleń dotyczących dochodu jej matki należy uznać za chybione. Organ odwoławczy naruszył bowiem art. 2 pkt 12 ustawy z dnia 7 września 2007 r. pomijając fakt, iż ustawodawca wymienił w tym unormowaniu członków rodziny całkowicie pomijając okoliczność wspólnego zamieszkiwania czy gospodarowania. Uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy albowiem jego konsekwencją było błędne przyjęcie, że skoro skarżąca oświadczyła, iż nie zamieszkuje z matką, jej dochody pozostają bez wpływu na ocenę uprawnień strony do spornego świadczenia. Uchylenie decyzji o pozostawieniu wniosku J. R. bez rozpoznania było zatem bezzasadne, gdyż organ pierwszej instancji - wobec braku reakcji strony na wezwanie o uzupełnienie wniosku w powyższym zakresie - miał podstawy ku temu aby zastosować § 5 ust. 3 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 7 lipca 2010 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania, sposobu ustalania dochodu oraz wzorów wniosku, zaświadczeń i oświadczeń o ustalenie prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego (Dz. U. nr 123, poz. 836 ze zm.). Na marginesie przeprowadzonych rozważań odnieść należy się również do tego, czy organ odwoławczy uprawniony był do wykorzystania instytucji decyzji kasacyjnej, czy też winien wydać w tej sprawie decyzję reformacyjną. Decyzję kasacyjną organ odwoławczy wydaje wówczas, gdy decyzja organu pierwszej instancji wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Stanowisko organu odwoławczego w rozpoznawanej sprawie nie odpowiada postanowieniom art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, ponieważ gdyby nawet uznać, że decyzja organu pierwszej instancji jest wydana z naruszeniem prawa, to brak jest przesłanek uzasadniających prowadzenie postępowania dowodowego, ponieważ jak to wynika z treści kwestionowanej decyzji, sytuacja dochodowa strony została ustalona w sposób wyczerpujący, a organ pierwszej instancji ma podjąć określone rozstrzygnięcie. W konsekwencji przyjdzie stwierdzić, że stanowisko organu odwoławczego było niekonsekwentne i stanowiło naruszenie przywołanego powyżej przepisu Kodeksu. W świetle powyższego także i w tym przypadku można mówić o naruszeniu prawa, które można oceniać w jako rażące. W kontekście prowadzonych rozważań przyjdzie odnieść się do zagadnienia wynikającego z treści art. 134 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a mianowicie, że sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu. W rozpoznawanej sprawie Sąd zetknął się z tego typu sytuacją, ponieważ organ odwoławczy w swojej decyzji dopuścił się naruszenia przepisów prawa materialnego i prawa procesowego, które pozwalają na wydanie wyroku na niekorzyść strony skarżącej. Podnieść trzeba, że w rozpoznawanej sprawie dostrzeżone zostały uchybienia, skutkujące stwierdzeniem nieważności decyzji, a tym samym zaistniała podstawa do wydania decyzji na niekorzyść strony wnoszącej skargę do sądu administracyjnego, choć rozstrzygnięcie to będzie zgodne z żądaniami zamieszczonymi w skardze. W rozpoznawanej sprawie Sąd nie stwierdził nieważności zaskarżonej decyzji jedynie z tego powodu, że przesłanki rażącego naruszenia prawa związane były z interpretacją przepisów mających zastosowanie w sprawie, a w tego typu przypadkach sąd administracyjny ogranicza się do uwzględnienia wniesionej skargi. Ponownie rozpoznając sprawę Kolegium raz jeszcze podda ocenie zasadność zarzutów podniesionych przez skarżącą w odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej i w tym zakresie uwzględni wskazania co do wykładni mających zastosowanie w sprawie przepisów, które zostały sformułowane w treści niniejszego wyroku. Zważywszy wszystkie podniesione wyżej okoliczności, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, działając na podstawie art. 132, a także art. 134 § 2 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji. O wykonaniu tego aktu Sąd orzekł na podstawie art. 152 p.p.s.a.