IV SA/Gl 1139/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Kurcyusz - Furmanik, Sędziowie Sędzia WSA Beata Kozicka, Sędzia NSA Tadeusz Michalik (spr.), Protokolant referent-stażysta Damian Szczurowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 marca 2018 r. sprawy ze skargi A. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Prezydent Miasta G., działając na podstawie art. 3 pkt 11 i 16, art. 17, art. 20 ust. 2 i 3, art. 27 ust. 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2015 r., poz, 114 ze zm.), w związku z decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach nr [...] z dnia [...]r. oraz po ponownym rozpatrzeniu wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego złożonego dnia 18 września 2012 r., odmówił przyznania A. F. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wnioskowanego w związku z opieką nad bratem P. F.. W motywach uzasadnienia organ I instancji w pierwszej kolejności przywołał prawne regulacje przedmiotu sprawy. Dalej organ wskazał, że zgodnie z przepisami obowiązującymi na dzień 31 grudnia 2012 r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługiwało matce lub ojcu, innym osobom, na których zgodnie z kodeksem rodzinnym i opiekuńczym ciążył obowiązek alimentacyjny, a także opiekunowi faktycznemu dziecka, jeżeli nie podejmował lub rezygnował z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad dzieckiem legitymującym się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Osobie innej niż spokrewniona w pierwszym stopniu, na której ciążył obowiązek alimentacyjny, przysługiwało świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy nie było osoby spokrewnionej w pierwszym stopniu albo gdy osoba ta nie była w stanie sprawować opieki, o której mowa wyżej. Następnie organ podniósł, że zmianie uległo brzmienie art. 17 ust. 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych, tj. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli członek rodziny osoby sprawującej opiekę na ustalone prawo do dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. Nadto zacytowano art. 27 ust. 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych, zgodnie z którym w razie zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego, specjalnego zasiłku opiekuńczego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów, przysługującego więcej niż jednej osobie sprawującej opiekę mad osobą lub osobami wymagającymi opieki przyznaje się tylko jedno świadczenie pielęgnacyjne, specjalny zasiłek opiekuńczy albo zasiłek dla opiekuna osobie, która pierwsza złożyła wniosek. Organ stwierdził również, że decyzją z dnia [...] r. nr [...] zostało A.F. przyznane prawo do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad bratem P.F. na okres od 1 października 2012 r., do 30 kwietnia 2015 r. W dniu [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach stwierdziło nieważność ww. decyzji, gdyż decyzją z dnia [...] r. żonie A.F. zostało przyznane prawo do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką na okres od 1 października 2011 r. na stałe. Organ wskazał, że w związku z faktem, że osoba w rodzinie miała już ustalone prawo do świadczenia pielęgnacyjnego na osobę poza rodziną, prawo do świadczenia nie przysługiwało stronie. Po ponownym rozpatrzeniu wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z dnia 18 września 2012 r., decyzją z dnia [...]\ r. Prezydent Miasta Gliwice odmówił A.F. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad P. F.. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach decyzją z dnia [...] r. uchyliło z przyczyn formalnych powyższą decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Po zapoznaniu się z aktami Kolegium ustaliło, że nie jest w stanie zbadać prawidłowości zaskarżonej decyzji, bowiem akta są nieuporządkowane i nie zawierają wniosku z dnia 18 września 2012 r., a jedynie niepodpisany i nieopatrzony datą wpływu do organu formularz. Organ I instancji wskazał, że biorąc pod uwagę zalecenia Kolegium zwrócił się do strony o stawienie się w celu utworzenia duplikatu wniosku z dnia 18 września 2012 r. A. F. odmówił uzupełnienia danych i podpisów na druku wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w celu utworzenia duplikatu. Jednocześnie organ podniósł, że strona nie zanegowała złożenia w dniu 18 września 2012 r. wniosku o ustalenie prawa do świadczenia. Od decyzji z dnia [...] r. A. F. wniósł do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach odwołanie wyrażając niezadowolenie z wydanego rozstrzygnięcia. W wyniku wniesionego odwołania Kolegium decyzją z dnia [...] r. nr na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu Kolegium zważyło, że organ I instancji z uwagi na brak wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, wezwał A.F. w celu utworzenia duplikatu wniosku z dnia 18 września 2012 r. o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Strona odmówiła wypełnienia duplikatu. Kolegium wskazało, że postępowanie w sprawie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego wszczynane jest na wniosek strony, a złożone oświadczenie nie stanowi dowodu, że strona taki wniosek złożyła. Organ odwoławczy zauważył ponadto, że brak było podstaw prawnych do zobligowania strony, aby po raz kolejny wypełniła i podpisała formularz wniosku. Zdaniem Kolegium organ I instancji powinien był wezwać stronę w celu jej przesłuchania na okoliczność złożenia wniosku, jego treści i terminu złożenia. W ten sposób odtwarzany wniosek ma zostać zastąpiony przez protokół przesłuchania strony. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skardze A.F. zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie: art. 6- 9 k.p.a., poprzez działanie niezgodne z prawem, wyroku WSA w Gliwicach sygn. akt IV SA/Gl 575/15, art. 11 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych i innych ustaw, art. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 maja 2016 r., o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów oraz działanie na szkodę interesu Skarbu Państwa i interesu społecznego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi. Ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej Ppsa) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na orzeczenia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy środek zaskarżenia (odwołanie czy zażalenie) albo kończące postępowanie, a także na te rozstrzygające sprawę co do istoty. Stosownie do art. 134 § 1 Ppsa, sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a tej ustawy. Powyższe oznacza, że Sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze. Przeprowadzona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach kontrola legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia wykazała, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Decyzją z dnia [...] r. organ odwoławczy uchylił decyzję organu pierwszej instancji w całości i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Podstawę prawną tej decyzji stanowił przepis art. 138 § 2 k.p.a, który stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. cytowanego przepisu wynika, że do wydania przez organ II instancji decyzji kasatoryjnej konieczne jest łączne spełnienie dwóch przesłanek: 1) decyzja I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, 2) konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przepis ten należy interpretować łącznie z art. 136 k.p.a., który dopuszcza przeprowadzenie przez organ odwoławczy we własnym zakresie bądź też zlecenie organowi I instancji przeprowadzenia "dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie". O ile więc chodzi jedynie o uzupełnienie postępowania dowodowego, to organ odwoławczy nie ma podstaw do uchylania decyzji I instancji, jeżeli jednak zakres okoliczności wymagających wyjaśnienia jest tak znaczny, że ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, to organ II instancji powinien wydać decyzję kasatoryjną. Na tle obu tych przepisów Naczelny Sąd Administracyjny wydał wyrok z dnia 7 lutego 2013 r., sygn. II OSK 1274/11 (dostępny w bazie orzeczeń CBOIS) stwierdzając, że organ odwoławczy może powołać się na przepis art. 138 § 2 k.p.a. tylko wówczas, gdy wykaże, że przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego w granicach art. 136 k.p.a. nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. W sytuacji, gdy przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego przewidzianego w art. 136 k.p.a. umożliwiłoby temu organowi prawidłowe załatwienie sprawy, podjęcie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej z tym uzasadnieniem, że rozstrzygniecie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania w całości lub znacznej części jest równoznaczne z naruszeniem obu tych przepisów. Sąd podkreślił przy tym, że nawet konieczność przeprowadzenia kilku dowodów mieści się w kompetencjach organu odwoławczego. Z kolei w wyroku z dnia 19 marca 2013 r., sygn. II GSK 39/12 (dostępny w bazie orzeczeń CBOIS) Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, aczkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą; konieczne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Zdaniem NSA w pojęciu tym chodzi o to, że organ pierwszej instancji nie przeprowadził, z naruszeniem przepisów postępowania, postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść wydanej przez niego decyzji. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy przede wszystkim podniósł, że organ I instancji, z uwagi na brak wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, wezwał A.F. w celu utworzenia duplikatu wniosku z dnia 18 września 2012 r. o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Strona odmówiła wypełnienia duplikatu. Kolegium wskazało, że postepowanie w sprawie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego wszczynane jest na wniosek strony, a złożone oświadczenie nie stanowi dowodu, że strona taki wniosek złożyła. Organ odwoławczy zauważył ponadto, że brak było podstaw prawnych do zobligowania strony, aby po raz kolejny wypełniła i podpisała formularz wniosku. W podsumowaniu podkreślenia zatem wymagało, że organ I instancji powinien był wezwać stronę w celu jej przesłuchania na okoliczność złożenia wniosku, jego treści i terminu złożenia. W ten sposób odtwarzany wniosek ma zostać zastąpiony przez protokół przesłuchania strony. Wobec tego nie ulega wątpliwości, że decyzja organu pierwszej instancji, została wydana bez należytego wyjaśnienia okoliczności sprawy, a przez to doszło do naruszenia w istotnym stopniu przepisów postępowania, w tym art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego. W związku ze stwierdzonymi wyżej naruszeniami przepisów postępowania przez organ pierwszej instancji - jako zgodną z prawem ocenić należało zaskarżoną decyzję - uchylającą decyzję organu pierwszej instancji i przekazującą sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania. W konsekwencji podkreślenia wymagało, że w przedmiotowej sprawie nie doszło do naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. Wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasatoryjnej, było bowiem wynikiem stwierdzenia, że organ pierwszej instancji całkowicie pominął przeprowadzenie właściwych czynności w zakresie ustalenia okoliczności mających kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Powyższe rozstrzygnięcie było zatem również zgodne z art. 136 k.p.a. – uzupełnienie bowiem przez organ odwoławczy braków postępowania w tak znaczącej części – sprowadzałoby się w istocie, do pominięcia rozpatrzenia sprawy przez organ pierwszej instancji, a to byłoby sprzeczne z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Zgodne z prawem rozstrzygnięcie organu czyni zarzuty skargi nieuzasadnionymi. Sąd uznaje, że organ wyjaśnił sprawę w sposób pozwalający na jej rozstrzygnięcie decyzją o takiej treści, właściwie ocenił materiał dowodowy, a dokonane ustalenia nie są z tym materiałem sprzeczne. W konsekwencji przeprowadzenia kontroli zaskarżonej decyzji pod względem zgodności z prawem, Sąd – nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi – stwierdził, że przy jej wydaniu nie zostały naruszone przepisy postępowania, a wobec tego skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. W związku z tym - na podstawie art. 151 Ppsa. - skargę powyższą należało oddalić.