IV SA/Gl 1166/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędzia WSA Beata Kozicka (spr.), Protokolant Katarzyna Lisiecka-Mitula, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 listopada 2017 r. sprawy ze skargi M. D. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej zasiłku stałego oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] r., nr [...], działając na podstawie art. 17 i art. 18 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn. Dz.U. z 2015 r. poz. 1659 ze zm.), art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 in fine ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm., dalej Kpa) - w związku ze złożonym przez stronę: M.D. wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] odmawiającym wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wydanej przez Zastępcę Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w B. z dnia [...] r. nr [...] uchylającej z dniem 01 lutego 2006 r. decyzję z dnia [...]r. nr [...]przyznającą stronie zasiłek stały - utrzymało w mocy postanowienie pierwszoinstancyjne. Argumentując podjęte rozstrzygnięcie organ odwoławczy, akceptując w pełni ustalenia i wywody organu pierwszoinstancyjnego, przybliżył dotychczasowy przebieg postępowania, według chronologii zdarzeń, wskazując przy tym prawne regulacje przedmiotu. W tych ramach odnotował, że strona pismem z dnia 05 sierpnia 2014 r., w trybie art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji pierwszoinstancyjnej, tj. Zastępcy Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w B. z dnia [...]r. nr [...], mocą której uchylono z dniem 01 lutego 2006 r. decyzję tegoż organu z dnia [...]r. (nr [...]) przyznającą stronie zasiłek stały. Decyzja ta, na co zwrócił uwagę organ drugoinstancyjny, była dwukrotnie rozpoznawana przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., a następnie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, który wyrokiem z dnia 12 grudnia 2011 r. sygn. akt IV SA/GI 750/10 uchylił decyzję Kolegium z dnia [...]r. nr [...]i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Następnie po ponownym rozpoznaniu sprawy Kolegium decyzją z dnia [...]r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...]r. nr [...]. Na tę decyzję Kolegium strona wniosła skargę do WSA w Gliwicach, który wyrokiem z dnia 14 października 2013 r. sygn. akt IV SA/GI 460/12 oddalił skargę. Tym samym uznając, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Podkreślił, z uwagi na żądanie zawarte we wniosku strony, że mocą tegoż wyroku WSA w Gliwicach z dnia 14 października 2013 r. sygn. akt IV SA/GI 460/12 skarga strony na decyzję Kolegium z dnia [...]r. nr [...]utrzymującą ostatecznie w mocy decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...]r. nr [...]została oddalona. Mając to na uwadze Kolegium podniosło, że żądanie stwierdzenia nieważności decyzji, od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie - z uwagi na wydany uprzednio wyrok sądu - przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym. Zaznaczyło także, że decyzja administracyjna na skutek wyroku oddalającego skargę stała się prawomocna. Wskazało również, że po wyroku sądu administracyjnego oddalającym skargę nie może być już ona zmieniona lub uchylona w trybach nadzwyczajnych, przewidzianych dla decyzji prawnie wadliwych, bowiem została już ona mocą orzeczenia sądowego uznana za niewadliwą. Stąd też prawomocność decyzji utrzymanej w mocy przez sąd administracyjny zamyka organom administracji, mającym legitymację do uruchomienia nadzwyczajnego postępowania wewnątrzadministracyjnego, możliwość stwierdzenia nieważności tej decyzji. Sąd administracyjny nie jest bowiem związany granicami skargi i ma obowiązek badania, niezależnie od treści skargi, czy zachodzą okoliczności uzasadniające stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 Kpa. W ocenie Kolegium w pełni uzasadniona była odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Zastępcy Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w B. z dnia [...]r. nr [...]uchylającej z dniem [...]r. decyzję z dnia [...]r. nr [...] przyznającą stronie zasiłek stały. Wyjaśniło, że nadzwyczajna kontrola decyzji już raz skontrolowanych w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest niedopuszczalna, stąd prawidłowo Kolegium odmówiło na podstawie art. 61a Kpa wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji. Skargę na to rozstrzygniecie wniosła strona - co do istoty - zarzucając mu: po pierwsze - błędną (wadliwą) podstawę prawną, jaką jest art. 138 § 1 pkt 1 Kpa, który dotyczy postępowania "zwykłego" a nie nadzwyczajnego, po drugie - naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy w szczególności art. 158 § 1 Kpa, polegające na wydaniu postanowienia a nie decyzji, co uniemożliwiło organowi odwoławczemu "uniknięcia" merytorycznego rozpoznania sprawy, a także po trzecie - naruszenie prawa materialnego, w szczególności art. 158 § 2 Kpa w związku z tezą pierwszą wyroku NSA z 08 lipca 1999 r., sygn. akt IV SA 2152/97, z której wynika, że nie istnieje możliwość odmowy wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, chyba że organ odwoławczy udowodnił, iż skarżący nie jest stroną postępowania. Formułując powyższe zarzuty strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy organowi odwoławczemu celem merytorycznego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi zakwestionowała w całości zasadność zaskarżonego postanowienia przytaczając rozwinięte argumenty przedstawione w petitum skargi. Na wstępie przedstawiła, analogicznie jak organ, dotychczasowy przebieg postępowania od dnia złożenia wniosku aż do opisania wydanych w sprawie rozstrzygnięć, stwierdzając przy tym, że postępowania organu w tej sprawie nie można uznać za prawidłowe, gdyż w rażący sposób narusza ono podstawowe zasady postępowania administracyjnego. Odpowiadając na skargę organ drugoinstancyjny podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym orzeczeniu i stwierdził, że jest ona nieuzasadniona oraz nie zawiera żadnych argumentów, które podważałyby jego merytoryczną prawidłowość. Tym samym wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Na wstępie należy wyjaśnić, że prawo do sądu określone zostało w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 6 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzonej w Rzymie w dniu 4 listopada 1950 r. (Dz.U. z 1993 r., nr 61, poz. 284 ze zm.), ratyfikowanej przez Rzeczypospolitą Polską (art. 9, art. 87 ust. 1, art. 89 ust. 1 pkt 2 Konstytucji RP). Nadto Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 25 stycznia 1995 r. W 14/94, (Dz. U., Nr 14, poz. 67, OTK 1995/1/19) wskazał, że na prawo do sądu składa się także element materialny – możność prawnie skutecznej ochrony praw strony na drodze sądowej w ramach odpowiednio ukształtowanej procedury. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi. Ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. dalej także: P.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a tej ustawy. Powyższe oznacza, że Sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze. Przeprowadzona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach kontrola legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia wykazała, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Ustalając istotny dla sprawy stan faktyczny Sąd stwierdza, że został on nakreślony powyżej przy omawianiu stanowiska Kolegium, jak i strony skarżącej. W ocenie Sądu nie ma zatem konieczności jego ponownego przytaczania w tej części uzasadnienia. W pierwszej kolejności podkreślić należy, że zaskarżonym postanowieniem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie własne z dnia [...]r. nr [...]odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wydanej przez Zastępcę Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w B. z dnia [...]r. nr [...]uchylającej z dniem [...]r. decyzję z dnia [...]r. nr [...]przyznającą stronie zasiłek stały. W drugiej kolejności Sąd wskazuje, że odmowę wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji objętej wnioskiem strony z 05 sierpnia 2014 r. uzasadniały ustalenia faktyczne, że sąd administracyjny wypowiadał się w kwestii ważności decyzji Zastępcy Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w B. z dnia [...] r. nr [.l..] uchylającej z dniem [...] r. decyzję z dnia [...] r. nr [...] przyznającą stronie zasiłek stały. Po trzecie podkreślić także należy, że ani wniosek strony z 05 sierpnia 2014 r., ani też zarzuty podniesione we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wskutek rozstrzygnięcia przez Kolegium postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] odmawiającym wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wydanej przez Zastępcę Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w B.z dnia [...]r. nr [...]uchylającej z dniem [...]r. decyzję z dnia [...]r. nr [...]przyznającą stronie zasiłek stały, czy też ich uzasadnienia i przytoczone na ich poparcie argumenty nie odnoszą się - co do meritum - do wyroku tut. Sądu z dnia 14 października 2013 r., sygn. akt IV SA/Gl 460/12, mocą którego została oddalona skarga strony na decyzję Kolegium z dnia [...]r. nr [...] utrzymującą ostatecznie w mocy decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...]r. nr [...], czyli objętą przedmiotowym wnioskiem z 05 sierpnia 2014 r. o stwierdzenie jej nieważności. W wyroku tym prawomocnie Sąd orzekł, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. zastosowało się do wytycznych zawartych w wyroku tut. Sądu z dnia 12 grudnia 2011 r. sygn. akt IV SA/Gl 750/10, według których nie było podstaw do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji, albowiem zgromadzony w aktach materiał dowodowy dawał wystarczającą podstawę do wydania decyzji innej niż uchylająca sprawę do ponownego rozpoznania. Sąd uznał, że prawidłowo organ ten ponownie dokonał merytorycznej oceny decyzji Prezydenta Miasta w B. z [...] r. nr [...] uchylającej z dniem [...]r. decyzję z dnia [...]r. nr [...]przyznającą stronie zasiłek stały, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania wyrażoną w art. 15 Kpa, a następnie utrzymał ją w mocy. Sąd ten nie zgodził się także z zarzutem skargi, że organ odwoławczy nie rozpoznał merytorycznie odwołania. Zdaniem Sądu nie istniały również przeszkody prawne, aby w składzie Kolegium wydającym zaskarżoną decyzję brał udział członek składu, który uczestniczył również w wydaniu decyzji uchylonej wyrokiem tut. Sądu z dnia 12 grudnia 2011 r.,sygn. akt IV SA/Gl 750/10. Sąd stwierdził, że brak było podstaw do jego wyłączenia, na podstawie art. 24 w związku z art. 27 Kpa, określających przesłanki wyłączenia pracowników organu. Tym samym, wbrew stanowisku skarżącego, okoliczność ta - jak stwierdził Sąd - nie może skutkować nieważnością postępowania. Nadto odnosząc się do zarzutu skargi, dotyczącego braku możliwości uchylenia decyzji ostatecznej z mocą wsteczną, tak jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, Sąd w tej kwestii podzielił pogląd wyrażony w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 10 maja 2013 r. w sprawie o sygn. akt IV SA/Gl 643/12, że decyzja wydana na gruncie art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej jest decyzją konstytutywną i jako taka co do zasady, powinna wywoływać skutki ex nunc. Jednakże przy uwzględnieniu celów pomocy społecznej należy przyjąć, że dopuszczalna jest na mocy art. 106 ust. 5 korekta uprawnień strony nie tylko na przyszłość lecz również z mocą wsteczną, a więc od takiego momentu, od jakiego nie spełniała ona przesłanek do objęcia jej pomocą społeczną, jeżeli do przyznania wsparcia doszło wskutek przedstawionych nieprawdziwych informacji lub niepoinformowania o istotnej zmianie sytuacji materialnej lub osobistej, co może prowadzić do stwierdzenia nienależnie pobranych świadczeń, a taka właśnie sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. W takiej sytuacji konstytutywna decyzja może działać zarówno z mocą na przyszłość, jak i z mocą wsteczną (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 2012 r., sygn. akt I OSK 982/12 oraz powołane tam orzecznictwo - dostępne w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych). Kwestia, jaki skutek (ex tunc, czy ex nunc) ma określone orzeczenie, związana jest nie z samym podziałem orzeczeń na konstytutywne oraz deklaratoryjne, ale zależy od właściwości stosunku materialnoprawnego oraz stanu faktycznego konkretnej sprawy. Wynika to stąd, że skutki prawne przy wystąpieniu określonych stanów faktycznych może wywołać sama norma ustawowa, która w tym zakresie, w zależności od przedmiotu czasowej relatywizacji, może mieć charakter retroaktywny (por. Marcin Kamiński, Teoretyczne problemy podziału decyzji administracyjnych na deklaratoryjne i konstytutywne a zagadnienia ich skuteczności temporalnej, Przegląd Prawa Publicznego nr 5/ 2008). W ocenie Sądu, przyjęcie odmiennego stanowiska ograniczałoby zastosowanie art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej wyłącznie do przypadków, kiedy uchylana decyzja jeszcze obowiązuje, co podważałoby sens wprowadzenia tego przepisu i godziło w intencje ustawodawcy. Organy administracji w większości spraw, o zmianie sytuacji dochodowej świadczeniobiorców mającej wpływ na przyznane im świadczenia, są informowane po dłuższym okresie czasu, kiedy decyzje stanowiące ich podstawę już nie obowiązują. Brak możliwości ich uchylenia, w tym przypadku z mocą wsteczną, sankcjonowałby brak rzeczywistych uprawnień do pobierania określonych świadczeń, nawet w przypadku celowego zatajenia przed organem istotnych informacji dotyczących dochodu, przez co doszłoby do pobrania nienależnych świadczeń. Przenosząc te rozważania na grunt przedmiotowej sprawy podkreślenia wymaga, że prawomocny wyrok tut. WSA z 14 października 2013 r., sygn. akt IV SA/Gl 460/12 wywiera skutki prawne w przedmiotowej sprawie, a zasięgiem jego oddziaływania obejmuje również przyszłe postępowanie administracyjne z przedmiotu rozstrzygnięcia. Ponieważ organy administracji są związane tym wyrokiem, to wyłączona była możliwość wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności kontrolowanego przez ten Sąd rozstrzygnięcia na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. Zagadnienie tożsame z wyłonionym na gruncie tej sprawy było przedmiotem szeregu orzeczeń, w których przedstawiano argumenty zgodne ze stanowiskiem prezentowanym przez skład orzekający w tej sprawie. I jakkolwiek część z nich zapadła w innym stanie prawnym to istota rozstrzygnięcia, pomimo tych zmian legislacyjnych, pozostała co do istoty aktualna. Na wstępie wskazać należy na uchwałę 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2009 r. sygn. I OPS 6/09 (publ. ONSAiWSA 2010/2/18, OSP 2010/9/91), w której wskazano, że żądanie strony stwierdzenia nieważności decyzji, na którą skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 Kpa) wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie – ze względu na wydany uprzednio wyrok – przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym". W tym miejscu podkreślenia i powtórzenia wymaga, o czym także szerzej powyżej, że z uwagi na zmianę uregulowań w kodeksie postępowania administracyjnego - dodanie od dnia 11 kwietnia 2011 r. art. 61a (tekst jedn. Dz.U. z 2011 r. nr 6, poz.18) nieaktualne stało się wskazanie NSA dotyczące wydania decyzji o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 157 § 3 Kpa, albowiem – czego nie zauważa strona skarżąca – ustawodawca wprowadził odrębny przepis w art. 61a Kpa, przewidując w takiej sytuacji wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. W pozostałym zakresie zawarte tam wywody zachowały swoją aktualność, co z uwagi na zarzuty zawarte w skardze wymaga wyeksponowania. I jakkolwiek, czego nie można pominąć, w uchwale tej wskazano, że nie zawsze wyrok oddalający skargę na kwestionowaną decyzję automatycznie stanowi przeszkodę do wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia jej nieważności, to jednakże w rozpatrywanej sprawie taka ewentualność nie wchodziła w grę, bowiem skarżący ani we wniosku o stwierdzenie nieważności postanowienia ani w wywiedzionym środku zaskarżenia od objętego skargą postanowienia, nie wskazywał żadnych okoliczności faktycznych mogących mieć wpływ na rozstrzygnięcie. Stanowisko zbieżne z prezentowanym przedstawił NSA np. w wyroku z dnia 23 sierpnia 2016 r. sygn. II OSK 2572/14, WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 13 maja 2016 r. sygn. II SA/Po 19/16, WSA w Bydgoszczy w wyroku z dnia 11 października 2016 r. sygn. II SA/Bd 285/16. Z tych względów Sąd uznał, że organ zasadnie odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wydanej przez Zastępcę Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w B. z dnia [...]r. nr [...]uchylającej z dniem 01 lutego 2006 r. decyzję z dnia [...]r. nr [...]przyznającą stronie zasiłek stały. Tym samym na podstawie art. 151 Ppsa oddalił skargę.