IV SA/Gl 1192/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki Sędziowie Sędzia WSA Beata Kozicka (spr.) Sędzia NSA Tadeusz Michalik Protokolant Monika Rał po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 marca 2014 r. sprawy ze skargi J. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie specjalnego zasiłku opiekuńczego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Z. z dnia [...] roku nr [...]. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 267, dalej: Kpa) oraz art. 16a ust.1, 2, 3, 4, 6 i 7 ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz.U. z dnia 2013 r., poz.1456 ze zm., dalej także: ustawa), po rozpoznaniu odwołania J. C. – od decyzji Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Z. z dnia [...] Nr [...] odmawiającej przyznania jej prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad mężem S. C. – decyzję pierwszoinstancyjną utrzymał w mocy. Uzasadniając rozstrzygnięcie, organ odwoławczy przybliżył dotychczasowy przebieg postępowania, według chronologii zdarzeń, wskazując przy tym prawne regulacje przedmiotu. W tych ramach odnotował, że wnioskiem z dnia 1 lipca 2013 r. J. C. zwróciła się do organu pierwszej instancji o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu opieki nad niepełnosprawnym mężem – S. C. Do wniosku dołączyła między innymi orzeczenie Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w Z. z dnia [...] zaliczające S. C. do znacznego stopnia niepełnosprawności na stałe. W orzeczeniu tym stwierdzono, że niepełnosprawność istnieje od roku 2005, a ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od dnia 30 kwietnia 2007 r. ze wskazaniami konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Wskazał, że organ I instancji przeprowadził postępowanie administracyjne pod kątem przyznania stronie wnioskowanego specjalnego zasiłku opiekuńczego i – na podstawie art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych, który wszedł w życie z dniem 1 stycznia 2013 r., z uwagi na niespełnienie przez nią określonego w nim warunku w postaci braku rezygnacji z zatrudnienia – odmówił jej prawa do tego zasiłku. W odwołaniu od tej decyzji strona podniosła, że jej mąż jest osobą niezdolną do samodzielnego życia, że wcześniej przyznano jej świadczenie pielęgnacyjne, które otrzymywała do dnia 30 czerwca 2013 r., oraz że nie ma możliwości podjąć pracy gdyż musi się opiekować niepełnosprawnym mężem. Z tego też powodu – na co zwróciła uwagę – zrezygnowała z pracy. Kolegium wyjaśniło, że z dniem 1 stycznia 2013 r. uległ zmianie stan prawny, w wyniku wejścia w życie ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz.1548 z 2012 r.). Nowelizacja ta, jak podniosło, w sposób zasadniczy zmieniła zasady przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego oraz wprowadziła do katalogu świadczeń opiekuńczych nowe świadczenie, to jest specjalny zasiłek opiekuńczy. Zgodnie z art.16a ust.1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, o których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r. poz. 788 1529, dalej także: Krio) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: po pierwsze – konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz po drugie – konieczności stałego współdziałania na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Z kolei stosownie do treści art.16a ust. 2 tej ustawy, specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje, jeżeli łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty, o której mowa w jej art. 5 ust. 2, tj. 623 zł. W dalszej kolejności zauważyło, że niezależnie zatem, czy osoba ubiegająca się o specjalny zasiłek opiekuńczy pobierała świadczenie pielęgnacyjne, czy występuje o świadczenie po raz pierwszy, dla uzyskania tego zasiłku musi spełniać wymogi określone przepisami obecnie obowiązującymi. Organ odwoławczy wskazał, że w przedmiotowej sprawie strona nie jest osobą, która zrezygnowała z zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki nad osobą legitymującą się znacznym stopniem niepełnosprawności. Zwrócił uwagę, że mamy w niej do czynienia z sytuacją, gdzie ustalony znaczny stopień niepełnosprawności osoby wymagającej opieki datuje się od dnia 30 kwietnia 2007 r., natomiast wnioskodawczyni nie pracuje zawodowo od dnia 1 grudnia 2005 r. Podając jako dowód tego twierdzenia decyzję Prezydenta Z. z tego dnia o wykreśleniu jej z ewidencji działalności gospodarczej. W dalszej kolejności zaakcentował, że w obecnym stanie prawnym prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego uzależnione jest od łącznego spełniania ustawowych warunków tj. wnioskodawca: a) musi być osobą, na której zgodnie z przepisami kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciąży obowiązek alimentacyjny, b) musi zrezygnować z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielniej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, c) łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty kryterium dochodowego wynoszącego 623 zł netto. Jednocześnie wyraził stanowisko, że przestrzeganie wymienionych kryteriów jest obligatoryjne, a niespełnienie chociażby jednego z nich nie pozwala organowi na przyznanie wnioskowanego świadczenia opiekuńczego. Jego zdaniem w przedmiotowej sprawie należy jedynie ocenić – czy wnioskodawczyni spełnia ustawową przesłankę w postaci rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą niepełnosprawną. Odnosząc powyższe do regulacji prawnych zaznaczył, że art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych stanowi, że przez zatrudnienie lub inną pracę zarobkową rozumie się wykonywanie pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz wykonywanie pracy lub świadczenie usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, a także prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej. Ocena, czy w indywidualnej sprawie dotyczącej ustalenia prawa do specjalnego zasiłku pielęgnacyjnego miała miejsce faktyczna rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, zdefiniowane w art. 3 pkt 22 tej ustawy, należy do kompetencji właściwego organu. Podobnież jak ocena, czy w indywidualnej sprawie ustalona faktyczna rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, związana była z koniecznością sprawowania opieki nad osoba legitymującą się orzeczeniem potwierdzającym niepełnosprawność lub znaczny stopień niepełnosprawności. W dalszej kolejności podniósł, że w stanie prawnym obowiązującym w czasie orzekania ustawodawca zawęził krąg podmiotów uprawnionych do specjalnego zasiłku opiekuńczego uzależniając jego przyznanie nie tylko od spełnienia kryterium dochodowego, ale także ograniczył możliwość uzyskania zasiłku opiekuńczego tylko do osób rezygnujących z zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Z kręgu podmiotów uprawnionych do zasiłku opiekuńczego wykluczono w jego ocenie osoby niepodejmujące zatrudnienia z tego tytułu. Kolegium podzieliło stanowisko organu pierwszej instancji, że odwołująca nie spełnia omawianego warunku rezygnacji z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym mężem. Jego zdaniem brak jest związku przyczynowo-skutkowego rezygnacji z zatrudnienia pomiędzy ostatnią pracą strony, która ustała z dniem 1 grudnia 2005 r., a orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności męża od 30 kwietnia 2007 r. Zaakceptowało przy tym w pełni pogląd organu pierwszej instancji i stwierdziło, że w wyniku analizy całokształtu zebranego w aktach sprawy materiału dowodowego, nie znalazło podstaw do zajęcia w przedmiotowej sprawie odmiennego stanowiska od zaprezentowanego w zaskarżonej w trybie odwoławczym decyzji organu pierwszej instancji. Na zakończenie wyraziło stanowisko, że w obecnym stanie prawnym ukształtowanym w art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych przesłanką konieczną, warunkującą przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego jest rezygnacja z zatrudnienia, co w sprawie nie wystąpiło. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, strona skarżąca – analogicznie jak w odwołaniu – zaskarżonej decyzji zarzuciła, co do zasady błędną wykładnię prawa materialnego polegającą na przyjęciu, że nie przysługuje jej prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z rezygnacją z zatrudnienia podczas gdy zrezygnowała z zatrudnienia ażeby opiekować się niepełnosprawnym mężem, którego niepełnosprawność powstała z dniem 11 września 2005 r. Zaznaczyła, że mąż nadal jest poważnie chory i wymaga stałej, całodobowej opieki i pomocy. Strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przyznanie jej prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego wraz z opłatą składek emerytalnych i rentowych. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie przywołując dotychczas prezentowaną argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Na wstępie należy wyjaśnić, że prawo do sądu określone zostało w art. 45 ust.1 Konstytucji RP oraz art. 6 ust.1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzonej w Rzymie w dniu 4 listopada 1950 r. (Dz. U. z 1993 r., nr 61, poz. 284 ze zm.), ratyfikowanej przez Rzeczypospolitą Polską (art. 9, art. 87 ust.1, art. 89 ust.1 pkt 2 Konstytucji RP). Nadto Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 25 stycznia 1995 r. W 14/94, (Dz. U., Nr 14, poz. 67, OTK 1995/1/19) wskazał, że na prawo do sądu składa się także element materialny – możność prawnie skutecznej ochrony praw strony na drodze sądowej w ramach odpowiednio ukształtowanej procedury. Zgodnie z art. 7 Konstytucji i art. 6 Kpa organy administracji publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, zaś sądy, a także organy administracji publicznej, winny stosować Konstytucję wprost, chyba że Konstytucja stanowi inaczej, a obowiązkiem sądu jest badanie w każdym przypadku zgodności stosowanego prawa z Konstytucją (art. 8 ust.1 i 2, art. 178 ust. 1 Konstytucji RP). Ustalając istotny dla sprawy stan faktyczny Sąd stwierdza, że – co do meritum – nie jest on sporny i został nakreślony powyżej przy omawianiu stanowiska organów pierwszej oraz drugiej instancji jak i strony skarżącej. W ocenie Sądu nie ma zatem konieczności jego ponownego powielania. Istota sporu w sprawie dotyczy kwestii wypełnienia przez osobę ubiegającą się o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego przesłanki z art. 16 a ustawy o świadczeniach rodzinnych w postaci rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, w sytuacji jego kontynuowania, a nie ubiegania się o niego po raz pierwszy – jak chce tego strona skarżąca czy też nie, jak wywodzi organ. Tym samym udzielenia odpowiedzi na pytanie – czy osoba, której przyznano przed nowelizacją ustawy, tj. przed dniem 1 stycznia 2013 r. prawo do otrzymania specjalnego zasiłku opiekuńczego, i która dla jego otrzymania zrezygnowała z zatrudnienia realizuje przesłankę w postaci rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w okolicznościach unormowanych w art. 16 a ustawy. Powyższe ma kluczowe znaczenie dla niniejszej sprawy, albowiem jedyną przesłanką uzasadniającą odmowę przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia w ocenie organów jest treść art. 16 a ustawy o pomocy społecznej, zwłaszcza w aspekcie ziszczenia się przesłanki w postaci "rezygnacji z zatrudnienia". Zgodnie z przywołanym artykułem – specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 788 i 1529 oraz z 2013 r. poz. 1439, dalej: Krio) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. W przedmiotowej sprawie nie bez znaczenia jest, że warunek ten – biorąc pod uwagę interpretację spornego przepisu dokonaną przez organy – nie mógł być przez stronę skarżącą faktycznie spełniony, albowiem zrezygnowała ona w roku 2005 z zatrudnienia ażeby uzyskać prawo do przedmiotowego świadczenia jeszcze przed rokiem 2013, czyli przed nowelizacją. Zdaniem Sądu tak przedstawiona literalna wykładnia art. 16 a ustawy jest sprzeczna zarówno z wykładnią systemową, tejże ustawy, jak też z zasadą równości określoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Podkreślić należy, że w orzecznictwie Trybunału i sądowoadministracyjnym podkreśla się, że nie można przyznawać prymatu wykładni literalnej norm prawnych, gdyż Konstytucja winna być stosowana przez sądy i organy administracji publicznej wprost, chyba że stanowi ona inaczej. Obowiązek stosowania przez organy administracji publicznej i sądy Konstytucji wprost przejawia się w szczególności w tym, by kierując się podstawową dyrektywą wykładni, w pierwszym rzędzie, spośród kilku możliwych znaczeń przepisu za pośrednictwem reguł wykładni, poszukiwać zawsze takiego sensu normatywnego, który pozwala na uzgodnienie przepisu z Konstytucją - zgodnie z domniemaniem zgodności normy ustawowej z Konstytucją – tak uzasadnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 8 listopada 2000 r., w sprawie SK 18/99 (Dz.U. 2000 r., nr 101, poz. 1091, OTK 2000/7/258), a także wyrok NSA z dnia 1 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1263/12. W orzeczeniach tym stwierdzono, że prokonstytucyjna wykładnia prawa, w tym przepisów ustawy, wymaga poszukiwania takiego rezultatu wykładni ustawy, by respektować wartości konstytucyjne. Nie wolno zapominać przy tym, że zarówno organy administracji jak i sądy obowiązane są przede wszystkim badać charakter danego świadczenia oraz cel jakiemu ma ono służyć i w tym kierunku dokonywać wykładni obowiązujących przepisów prawa. W konsekwencji w pierwszej kolejności określić należało cel, któremu służyć ma instytucja specjalnego zasiłku opiekuńczego i realne możliwości ziszczenia się w konkretnej sprawie przesłanek warunkujących jego przyznanie. W ocenie składu orzekającego Kolegium błędnie zinterpretowano przepisy ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. zmieniającej ustawę o świadczeniach rodzinnych a w następstwie powyższego dokonały niewłaściwej wykładni art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zgodnie z art. 13 ustawy zmieniającej ustawę o świadczeniach rodzinnych – w sprawach o świadczenie pielęgnacyjne, do którego prawo powstało przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, ustalając to prawo za ten okres, stosuje się przepisy dotychczasowe. Z brzmienia art. 13 nie wynika, że stanowi on podstawę do przyznania świadczenia jedynie na okres do dnia 31 grudnia 2012 r. Wynika z niego natomiast, że ustalając prawo do świadczenia, które powstało przez tym dniem, organ powinien je przyznawać na dotychczasowych zasadach, jednak z uwzględnieniem zmian wynikających z art. 11 i 12 tej ustawy. Wskazać w tym miejscu należy, że przywołany powyżej art. 11 ust. 1 wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 grudnia 2013 r. (Dz.U. z 2013 r., poz. 1557) został uznany za niezgodny z art. 2 Konstytucji RP. Przepis ten utracił moc z dniem 16 grudnia 2013 r. W tym miejscu należy zwrócić uwagę, że jakkolwiek art. 16a ustawy nie jest poprawnie zredagowany, to przy uwzględnieniu daty wejścia w życie przywołanej powyżej ustawy określonej w art. 15 na dzień 1 stycznia 2013 r., należy przyjąć, że odnosi się on do zdarzeń i osób, które byłyby uprawnione do świadczenia właśnie w tym czy też po tym dniu. Tym samym, w ocenie Sądu, każdorazowo sytuację strony należy analizować z odniesieniem się do konkretnego przypadku w aspekcie jej dotychczasowej sytuacji administracyjnoprawnej. Zgodnie bowiem z art. 24 ust. 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu nadanym ustawą nowelizacyjną – prawo do świadczenia ustala się począwszy od miesiąca, w którym złożono wniosek o ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności, jeżeli wniosek o ustalenie prawa do świadczenia zostanie złożony w okresie trzech miesięcy od dnia wydania takiego orzeczenia, które może być wydane (w przypadku znacznego stopnia niepełnosprawności) w czterech trybach wymienionych w art. 3 pkt 21 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Jednocześnie w przedmiotowej sprawie nie jest sporne, że strona zrezygnowała z zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki nad osobą legitymującą się znacznym stopniem niepełnosprawności. Tym samym w ocenie Sądu w sprawie nie bez znaczenia pozostaje to, że strona skarżąca od dnia 1 stycznia 2011 r. do dnia 30 czerwca 2013 r. miała przyznane świadczenia pielęgnacyjne w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym małżonkiem. Gdyby nie przedmiotowa nowelizacja to dla bezpośredniej kontynuacji prawa wystarczyłoby złożenie kompletnego wniosku w odpowiednim czasie. Bez względu na datę wydania orzeczenia dotyczącego niepełnosprawności męża. Prawo to nie byłoby przy tym ustalane od miesiąca, w którym złożono wniosek o ustalenie niepełnosprawności, bo przecież skarżąca wówczas jeszcze nim dysponowała – do dnia 30 czerwca 2013 r. Na gruncie rozpoznawanej sprawy nie może budzić wątpliwości, że w okresie dysponowania uprawnieniem do otrzymywania zasiłku opiekuńczego strona skarżąca nie miała podstaw do wcześniejszego występowania z wnioskiem o jego przyznanie. Zdaniem Sądu przy uwzględnieniu konstytucyjnych zasad sprawiedliwości i równości wobec prawa należy tak wykładać art. 16 a ustawy, że w przypadku posiadania uprawnienia do otrzymywania unormowanego w nim zasiłku do dnia wejścia tej ustawy, to de facto jego kontynuacja następuje od dnia 1 stycznia 2013 r. Jeżeli oczywiście wniosek o ustalenie prawa do świadczenia opiera się na orzeczeniu potwierdzającym wymaganą niepełnosprawność istniejącą nadal bezpośrednio po utracie ważności poprzedniego orzeczenia. Sytuacja prawna osoby ubiegającej się o świadczenie w ramach tak określonej kontynuacji nie może bowiem być gorsza od sytuacji osoby korzystającej z omawianego świadczenia po raz pierwszy. Stanowisko zbieżne z prezentowanym wyraził tut. Sąd w wyroku z dnia 21 stycznia 2014 r., sygn. akt IV SA/Gl 447/13. Przedstawioną ocenę prawną organ będzie miał na uwadze przy ponownym rozstrzyganiu sprawy. Z powyższych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzeczono, jak w sentencji.