IV SA/Gl 1235/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kalaga – Gajewska, , , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 31 stycznia 2018 r. sprawy ze sprzeciwu A.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala sprzeciw. Prezydent Miasta W. decyzją z dnia [...] nr [...] na mocy art. 3 ust. 4, art. 4, art. 7 pkt 1, 4, 6, art. 8 ust. 1 i 3, art. 106 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1769), odmówił przyznania A. W. (dalej: "skarżącemu") pomocy na realizację kosztów związanych z utrzymaniem rodziny oraz w przezwyciężeniu trudnej jej sytuacji. Organ wskazał, że w dniu 3 kwietnia 2017 r. wpłynął wniosek skarżącego z dnia 1 kwietnia 2017 r. o pomoc w realizacji kosztów związanych z utrzymaniem rodziny oraz w przezwyciężeniu trudnej sytuacji. Pracownicy MOPS w dniu 7 kwietnia 2017 r. udali się pod wskazany adres, celem przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, jednak wywiad nie został przeprowadzony, bowiem skarżący zamierzał nagrać dokonywane czynności kamerą, na co pracownicy socjalni nie wyrazili. W związku z brakiem porozumienia co do sposobu dokumentowania przeprowadzania wywiadu środowiskowego, organ w dniu 11 kwietnia 2017 r. zawiadomił skarżącego o zakończeniu postępowania dowodowego w sprawie jego wniosku z dnia 1 kwietnia 2017 r. Ponadto, poinformował o możliwości rezygnacji z wideorejestracji wywiadu środowiskowego, w terminie 3 dni od daty otrzymania zawiadomienia w celu przeprowadzenia dalszego postępowania umożliwiającego ustalenie sytuacji skarżącego i jego rodziny w celu objęcia pomocą. Organ podniósł, że w dniu 10 kwietnia 2017 r. skarżący ponownie złożył taki sam wniosek o pomoc w realizacji kosztów utrzymania rodziny w przezwyciężeniu jej trudnej sytuacji. Wobec powyższego organ rozpoznał te dwa wnioski w jednym postępowaniu. Skarżący w dniu 27 kwietnia 2017 r. oświadczył, że dokonał fotokopii akt sprawy. W ocenie organu nadal jednak nie zrezygnował z rejestracji kamerą wywiadu środowiskowego, co stanowi odmowę przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, gdyż nagrywanie czynności służbowych pracownika socjalnego bez jego zgody nie mieści się w działaniach dozwolonych prawem. Od powyższej decyzji skarżący wniósł odwołanie, wyrażając niezadowolenie z treści otrzymanego rozstrzygnięcia. Stwierdził, że spór o nagrywanie wywiadu trwa od miesiąca grudnia 2016 r., a rejestracja nie miała na celu odstąpienia od załatwienia sprawy w formie pisemnej i nie stanowiła przeszkody do sporządzenia protokołu z czynności postępowania oraz opisał trudną sytuację życiową rodziny (przymusowa rezygnacja z posiłków, narażenie na rozwiązanie umowy na dostawę energii elektrycznej). Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach decyzją z dnia [...]nr [...] na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1257, dalej w skrócie: "k.p.a."), uchyliło w całości decyzję organu I instancji z dnia [...] i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania. W motywach uzasadnienia zaskarżonej decyzji przedstawiono stan faktyczny sprawy i zastosowane w rozstrzygnięciu regulacje prawne. Stwierdzono, że skarżący nie sprecyzował jakiego rodzaju wsparcia oczekuje od organu, składając dwa identyczne wnioski z dnia 1 i 10 kwietnia 2017 r. Wobec tego obowiązkiem organu było wezwanie do skonkretyzowania zgłoszonych żądań, w trybie art. 64 § 2 k.p.a. lub ewentualnie skonkretyzowanie tych żądań we własnym zakresie, w trybie art. 3 ustawy o pomocy społecznej. Zdaniem Kolegium, żądanie wniosków dotyczących "pomocy w realizowaniu kosztów związanych z utrzymaniem rodziny w przezwyciężeniu trudnej sytuacji w jakiej znalazła się moja rodzina", nie stanowi celu pomocy społecznej, ale daje jedynie podstawę do prowadzenia postępowania wyjaśniającego, wyznaczonego zakresem postępowania dowodowego, niezbędnego do realizacji norm zawartych w przepisach art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Ponadto, organ I instancji połączył do jednego postępowania dwa wnioski, do czego był uprawniony z mocy art. 62 k.p.a. W takiej sytuacji, powinien prowadzić jedno postępowanie w obu sprawach lub jak w niniejszej sprawie, dążyć do przeprowadzenia drugiego wywiadu środowiskowego, skoro pierwszy miał być przeprowadzony przed złożeniem drugiego wniosku. Zdaniem organu odwoławczego, w aktach sprawy brak jest jednoznacznej informacji skarżącego, że również w tym drugim przypadku będzie chciał utrwalić przebieg przeprowadzeniawywiadu środowiskowego za pomocą środków audiowizualnych. Z adnotacji urzędowej, sporządzonej w dniu 21 kwietnia 2017 r. wynika tylko, że do powyższego problemu skarżący odniesie się po otrzymaniu stosownego zawiadomienia. Zatem brak jest w aktach sprawy jakiejkolwiek informacji, która wskazywałaby na to, że do przeprowadzenia drugiego wywiadu środowiskowego nie doszło, gdyż skarżący nie zrezygnował z zamiaru utrwalenia przebiegu tej czynności za pomocą kamery. Kolegium uchylając decyzję i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia zobowiązało organ I instancji do skonkretyzowania żądania skarżącego, biorąc pod uwagę art. 3 ust. 4 i art. 15 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej, a następnie przeprowadzenia postępowanie wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozpatrzenia zgłoszonych przez niego żądań. Doręczenie powyższej decyzji skarżącemu nastąpiło w dniu 4 lipca 2017 r. We wniesionym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach sprzeciwie z dnia 2 sierpnia 2017 r., oznaczonym jako "skarga", A. W. zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie prawa administracyjnego, dające podstawę do wznowienia postępowania. Wniósł o uchylenie decyzji oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Podniósł, że spór dotyczy rejestrowania w sposób audiowizualny czynności przeprowadzonych przez pracowników organu. Zdaniem skarżącego Kolegium nie stwierdziło przeszkody do ich rejestrowania. Ponadto skarżący zaznaczył, że prosił o przeprowadzenie wywiadu, a pracownicy podjęli decyzję, aby go nie przeprowadzić, gdyż w tle pracowała kamera. Podniósł, że rejestracja była konieczna ze względu na toczące się postępowania przed sądami i prokuraturą z udziałem organu I instancji, który dopuszcza się fałszowania dokumentów. W odpowiedzi na sprzeciw Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wniosło o jej oddalenie. Postanowieniem z dnia 25 września 2017 r. o sygn. akt IV SA/Gl 846/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach odrzucił wyżej wymieniony sprzeciw, błędnie zatytułowany "skarga", z uwagi na wniesienie go po terminie, które spowodowane było z kolei błędnym pouczeniem zawartym w zaskarżonej decyzji (k. 23 akt sądowoadministracyjnych). W dniu 10 października 2017 r. A. W. nadał wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia sprzeciwu od zaskarżonej decyzji wraz ze sprzeciwem z dnia 10 października 2017 r., w którym podniósł, że Kolegium wprawdzie uchyliło decyzję organu I instancji w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania temu organowi, lecz pomimo tego zaskarżona decyzja jest wadliwa, bowiem nie rozwiązała kwestii spornej, a to skutkowało wydaniem kolejnej odmownej decyzji przez organ I instancji. Postanowieniem z dnia 13 listopada 2017 r. o sygn. akt IV SA/Gl 846/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach przywrócił termin do złożenia powyższego sprzeciwu (k. 67 akt sądowoadministracyjnych). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W dniu 1 czerwca 2017 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. póz. 935, zwana dalej "ustawą nowelizującą"). Wprowadziła ona zmiany między innymi do ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, dalej: "p.p.s.a."). Zgodnie z art. 9 pkt 7 ustawy nowelizującej w dziale III ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi po rozdziale 3 dodano rozdział 3a o tytule "Sprzeciw od decyzji". W myśl nowowprowadzonego art. 64a od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Postępowanie w przedmiocie sprzeciwu zostało znacznie uproszczone: organ administracji nie musi udzielać odpowiedzi na skargę (art. 64c § 4 p.p.s.a.), w postępowaniu przed sądem nie biorą udziału uczestnicy, a jedynie strona skarżąca i organ, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 64b § 3), sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym (art. 64d § 1). Skróceniu uległy też terminy procesowe: sprzeciw wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skarżącemu decyzji (art. 64c. § 1), organ, który wydał zaskarżoną decyzję, przekazuje sprzeciw od decyzji sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy w terminie czternastu dni od dnia jego otrzymania (art. 64c § 4), a Sąd rozpoznaje sprzeciw od decyzji w terminie trzydziestu dni od dnia wpływu sprzeciwu od decyzji (art. 64d § 1). Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. w dniu 26 czerwca 2017 r. i doręczona skarżącemu w dniu 4 lipca 2017 r., a więc już po wejściu w życie opisanej wyżej nowelizacji ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Postanowieniem z 4 października 2017 r. Sąd przywrócił skarżącemu termin do złożenia sprzeciwu od zaskarżonej decyzji (k. 67 akt sądowoadministracyjnych). Zgodnie z art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Ustawą nowelizującą wprowadzono również do ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nową treść art. 151 a w brzmieniu: "§ 1. Sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6. § 2. W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw. § 3. Od wyroku, o którym mowa w § 1, nie przysługuje środek odwoławczy, z tym że na zawarte w wyroku postanowienie w przedmiocie grzywny przysługuje zażalenie.". Przyczyną wprowadzenia przyspieszonego trybu rozpoznawania sprzeciwów od decyzji kasatoryjnych był istniejący po stronie ustawodawcy zamiar zmniejszenia liczby decyzji kasatoryjnych wydawanych przez organ odwoławczy zbyt pochopnie, mimo obiektywnej możliwości załatwienia sprawy merytorycznie i wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 1 pkt 1 lub 2 k.p.a. Jak wynika z uzasadnieniu projektu ustawy (pkt XI. 1) "Sprzeciw od decyzji kasatoryjnej powinien zatem mobilizować organ odwoławczy do wykonania jego ustawowej funkcji wynikającej z obowiązku dwukrotnego merytorycznego, a nie wyłącznie kontrolnego rozpatrzenia sprawy". Punktem wyjścia do oceny zaskarżonej decyzji musi być zatem treść art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art. 134 § 1, zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, jednak nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Z orzecznictwa sądów administracyjnych jednoznacznie wynika, że na tle omawianego przepisu organ odwoławczy nie jest uprawniony do wydania kasacyjnego rozstrzygnięcia, jeśli organ pierwszej instancji nieprawidłowo ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 11 stycznia 2007 r. o sygn. akt II SA/GI 439/06, publikowany w Centralnej Bazie Orzeczeń NSA, dalej: "CBOS"). Innymi słowy decyzja kasacyjna nie może zostać wydana, jeśli kwestią sporną będzie tylko ocena prawna zebranego materiału dowodowego w sprawie (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 29 maja 2014 r. o sygn. akt l SA/Sz 1256/13, CBOS). W sprzeczności z art. 138 § 2 pozostaje wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, "gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ pierwszej instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 k.p.a." (wyrok WSA w Krakowie z dnia 10 października 2013 r. o sygn. akt II SA/Kr 997/13). Odnosząc powyższe rozważania do kontrolowanej decyzji organu odwoławczego stwierdzić należy, że w sprawie zachodziły podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. W przepisie tym wyraźnie wyodrębniono dwie przesłanki wydania decyzji przez organ odwoławczy, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, po pierwsze stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania i po drugie uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Użycie w przepisie przeciwstawnego spójnika "a" oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, aczkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą, niezbędne jest także dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" (por. wyrok NSA z dnia 4 listopada 2014 r. o sygn. akt II OSK 2279/13, CBOS). Decyzja kasacyjna, powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia może być podjęta tylko w sytuacjach określonych w art. 138 § 2 k.p.a. Taki rodzaj decyzji organu odwoławczego, stanowiący wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy, nie może podlegać wykładni rozszerzającej. Co do zasady bowiem, orzeczenie organu odwoławczego winno mieć charakter reformacyjny (art. 138 § 1 k.p.a.), zaś uprawnienia kasacyjne tego organu mają charakter wyjątkowy. Organ odwoławczy jest organem ponownie merytorycznie rozpoznającym sprawę, a nie organem kontrolującym, a to oznacza, że ponowne rozstrzygnięcie co do istoty jest efektem przeprowadzenia postępowania odwoławczego. Obowiązek zastosowania instytucji reformacji i orzeczenia co do istoty, zamiast uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania do ponownego rozpoznania, w świetle art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. istnieje wówczas, gdy dokonujący kontroli instancyjnej organ II instancji nie ma wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy, bądź jest w stanie sam uzupełnić braki postępowania dowodowego. W postępowaniu zmierzającym do wydania decyzji nie można pominąć regulacji art. 15 k.p.a. W przepisie tym określona została zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Jest to zasada umocowana konstytucyjnie, w art. 78 Konstytucji RP przyznającemu każdej ze stron postępowania prawo do zaskarżania orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji z wyjątkami ustanowionymi w ustawie. Zgodnie z tą zasadą, znajdującą odbicie w procedurze administracyjnej w art. 15 k.p.a., każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu I instancji podlega w wyniku wniesienia odwołania przez legitymowany podmiot, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji. Generalnie istota tej zasady sprowadza się do dwukrotnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy zawisłej przed organem I instancji. Jeśli w sprawie dokonano ustaleń koniecznych do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i organ pierwszej instancji dokonał jego oceny wydając merytoryczne rozstrzygnięcie, to brak jest podstaw prawnych do uchylenia przez organ odwoławczy tej decyzji, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Skuteczne wniesienie odwołania przenosi na organ II instancji kompetencję do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej, a postępowanie odwoławcze nie ogranicza się jedynie do kontroli decyzji I instancji. Stąd decyzja kasacyjna, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., nie może być podjęta w sytuacjach innych niż określone w tym przepisie. Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym, sprawdza się natomiast do analizy i oceny przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 k.p.a. i tylko w przypadku uznania, iż uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, Sąd może uwzględnić wniesiony sprzeciw. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Sąd co do zasady nie jest władny odnosić się do meritum sprawy, gdyż wskutek uchylenia decyzji organu I instancji sprawa wraca do jej merytorycznego rozpatrzenia przez ten organ. Innymi słowy, Sąd w ramach kontroli zgodności z prawem decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. ma za zadanie odpowiedzieć na pytanie, czy organ odwoławczy winien był podjąć merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, czy też zaszła konieczność wyjaśnienia podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy, w szczególności uzupełnienia postępowania dowodowego w takim zakresie, który - z uwagi na obowiązek dochowania zasady dwuinstancyjności postępowania - uzasadniał przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Zdaniem Sądu w sprawie zostały spełnione przesłanki z art. 138 § 2 K.p.a. i organ odwoławczy wydając zaskarżoną decyzję nie naruszył tego przepisu. Jak wynika z akt administracyjnych, wnioski strony z 1 kwietnia 2017 r. oraz 10 kwietnia 2017 r. nie zostały sprecyzowane przez skarżącego, który nie określił jednoznacznie, jakiego rodzaju wsparcia ze strony organu pomocy społecznej oczekuje. Precyzyjne określenie zakresu wniosku ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a organ odwoławczy nie jest władny samodzielnie przeprowadzić postępowania w takim zakresie. Zaskarżona decyzja kasacyjna w żaden sposób nie wypowiedziała się w kwestii ostatecznego merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Zaznaczyć przy tym trzeba, że wobec faktu, że podstawą uchylenia decyzji organu I instancji było naruszenie przepisów postępowania, to w związku z tym zaskarżona decyzja nie ma charakteru materialnego i dlatego brak jest podstaw do dokonania przez Sąd oceny merytorycznej, co do okoliczności faktycznych i prawnych niniejszej sprawy, podnoszonych przez skarżącego. Ponownie rozważając sprawę organ I instancji wnikliwie zbada zakres żądania skarżącego, wyrażonego we wniosku z dnia 1 i 10 kwietnia 2017 r., a następnie, w zależności od poczynionych ustaleń, podejmie czynności dowodowe utrwalając ich przebieg zgodnie z prawem, co należycie uzasadni w treści nowej decyzji. Mając powyższe na uwadze, w ocenie Sądu, organ odwoławczy zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. prawidłowo uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi, z tych względów, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono, jak w sentencji.