IV SA/Gl 1265/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Wiesław Morys (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik Asesor WSA Edyta Żarkiewicz Protokolant sekretarz sądowy Agnieszka Janecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 marca 2008 r. sprawy ze skargi Gminy D. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie powołania na stanowisko dyrektora Pałacu Kultury Zagłębia w D. oddala skargę Zarządzeniem z dnia [...], nr [...], na podstawie art.30 ust.2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), Prezydent Miasta D.G. powołał na czas określony dyrektora Pałacu Kultury [...] w D.G., nadto ustalił datę wejścia zarządzenia w życie z dniem podpisania. Zarządzenie to doręczono organowi nadzoru w dniu [...]. W dniu [...] Wojewoda Ś. wszczął postępowanie nadzorcze w sprawie powyższego zarządzenia, w wyniku którego w dniu [...] wydał zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze. Organ nadzoru – powołując się na przepis art.91 ust.1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym – stwierdził nieważność powyższego zarządzenia. Doszedł bowiem do przekonania, że jest ono niezgodne z art.13 ust.2 pkt 3 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz. U. z 2001 r. Nr 13, poz.123 ze zm.) w związku z ust.1 Rozdziału III Statutu Pałacu Kultury [...] przyjętego uchwałą Rady Miejskiej w D.G. z dnia [...] nr [...] (Dz. Urzęd. Województwa Ś. Nr 10, poz. 401). W jego uzasadnieniu Wojewoda Ś. wskazał, iż decydujące znaczenie dla sposobu powołania dyrektora Pałacu Kultury [...] mają przepisy jego statutu, a to po myśli art.13 ust.2 pkt 3 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej. Statut tymczasem przewiduje, że dyrektora wspomnianej instytucji powołuje i odwołuje Prezydent Miasta po zasięgnięciu stosownych opinii, przy czym wyłonienie go następuje w drodze konkursu organizowanego przez Prezydenta Miasta zgodnie z regulaminem uchwalonym przez Radę Miejską. Jednakowoż Rada nie uchwaliła takiego regulaminu. W ocenie organu nadzoru bez znaczenia jest okoliczność wykreślenia z treści Statutu Miasta D.G. zapisu o wyłącznej kompetencji Rady w tym przedmiocie. Przy czym, jakkolwiek co do zasady to organ wykonawczy gminy jest uprawniony do powoływania i odwoływania kierowników gminnych jednostek organizacyjnych, to jednak dopuszczalne są odstępstwa uregulowane w przepisach szczególnych. Zdaniem Wojewody Ś. takim przepisem jest art.13 cytowanej powyżej ustawy. Statut, o którym on traktuje jest prawem miejscowym, a więc aktem powszechnie obowiązującym na danym terenie. W konsekwencji czego powołanie dyrektora przedmiotowym zarządzeniem, jakkolwiek mieszczące się w kompetencji Prezydenta, w sytuacji braku poprzedzenia postępowania konkursowego uchwaleniem przez Radę jego regulaminu, jako nielegalne, skutkuje koniecznością wyeliminowania go z obrotu prawnego poprzez stwierdzenie nieważności. Podobnie postąpił Wojewoda odnośnie zarządzeń w przedmiocie regulaminu oraz ogłoszenia konkursu i powołania komisji konkursowej. Rozstrzygnięcie to zostało doręczone Gminie D.G. w dniu [...]. W złożonej w dniu [...] skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Gmina ta domagała się uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia. Zarzuciła mu naruszenie art.13 ust.2 pkt 3 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej w związku z przepisami Rozdziału III ust.1 uchwały Rady Miejskiej w D.G. z dnia [...] nr [...] w sprawie zmiany statutu Pałacu Kultury [...] oraz przyjęcia jego jednolitego statutu w związku z § 1 uchwały tejże Rady z dnia [...] nr [...] w sprawie wprowadzenia zmian do Statutu Miasta D.G., poprzez nieuwzględnienie usunięcia z tegoż statutu kompetencji Rady do uchwalania regulaminów wyłaniania kandydatów na kierownicze stanowiska w miejskich jednostkach organizacyjnych. W jej ocenie ten stan prawny upoważniał Prezydenta do wydania zarządzeń wprowadzającego regulamin konkursu i powołującego komisję konkursową, a dalej również zaskarżonego zarządzenia w sprawie. Nadto w skardze podniesiono zarzut naruszenia art.107 § 3 k.p.a. w związku z art.91 ust.5 ustawy o samorządzie gminnym poprzez niepełne uzasadnienie rozstrzygnięcia nadzorczego uniemożliwiające odczytanie motywów, jakimi kierował się organ je wydając. W przekonaniu skarżącej statut przedmiotowej jednostki kultury nie jest aktem prawa miejscowego funkcjonującym w oderwaniu od innych elementów systemu prawnego. Relacje pomiędzy Statutem Pałacu Kultury [...] i Statutem Miasta D.G. winny doprowadzić do konkluzji o uprawnieniu Prezydenta do wydania zarządzenia w przedmiocie regulaminu, powołania komisji konkursowej, na koniec do wydania spornego zarządzenia. Skarżąca przyznała, że nie zsynchronizowano brzmienia obu statutów, lecz istotna jest intencja, jakiej dano wyraz w treści Statutu Miasta. Tenże derogował odmienny zapis statutu gminnej jednostki kultury. Zatem wady te powodują, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie powinno się ostać. Odpowiadając na skargę organ nadzoru wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację i zwalczając stanowisko Gminy zaprezentowane w skardze. W szczególności podniósł, iż usunięcie ze Statutu Miasta D.G. zapisu o uprawnieniu do uchwalania regulaminów nie oznacza wyłączenia tej kompetencji Rady Gminy, gdy wynika ona z przepisów szczególnych, jak tu z treści statutu Pałacu Kultury [...]. Dodatkowo organ nadzoru wsparł się o przepis art.18 ust.2 ustawy samorządowej, który uprawnia Radę do działania w innych sprawach wymienionych w innych aktach. Nadto wskazał, iż przeprowadzenie konkursu na stanowisko dyrektora przedmiotowej jednostki jest fakultatywne, mające oparcie w jej statucie, który wyraźnie przewiduje uprawnienie Rady do uchwalania regulaminu wyłaniania kandydata na stanowisko dyrektora. W tej sytuacji Prezydent byłby upoważniony do wydania zakwestionowanego zarządzenia po zgodnym z prawem przeprowadzeniu konkursu. Skoro tak się nie stało, zarządzenie to Wojewoda nadal uznawał za wadliwe, zaś zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze za zasadne, także ze względu na wymogi procesowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje: Skarga nie mogła odnieść skutku, gdyż podniesione w niej zarzuty są chybione, brak też jest trafnych zarzutów branych pod rozwagę z urzędu. Na wstępie godzi się wskazać, że w świetle brzmienia art.1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.), sądy te powołane są do kontroli zgodności z prawem wykonywania administracji publicznej, w tym w zakresie legalności aktów nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego (p. art.1 i art.3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.). W toku postępowania badają więc czy rozstrzygnięcia nadzorcze nie uchybiają przepisom prawa materialnego lub procesowego w stopniu uzasadniającym ich uchylenie, oceniając zarówno zarzut skargi, jak też zarzuty uwzględniane z urzędu (art.134 § 1 powyższej ustawy). Skarga została poprzedzona zarządzeniem o jej zaskarżeniu, toteż można było przystąpić do merytorycznego jej zbadania. W wyniku oceny zgodności z prawem kwestionowanego rozstrzygnięcia w opisanych powyżej ramach Wojewódzki Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, iż odpowiada ono prawu i to zarówno materialnemu, jak też procesowemu. Należy bowiem odeprzeć argumenty zaprezentowane przez skarżącą w uzasadnieniu skargi. W pierwszej kolejności przyszło zważyć, iż rozstrzygnięcie to spełnia warunki formalne, bo zawiera orzeczenie, jego uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o sposobie zaskarżenia. Wywody zawarte w motywach rozstrzygnięcia wskazują na trafność jego osnowy; znalazły one dodatkowe oparcie w argumentach zaprezentowanych w uzasadnieniu odpowiedzi na skargę. W istocie nie ma racji skarżąca, że jego uzasadnienie uchybia wymaganiom procesowym. Wojewoda bowiem zawarł w nim wymagane przepisem art.107 § 3 k.p.a. elementy, poza tym przedstawił w dostatecznie czytelny i przekonywujący sposób argumenty, jakie legły u podstaw jego przekonania o wadliwości zakwestionowanego zarządzenia. Wypadało więc podzielić zaprezentowany tamże pogląd, iż zarządzenie nr [...] narusza prawo w stopniu uzasadniającym stwierdzenie jego nieważności oraz zaprezentowane na jego uzasadnienie wywody. Pałac Kultury [...] jest niewątpliwie instytucją kultury podlegającą przepisom ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizacji i prowadzeniu działalności kulturalnej. Po myśli art.15 ust.1 tej ustawy dyrektora instytucji kultury powołuje organizator, którym w tym wypadku jest Gmina D.G. (art.10 ust.1 w związku z art.9 ust.1). Przy czym, jak głosi art.16 ust.1 tej ustawy, kandydata na to stanowisko można wyłonić w drodze konkursu; w takim razie konieczne jest jednak przyjęcie regulaminu zawierającego przepisy regulujące tok postępowania oraz m.in. ogłoszenie konkursu i powołanie komisji konkursowej. Akty te i postępowanie winny uwzględniać zasady wynikające z przepisów rozporządzenia Ministra Kultury z dnia 30 czerwca 2004 r. w sprawie organizacji i trybu przeprowadzania konkursu na kandydata na stanowisko dyrektora instytucji kultury (Dz. U. Nr 154, poz.1629). Normy cytowanej ustawy nie precyzują podmiotu uprawnionego do wprowadzenia regulaminu, ogłoszenia konkursu i powołania komisji konkursowej (wskazanie w § 4 art.16 ustawy o organizacji i prowadzeniu działalności kulturalnej jako podmiotu właściwego organizatora odnosi się wyłącznie do instytucji określonych w § 2 tego przepisu, do których Pałac Kultury [...] nie jest zaliczony), jak też właściwego podmiotu do powołania dyrektora wyłonionego w drodze konkursu. Natomiast przepisy cytowanego rozporządzenia wyraźnie wskazują, że organizator m.in. ogłasza konkurs (§ 1) i powołuje członków komisji konkursowej (§ 4 ust.1 pkt 1). Pojęcie organizatora nie zostało jednak bliżej sprecyzowane, a w każdym razie w taki sposób, aby można było zasadnie twierdzić czy kryje się pod nim Prezydent czy Rada. Skoro jednak generalnie instytucje kultury działają na podstawie aktu o ich utworzeniu oraz statutu nadanego przez organizatora (art.13 ust.1 przywołanej powyżej ustawy), to te przepisy należy mieć na uwadze podczas dokonywania wiążącej wykładni tego pojęcia. W punkcie 3 ust.2 art.13 przywołanej ustawy zawarto wymóg określenia w statucie organów zarządzających i doradczych oraz sposobu ich powoływania. Z jego brzmienia wywieść należy, że statut winien określać czy kandydata na stanowisko dyrektora powołuje organizator czy wyłania się go w drodze konkursu, przy czym w tym drugim wypadku statut może ramowo określać sposób jego przeprowadzenia, w tym organ upoważniony do przyjęcia regulaminu, ogłoszenia konkursu oraz powołania komisji konkursowej, wreszcie powołania dyrektora w sensie nawiązania stosunku pracy (bo wówczas taki tylko skutek wywiera ten akt). Statut instytucji kultury, jako akt prawa miejscowego o charakterze szczególnym zawiera regulacje prawne korzystające z pierwszeństwa przed innymi mającymi charakter ogólny. Toteż wyprzedza niejako w stosowaniu statut gminy oraz przepisy ustaw. Dlatego nie istnieje kolizja pomiędzy zapisami Statutu Pałacu Kultury [...] i Statutu Miasta D.G. w zakresie określenia (braku) organu powołanego do przyjęcia regulaminu konkursu w omawianym przedmiocie. W konsekwencji czego nie ma znaczenia, że ze Statutu Miasta D.G. wykreślono zapis o uprawnieniu Rady do uchwalania regulaminów konkursów na stanowiska kierowników jednostek gminnych, bo w odniesieniu do wspomnianej instytucji w tym zakresie obowiązujące normy zawierał Statut Pałacu Kultury [...]. Brak wymienienia spornej kompetencji w Statucie Miasta nie oznacza, że Rada jej nie posiada, bo wynika ona z treści innych przepisów szczególnych. Poza tym istnieje domniemanie kompetencji rady (art.18 ust.2 ustawy samorządowej), które w tym przypadku wzmocnione (potwierdzone) zostało przez przepis statutowy instytucji kultury, będący przepisem szczególnym. Natomiast sam zabieg nowelizujący Statut Miasta, w sytuacji braku zmiany statutu konkretnej instytucji kultury, nie potwierdza słuszności poglądu wyrażonego w skardze. Intencje zmian nie są znane, toteż trudno powoływać się na wykładnię celowościową, nadto w sytuacji jasnego brzmienia kompetencyjnej normy prawnej, nie miałaby ona szans powodzenia. Nie przekonuje do niego również zmiana statutu Pałacu Kultury [...], dokonana uchwałą Rady Miejskiej w D.G. z dnia [...], nr [...], upoważniająca Prezydenta do zatwierdzania regulaminu konkursu, a w każdym razie z uwagi na późniejsze podjęcie nie ma ona wpływu na wynik sprawy niniejszej. Toteż nieskuteczne jest odwoływanie się do niezsynchronizawania działań w tej materii, bo kwestia ta nie może obronić stanowiska skarżącej. Obowiązujący stan prawny w dacie podejmowania zarządzenia zakwestionowanego zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym prowadzi do konkluzji, iż właściwym organem do uchwalenia regulaminu przedmiotowego konkursu była Rada Miasta D.G. A jeśli tak, to regulamin wprowadzony zarządzeniem Prezydenta, jako wadliwy, nie mógł stanowić podstawy dalszego procedowania w tej materii. Przeto w konsekwencji tego za wadliwe uznać należało zarówno ogłoszenie konkursu (nie mylić z organizowaniem konkursu), jak i powołanie komisji konkursowej, wreszcie samo powołanie dyrektora. Nie można wszak nawiązać stosunku pracy z osobą, która została wyłoniona w wadliwie przeprowadzonym konkursie. Godzi się w tym miejscu wskazać, że zarządzenie Prezydenta Miasta D.G. z dnia [...], nr [...], dotyczące regulaminu konkursu, zostało objęte rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewody Ś. z dnia [...] stwierdzającym jego nieważność, zaś Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 4 marca 2008 r., do sygn. akt IV SA/Gl 1263/07, oddalił skargę Gminy D.G. na to rozstrzygnięcie. Natomiast zarządzenie tegoż organu z dnia [...], nr [...], dotyczące ogłoszenia konkursu i powołania komisji konkursowej zostało uznane za nieważne rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewody Ś. z dnia [...], przy czym skarga Gminy D.G. została oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 13 marca 2007 r., do sygn. akt IV SA/Gl 1264/07. Orzeczenia te co prawda są jeszcze nieprawomocne, co oznacza, że taki sam status mają oba rozstrzygnięcia nadzorcze, które zatem nie wywołały jeszcze skutku prawnego, stąd zakwestionowane zarządzenia korzystają z domniemania prawidłowości do czasu ewentualnej prawomocności wspomnianych wyroków, wszak argumenty wyrażone w ich uzasadnieniach przekonują do stanowiska organu nadzoru zajętego i w tej sprawie. W każdym razie niepodobna przejść nad nimi do porządku, bo podważając legalność regulaminu konkursu i powołania komisji konkursowej, podważają one samą zasadę dalszego postępowania w przedmiotowej sprawie. Następcze czynności oparte o wadliwie przyjęty regulamin i będące wynikiem nieprawidłowo powołanej komisji konkursowej nie mogą więc zostać zaaprobowane. Skoro zatem badanemu rozstrzygnięciu nie można zarzucić naruszenia prawa, skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Co mając na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny, na zasadzie art.151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji niniejszego wyroku.