IV SA/Gl 133/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Szczepan Prax Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga – Gajewska (spr.) Sędzia WSA Stanisław Nitecki Protokolant st. sekr. sąd. Arkadiusz Kmiotek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 maja 2009 r. sprawy ze skargi Gminy P. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie szkół i placówek oświatowo-wychowawczych oddala skargę Wojewoda [...] rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...], Nr [...], wydanym na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) stwierdził nieważność uchwały Nr [...] Rady Miasta w P. z dnia [...] w sprawie nadania Zespołowi Szkolno-Przedszkolnemu Nr [...] w P. przy ul. R. imienia J.W., jako sprzecznej z art. 58 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jednolity: Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 z późn. zm.). Organ nadzoru wskazał, że podstawę prawną zakwestionowanej przez niego uchwały stanowi art. 58 ust. 1, ust. 2 i ust. 6 ustawy o systemie oświaty, który reguluje kwestie ustanowienia aktu założycielskiego, w którym to akcie określa się typ, nazwę i siedzibę szkoły. Jednakże nazwę szkoły należy rozumieć w znaczeniu ujętym w § 1 odpowiedniego ramowego statutu szkoły lub placówki publicznej, określonego w rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001 r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół (Dz. U. Nr 61, poz. 624 z późn. zm.). Statuty ramowe szkół wśród elementów nazwy szkoły wymieniają między innymi imię szkoły, dlatego podstawę do nadania imienia szkole stanowi odrębny przepis, zawarty w każdym z ramowych statutów szkół powołanego rozporządzenia. Tak więc, stosownie do treści § 1 ust. 4 Załącznika Nr 2 do tego samego rozporządzenia szkole nadaje imię organ prowadzący na wniosek rady szkoły lub wspólny wniosek rady pedagogicznej, rady rodziców i samorządu uczniowskiego. Przepis ten dotyczy publicznej szkoły podstawowej a nie zespołu szkół, zatem w obowiązujących przepisach brak jest podstaw prawnych do wydania uchwały w sprawie nadania imienia zespołowi szkół. W konsekwencji procedura nadania imienia powinna być przeprowadzona osobno dla każdej ze szkół, które wchodzą w skład zespołu. Jednocześnie organ nadzoru podkreślił, że nie istnieje możliwość zmiany aktu założycielskiego szkoły, gdyż jest to jednorazowa czynność prawna pozwalającą na utworzenie szkoły. W sytuacji, gdy szkoła jest już utworzona, uchwała zawierająca akt założycielski została wykonana i nie ma możliwość jej modyfikacji. Gmina P. złożyła na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach zarzucając mu naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 91 ustawy o samorządzie gminnym, art. 58 ustawy o systemie oświaty oraz art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (tekst jednolity: Dz. U. z 2006 r. Nr 97, poz. 674). Wskazując na powyższe uchybienia domagała się uchylenia rozstrzygnięcia nadzorczego i zwrotu kosztów postępowania. Nie podzieliła stanowiska organu nadzoru, gdyż jej zdaniem, z art. 3 pkt 2 ustawy Karta Nauczyciela wynika definicja legalna szkoły, która przez to pojęcie rozumie przedszkola, szkoły i placówki wymienione w art. 1 ust. 1 i 1a tej samej ustawy, a więc także odpowiednio ich zespoły. Zdaniem skarżącej, pojęcie "zespołu szkół" wielokrotnie wymieniane jest również w ustawie o systemie oświat, np. w art. 5 ust. 3b pkt 1 lit. a, art. 22 ust. 1a, art. 36a ust. 5b, art. 62, art. 67 ust. 1 pkt 5, art. 90a, dlatego też nadanie imienia Zespołowi Szkolno - Przedszkolnemu Nr [...] w P. nie jest sprzeczne z brzmieniem regulacji zawartej w art. 58 ustawy o systemie oświaty. Nadmieniła, że rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 9 lutego 2007 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół (Dz. U. Nr 35, poz. 222) wprowadziło regulacje dotycząca zniesienia możliwości nadawania imion zespołom szkół. Zmiana ta nastąpiła w wyniku uchylenia ust. 4 w § 1 w załącznikach nr od 4 do 6 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001 r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół. Zgodnie z § 2 rozporządzenia z dnia 9 lutego 2007 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych, szkół zespoły szkół publicznych, którym przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia zostały nadane imiona, zachowują je. Wskazała, że zgodnie z systemem prawnym rozporządzenie jest aktem niższego rzędu niż ustawa. Zatem, skoro ustawa o systemie oświaty nie zawiera żadnych ograniczeń, co do nadawania nazwy zespołowi szkół, to rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół narusza zasadę równego traktowania podmiotów. W odpowiedzi na skargę organ nadzoru wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej. Odnosząc się do zarzutów skargi podtrzymał wcześniej zajęte w sprawie stanowisko, że ustawa o systemie oświaty nie przewiduje możliwości nadania imienia zespołowi szkół, a tym samym wyklucza zastosowanie przepisów ustawy Karta Nauczyciela. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zawarte w niej zarzuty, jak również okoliczności brane przez Sąd pod rozwagę z urzędu nie doprowadziły do podważenia zasadności wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, które odpowiada prawu. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie ustawa p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej, wykonywana przez sądy administracyjne, obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Kontrola ta, w myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Tak więc, tylko w przypadku istotnych naruszeń prawa, na podstawie art. 148 ustawy p.p.s.a., Sąd może zaskarżony akt uchylić. W sytuacji, gdy zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu, możliwość jego wzruszenia jest wykluczona, a skarga podlega oddaleniu. Przechodząc do rozważań w zakresie merytorycznej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia przypomnieć należy, że w myśl art. 91 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) wojewoda po dokonaniu analizy sprawy może orzec o nieważności każdej uchwały, którą uzna za sprzeczną z prawem. Przez sprzeczność taką należy przy tym rozumieć niezgodność z aktami prawa powszechnie obowiązującego, a więc z Konstytucją RP, ustawami, aktami wykonawczymi oraz z powszechnie obowiązującymi aktami prawa miejscowego. Ustalając znaczenie pojęcia "sprzeczność" można odwołać się do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 sierpnia 1990 r. sygn. akt SA/Gd 796/90 (publ. ONSA 1990, Nr 4, poz. 1, Lex nr 10160) i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 13 grudnia 2006 r. sygn. akt IV SA/Gl 835/06 (niepublikowany), w których wyrażony został pogląd, że rozstrzygnięcie o stwierdzeniu nieważności uchwały organu gminy przez wojewodę może być wydane tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym i wynika to wprost z jego treści. Oznacza to, że sprzeczność musi być oczywista i bezpośrednia, a nie ma jej, jeżeli określone rozstrzygnięcie podjęte przez organ gminy nie jest wyraźnie zakazane przez ustawodawcę i mieści się w granicach swobodnego uznania. Zatem dla stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia wystarczy istotne naruszenie prawa (oczywiste i bezpośrednie), nie jest zaś konieczne - rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, ale również nie wystarcza naruszenie nieistotne. Powołane przepisy wyróżniają zatem dwie kategorie wad uchwał lub zarządzeń organów gminy - istotne naruszenie prawa oraz nieistotne naruszenie prawa. To rozgraniczenie kategorii wad ma znaczenie prawne dla dopuszczalności podjęcia rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność tych aktów. Do istotnych wad, skutkujących stwierdzeniem nieważności, zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego [w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny], "Samorząd Terytorialny" 2001, z. 1-2, s. 101-102). W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że są to również takiego rodzaju naruszenia prawa, jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały i naruszenie procedury jej podjęcia. Zdaniem Sądu, samodzielność jednostki samorządu terytorialnego nie wyklucza obowiązku wydawania takich aktów na podstawie i w granicach prawa (por. art. 165 ust. 2 Konstytucji RP w związku z art. 2 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym i art. 7 w związku z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP oraz w unormowaniach Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego, sporządzonej w Strasburgu dnia 15 października 1985 r., ratyfikowanej przez Rzeczpospolitą Polską w dniu 14 lipca 1994 r., publ. Dz. U. z 1994 r., Nr 124, poz. 608, w szczególności jej art. 4 ust. 2 o treści: "Społeczności lokalne mają - w zakresie określonym prawem - pełną swobodę działania w każdej sprawie, która nie jest wyłączona z ich kompetencji lub nie wchodzi w zakres kompetencji innych organów władzy."). Zatem za wadliwą należy uznać uchwałę podjętą z naruszeniem upoważnienia ustawowego, jak i taką która nie realizuje powierzonego zakresu zadań, w kwestiach uznanych przez ustawodawcę za niezbędne. W tym miejscu podkreślić należy, iż organ nadzoru wydaje rozstrzygnięcie nadzorcze biorąc pod uwagę stan prawny obowiązujący w dniu podjęcia uchwały będącej przedmiotem aktu nadzoru (por. P. Chmielnicki, K. Bandarzewski, P. Dobosz, W. Kisiel, P. Kryczko, M. Mączyński, S. Płażek "Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym", Wyd. Prawnicze LexisNexis, W-wa 2004 r., str. 546). Konsekwentnie należy zatem przyjąć, że realizując powołane zadania gmina nie może działać w sposób sprzeczny z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa. Zaznaczyć jednak trzeba, że wszystkie powołane okoliczności wymagają indywidualnego ustalenia i zbadania w każdym przypadku z osobna. Podstawę materialnoprawną, objętej zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym uchwały stanowił art. 58 ust. 1, 2 i 6 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jednolity: Dz. U. z 2004 r., Nr 256, poz. 2572 z późn. zm.), w brzmieniu obowiązującym na dzień 30 października 2008 r. Powołana podstawa prawna ma jednak zastosowanie wyłącznie do utworzonego po raz pierwszy zespołu szkół. Wniosek taki wypływa z wprost z treści art. 62 ust. 1 i ust. 5b w związku z art. 58 ust. 1 i 6 ustawy o systemie oświaty. Mamy w tym zakresie wyraźnie wskazanie ustawodawcy, że organ prowadzący szkoły różnych typów lub placówki może je połączyć w zespół, który zakłada się na podstawie aktu założycielskiego, określającego typ zespołu, jego nazwę i siedzibę, co wymaga pozytywnej opinii kuratora oświaty. Tryb określony w art. 58 ust. 1 i 4 ustawy o systemie oświaty, do którego odwołuje się art. 62 ust. 1 tej samej ustawy, stosuje się przy "założeniu" zespołu, którego projekt aktu założycielskiego i statutu, powinien być złożony nie później niż do dnia 30 września roku poprzedzającego rok, w którym ma nastąpić uruchomienie zespołu. Natomiast z art. 58 ust. 6 ustawy o systemie oświaty wynika obowiązek podpisania aktu założycielskiego oraz nadania pierwszego statutu, który nałożony jest jedynie na organ lub osobę, o których mowa w jego ust. 2 i to tylko wówczas, gdy zakładają oni zespół. Odnosząc powyższe rozważania do stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy zaznaczyć przyjdzie, że Zespół Szkolno - Przedszkolny Nr [...] w P. został założony i funkcjonuje znacznie wcześniej niż w dniu podjęcia kwestionowanej uchwały. Tym samym jako niedopuszczalne z mocy art. 58 ust. 1 i 6 ustawy o systemie oświaty było dokonywanie "w odpowiednim zakresie" jakichkolwiek zmian w jego akcie założycielskim, bowiem jest to jednorazowa czynność prawna pozwalającą na utworzenie zespołu, na co również zwrócił uwagę organ nadzoru. W konsekwencji takie ustalenie prowadzi do nie możliwości uwzględnienia skargi, bowiem podejmując inicjatywę zmiany już raz nadanego powołanemu Zespołowi aktu założycielskiego skarżąca, rażąco naruszyła materię ustawową uregulowaną wprost w art. 58 ust. 1, ust. 2 i ust. 6 ustawy o systemie oświaty. Nie sposób jednak podzielić wywodów organu nadzoru, że tylko szkole a nie zespołowi organ prowadzący może nadać imię, co w konsekwencji prowadzić by miało do przeprowadzenia procedury nadania imienia osobno dla każdej ze szkół, które wchodzą w skład zespołu. Taki pogląd nie jest do pogodzenia z treścią obowiązującego w dacie podjęcia kwestionowanej uchwały przepisu art. 62 ust. 1 ustawy o systemie oświaty, o ile w tym zakresie statut konkretnego zespołu nie stanowi inaczej. W tym miejscu zaznaczyć przyjdzie, że jedynie uregulowania materii ustawowej mogłyby stanowić podstawę takiego zakazu. Oparcie się w tym zakresie na przepisie § 1 odpowiedniego ramowego statutu szkoły lub placówki publicznej, określonego w rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001 r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół (Dz. U. z 2001 Nr 61 poz. 624 z późn. zm.) nie znajduje uzasadnienia w świetle obowiązującego art. 60 ust. 1 pkt 1 ustawy o systemie oświaty, w szczególności wówczas, gdy w sprawie obowiązuje statut Zespołu Szkolno - Przedszkolnego Nr [...] w P., który w § 2 ust. 1 lit. a i b określa, że nazwa placówki wchodzącej w skład Zespołu składa się z nazwy Zespołu i nazwy tej placówki wchodzącej w jego skład tj. Miejskiego Przedszkola Nr [...] im. W. i Miejskiego Przedszkola Nr [...]. Na akceptację zasługuje argumentacja zaprezentowana w skardze, że definicja legalna "szkoły bez bliższego określenia", zawarta w art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (tekst jednolity: Dz. U. z 2006 r. Nr 97, poz. 674), odnosi się odpowiednio do ich zespołów, co potwierdza wielokrotne używanie w tej ustawie pojęcie "zespołu szkół". Przechodząc do kolejnych rozważań, w zakresie przedstawionych w skardze zarzutów niezmiernie ważnym jest to, że zawarta w art. 60 ust. 2 ustawy o systemie oświaty delegacja do wydania rozporządzeń właściwych ministrów znacząco zawęża zakres swobody statutowej szkół i placówek publicznych, bowiem ramowe statutu szkół i placówek publicznych narzucają szkołom rygory daleko wykraczające poza treść powołanego artykułu, regulując poszczególne postanowienia statutowe. Wyznaczają one zakres statutowego "minimum treści" i przykładowo regulują między innymi zasady ustalania nazwy szkoły. Tymczasem w dacie podjęcia zakwestionowanej przez organ nadzoru uchwały był już założony i funkcjonował Zespół Szkolno - Przedszkolny Nr [...] w P., który miał akt założycielski zaopiniowany przez radę pedagogiczną, jak również miał nadany pierwszy statut. Zatem, w myśl art. 60 ustawy o systemie oświaty, zmiana imienia tego Zespołu powinna być dokonana jedynie poprzez zmianę statutu, a nie aktu założycielskiego. Z tych względów nie sposób uznać zarzutów skargi za zasadne, bowiem istotnym naruszeniem prawa było podjęcie zakwestionowanej uchwały w oparciu o błędne zastosowanie przepisu stanowiącego jej podstawę prawną, co skutkowało przekroczeniem kompetencji prawodawczych przez Radę Miasta w P. Nadto, stopień wadliwości podjętej uchwały uzasadnia stwierdzenie w całości jej nieważności przez organ nadzoru. Wspomniany statut Zespołu Szkolno - Przedszkolnego Nr [...] w P. nie zawiera żadnych uregulowań określających trybu i procedury zmiany jego nazwy, jak również placówek wchodzących w jego skład. Skoro tak, to nieuprawnione było dokonanie jakichkolwiek zmian elementów już w tym statucie zawartych i dotyczących jego nazwy na podstawie uchwały Rady Miasta w P.. Zmiana taka mogłaby być poczyniona jedynie w trybie zmiany postanowień statutu tego Zespołu, gdyby był w nim określony taki szczególny tryb (dokonania zmiany jego nazwy), ale ponieważ nie został on wprowadzony, to może być ona dokonana w sposób przewidziany dla zmiany wszystkich pozostałych postanowień statutu. W powyżej opisanym stanie faktycznym sprawy dla dokonania zmiany nazwy Zespołu wystarczyło jedynie dokonać właściwych zmian w obowiązującym statucie Zespołu. Podzielając, co do zasady pogląd prawny organu nadzoru w omawianej kwestii stwierdzić przyjdzie, że w tym zakresie rozstrzygające znaczenie mają postanowienia konkretnego statutu. Wytknąć należy organowi nadzoru, że na etapie badania legalności kwestionowanej uchwały nie wyjaśnił w pełni tego zagadnienia w oparciu o treść statutu Zespołu. Zaprezentowane stanowisko potwierdza treść rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001 r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół (Dz. U. Nr 61, poz. 624 z późn. zm.) i rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 9 lutego 2007 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół (Dz. U. Nr 35, poz. 222), obowiązującego z dniem 23 lutego 2007r., wydanych na podstawie art. 60 ust. 2 ustawy o systemie oświaty. Z brzmienia § 2 ostatnio powołanego rozporządzenia wynika, że: "Zespoły szkół publicznych, którym przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia zostały nadane imiona, zachowują te imiona." (cytat). Tym bardziej więc niedopuszczalne było dokonanie zmian w innym trybie, niż poprzez stosowną zmianę zapisu statutu Zespołu Szkolno - Przedszkolnego Nr [...] w P. Mimo wskazanych uchybień rozstrzygnięcia nadzorczego, należy uznać, że organ nadzoru podsumowując prawidłowo wskazał, że zachodzi konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego wadliwej uchwały z racji istnienia w niej wad o istotnym ciężarze gatunkowym (por. wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, niepublikowany). Mając na uwadze powyższe rozważania, w ocenie Sądu objęta rozstrzygnięciem nadzorczym uchwała narusza i to w sposób istotny, w rozumieniu art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, przepis art. 58 ust. 1, 2 i 6, art. 60 ust. 1 oraz art. 62 ust. 1 ustawy o systemie oświaty, co tym samym uprawniało organ nadzoru do podjęcia rozstrzygnięcia nadzorczego. Z przytoczonych powodów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi jako bezzasadnej,