IV SA/Gl 143/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Kurcyusz - Furmanik Sędziowie Sędzia WSA Beata Kozicka (spr.) Sędzia WSA Edyta Żarkiewicz Protokolant Monika Rał po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 października 2015 r. sprawy ze skargi S. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie rozłożenia na raty zobowiązania z tytułu zwrotu pożyczki na podjęcie działalności gospodarczej uchyla zaskarżoną decyzję. Wojewoda [...] zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. Nr [...], działając na podstawie art. 76 ust. 7 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (tekst jednolity Dz.U. z 2015 r., poz. 149 z późn. zm., dalej: ustawa lub ustawa o promocji zatrudnienia), art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm., dalej: Kpa), po rozpatrzeniu odwołania S.K., od decyzji Prezydenta Miasta Z. z dnia [...] r., Nr [...] w przedmiocie odmowy rozłożenia na raty spłaty zobowiązania, tj. należności głównej pożyczki w kwocie 22.860 zł. – uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji. Uzasadniając rozstrzygnięcie, organ odwoławczy przybliżył przebieg postępowania, według chronologii zdarzeń, wskazując przy tym prawne regulacje przedmiotu. W tych ramach – na wstępie – przypomniał, że S.K. poręczył pożyczkę przyznaną przez organ pierwszej instancji U.Ś. umową Nr [...] z dnia [...] r. z przeznaczeniem na sfinansowanie działalności gospodarczej. W związku z zaprzestaniem dokonywania dobrowolnych spłat wezwaniem przedegzekucyjnym z dnia [...] r., Nr [...] został on zobowiązany do zwrotu należności w kwocie 23.710 zł wraz z odsetkami naliczonymi od dnia 8 czerwca 2004 r. do dnia 14 sierpnia 2013 r. w kwocie 40.919,03 zł oraz dalszymi odsetkami liczonymi od dnia 15 sierpnia 2013 r. do dnia zapłaty, a także kosztów zastępstwa procesowego w kwocie 620 zł w terminie 30 dni od dnia doręczenia wezwania. Ponieważ nie dokonał wpłat organ pierwszej instancji pismem z dnia 27 listopada 2013 r. wystąpił do Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym w O. z wnioskiem o wszczęcie egzekucji w celu wyegzekwowania należności. Na dzień 27 listopada 2013 r. był zobowiązany do zwrotu: a) kwoty należności głównej w wysokości 23.310 zł, b) odsetek ustawowych od dnia 08 czerwca 2004 r. do dnia 27 listopada 2013 r. w wysokości 41.798,46 zł, c) kosztów zastępstwa procesowego w wysokości 620 zł i d) kosztów zastępstwa w postępowaniu egzekucyjnym wg norm przepisanych. Powołując się na trudną sytuację finansową, pismem z dnia 17 kwietnia 2014 r., strona zwróciła się do organu pierwszej instancji z prośbą o czasowe zawieszenie egzekucji, bądź umożliwienie dokonywania spłaty zobowiązania w ratach, w kwocie 100 zł. W odpowiedzi na to podanie, organ pierwszej instancji pismem z dnia 09 maja 2014 r. poinformował stronę o możliwości wnioskowania przez odwołującego o rozłożenie na raty należności głównej zobowiązania. W dniu 27 maja 2014 r. S.K. zwrócił się do organu pierwszoinstancyjnego z prośbą o umorzenie w części, rozłożenie na raty pożyczki egzekwowanej. Jednocześnie przedłożył oświadczenie o sytuacji majątkowej oraz rodzinnej. Z kolei zobowiązany pismem z dnia 05 czerwca 2014 r. do uzupełnienia braków formalnych pisma poprzez dostarczenie dokumentów potwierdzających dochody oraz wydatki określone we wniosku z dnia 16 czerwca 2014 r. dołączył kopie dokumentów potwierdzających dokonywane miesięcznie opłaty związane z mieszkaniem, paragon na zakup leków, harmonogram spłat rat, decyzję ZUS o waloryzacji emerytury. Organ pierwszej instancji uznał, że nie zachodzą przesłanki przemawiające za pozytywnym rozpoznaniem złożonego wniosku. Zaznaczył, że zgodnie z art. 76 ust. 7 ustawy o promocji zatrudnienia, starosta może odroczyć termin płatności lub rozłożyć na raty nienależnie pobrane świadczenie, zwrot refundacji oraz jednorazowo przyznanych środków w przypadkach, o których mowa w art. 46 ust. 2 i 3, albo po zasięgnięciu opinii powiatowej rady rynku pracy umorzyć te należności w całości albo w części, jeżeli wystąpiła jedna z przesłanek: w postępowaniu egzekucyjnym lub na podstawie innych okoliczności lub dokumentów stwierdzono, że osoba lub inny podmiot, które pobrały nienależne świadczenie, refundację lub otrzymały jednorazowo środki, o których mowa w art. 46 ust. 1, nie posiadają majątku, z którego można dochodzić należności; dochodzenie należności mogłoby pozbawić osobę, która pobrała nienależne świadczenie lub otrzymała jednorazowo środki, o których mowa w art. 46 ust. 1 pkt 2, albo osobę pozostającą na jej utrzymaniu niezbędnych środków utrzymania; osoba, która pobrała nienależne świadczenie lub otrzymała jednorazowo środki, o których mowa w art. 46 ust. 1 pkt 2, zmarła, nie pozostawiając majątku, z którego można dochodzić należności; zachodzi uzasadnione przypuszczenie, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty nienależnie pobranego świadczenia, refundacji lub jednorazowo przyznanych środków, o których mowa w art. 46 ust. 1, przewyższającej wydatki egzekucyjne. Podniósł, że strona miała możliwość spłaty zobowiązania dobrowolnie w ratach w wysokości 100,00 zł miesięcznie, ale ponieważ zaprzestała dokonywania spłat wierzyciel skierował sprawę na drogę postępowania egzekucyjnego. Nadto wyjaśnił, że nie zachodzą przesłanki przemawiające za pozytywnym rozpoznaniem wniosku gdyż zaproponowana kwota raty, tj. 150 zł w skali miesiąca jest zbyt niska i nieadekwatna do egzekwowanych środków przez Komornika Sądowego. W odwołaniu od tej decyzji strona nie zgadzając się z rozstrzygnięciem zwróciła się o częściowe umorzenie kwoty zobowiązania oraz umożliwienie spłaty pozostałej części w miesięcznych ratach nieprzekraczających kwoty 150 zł. Podniosła, że z pożyczkobiorcą nie ma żadnego kontaktu, a zgodnie z wyrokiem sądu spłata zobowiązania ma następować solidarnie. Organ drugoinstancyjny odwołując się do regulacji prawnych przedmiotu podniósł, że oceny, czy konkretnemu podmiotowi przysługuje status strony w takim postępowaniu należy dokonywać na zasadach ogólnych, tj. na tle wykładni art. 28 Kpa, w myśl którego stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Postępowanie dotyczy interesu prawnego lub obowiązku konkretnego podmiotu w tym sensie, że w wyniku takiego postępowania wydaje się decyzję, która rozstrzyga o prawach lub obowiązkach tej osoby. Rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach jednego podmiotu może także wpływać na prawa i obowiązki innego podmiotu. W pierwszym wypadku postępowanie dotyczy interesu prawnego lub obowiązku danego podmiotu w sposób bezpośredni w tym znaczeniu, że decyzja administracyjna rozstrzyga o jego prawach i obowiązkach, w drugim - postępowanie dotyczy interesu prawnego lub obowiązku innego podmiotu w sposób pośredni, bowiem decyzja nie rozstrzyga wprost o jego prawach i obowiązkach, lecz jedynie oddziałuje na jego prawa i obowiązki wskutek powiązania sytuacji prawnej adresata decyzji z tym podmiotem. Kontynuując podniósł, że w doktrynie wykształcił się pogląd, który polega na tym, że "prawo podmiotowe wykonywane przez uprawniony podmiot może prowadzić do skutków nieobojętnych dla interesów osoby trzeciej, a wynikających z norm prawnych uzasadniających interes tej osoby w udzieleniu ochrony prawnej". Przy wywodzeniu interesu prawnego z ogółu przepisów, należy mieć na względzie, że podstawę przyznania uprawnień jednemu podmiotowi stanowią normy prawa materialnego inne niż te, z których wywodzi się interes osoby trzeciej. Dodać też trzeba, że interes prawny wynikać może nie tylko z przepisów prawa materialnego administracyjnego, ale i cywilnego. Na zakończenie stwierdził, że pożyczkobiorca jest tym podmiotem, którego uprawnienia lub obowiązki są rozstrzygane bezpośrednio w decyzji w przedmiocie rozłożenia na raty bądź umorzenia pożyczki wraz z odsetkami ustawowymi, a poręczyciele są podmiotami, których prawa i obowiązki pośrednio wynikać będą z treści wskazanej decyzji. Wskazał przy tym, że interes prawny odwołującego wywodzi się z przepisów prawa cywilnego, którego regulacji poddane zostały kwestie wynikające ze stosunku prawnego powstałego w wyniku udzielenia poręczenia za dług. Ta okoliczność nie pozwala przyjąć, że po stronie poręczyciela pożyczki istnieje jakiekolwiek prawo podmiotowe wywodzące się z przepisów materialnych prawa administracyjnego. Nie może on zatem wystąpić z żądaniem wszczęcia postępowania administracyjnego dotyczącego bezpośrednio prawa podmiotowego pożyczkobiorcy lecz staje się dopiero stroną tego postępowania ze względu na ścisły jego związek z interesem prawnym wywodzonym ze stosunku poręczenia. Tym samym organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie z uwagi na jego bezpodmiotowość. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach strona skarżąca wyraziła niezadowolenie z rozstrzygnięcia – analogicznie jak w odwołaniu – zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciła, co do zasady, brak właściwego ustalenia stanu prawnego oraz faktycznego i nie ustosunkowanie się do jej wniosku o rozłożenie na raty zadłużenia. W motywach autor skargi zawarł i powtórzył tożsame, co w odwołaniu, argumenty i ocenę działania pracowników organu w aspekcie nie udzielania mu odpowiedzi na jego pytania w zakresie egzekwowanego długu. Odpowiadając na skargę organ drugoinstancyjny podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym orzeczeniu i stwierdził, że jest ona nieuzasadniona oraz nie zawiera żadnych argumentów, które podważałyby jego merytoryczną prawidłowość. Tym samym wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi. Ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm., dalej: P.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Powyższe oznacza, że Sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze. Przeprowadzona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach kontrola legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia wykazała, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W tym miejscu wskazać należy, iż stan faktyczny sprawy jest w zasadniczej części bezsporny i został zaprezentowany przy okazji omawiania dotychczasowego przebiegu postępowania. W ocenie Sądu brak jest zatem uzasadnionych podstaw do jego ponownego przedstawiania w tej części uzasadniania. Spór sprowadza się – w pierwszej kolejności na ustaleniu legitymacji prawnej poręczyciela w toku postępowania zainicjowanego przez niego o rozłożenie należności na raty, a dochodzonych od niego wobec skierowania w stosunku do niego roszczeń z tytułu niewykonania umowy przez pożyczkobiorcę, zaś w drugiej – ocenie powinności organu w sytuacji, gdy z żądaniem wszczęcia postępowania występuje podmiot nie posiadający statusu strony, którą – zdaniem organu – nie jest poręczyciel, a zdaniem strony – wprost przeciwnie. Na wstępie rozważań jawi się uwaga, że istotne dla rozstrzygnięcia poglądy, aczkolwiek wyrażone w innym stanie faktycznym i wobec innego toku kontrolowanego działania organu, wyraził WSA w Gliwicach w wyroku z dnia 5 listopada 2013 r., sygn. akt IV SA/Gl 166/13 (wszystkie przywołane orzeczenia publikowane są w internetowej bazie orzeczeń NSA, orzeczenia.nsa.gov.pl). Ponadto – w tym miejscu – wymaga wskazania, że argumenty zbieżne z prezentowanymi poniżej wyraził WSA w Gliwicach w wyroku z dnia 16 października 2014 r., sygn. akt IV SA/Gl 144/15 zapadłym także w sprawie strony skarżącej. Mając zatem na uwadze akceptację zawartych w przytoczonych wyrokach motywów sąd meritii odwoła się do nich przytaczając expressis verbis najistotniejsze z nich dla przedmiotowej sprawy. Nadto Sąd wskazuje, że ponieważ w czasie udzielania w dniu 5 stycznia 2004 r. U.Ś. pożyczki z przeznaczeniem na sfinansowanie działalności obowiązywała ustawa z dnia 4 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (tekst jedn. Dz.U. z 2003 r., Nr 56, poz. 514 ze zm.), to ustalając prawa i obowiązki wszystkich podmiotów uczestniczących w zawarciu umowy należy posiłkować się również jej regulacjami prawnymi. W ocenie Sądu brak jest uzasadnienia prawnego do odmowy traktowania poręczyciela pożyczki udzielonej osobie bezrobotnej na sfinansowanie działalności gospodarczej, jako podmiotu uprawnionego do wystąpienia z żądaniem wszczęcia postępowania w sprawie jej rozłożenia na raty czy umorzenia. Zwłaszcza – jak ma to miejsce w przedmiotowej sprawie – na etapie, w którym żądania organu wynikające z realizacji umowy skierowane są nie wobec strony umowy ale poręczyciela, który stał się niejako sukcesorem prawnym. Jeżeli – jak uznał organ odwoławczy – z żądaniem wszczęcia postępowania wystąpił podmiot nie posiadający legitymacji do jego zainicjowania a jednocześnie organ, do którego wpłynęło podanie prowadził czynności dowodowe, w tym wezwał wnioskodawcę do przedłożenia dokumentów obrazujących jego stan majątkowy, to uwzględniając charakter żądania i zasady ogólne postępowania dowodowego, w tym czynnego udziału strony, stosownie do treści art. 61 § 2 Kpa należało uzyskać stanowisko strony umowy co do bytu żądania. Tymczasem w przedmiotowej sprawie organ żąda uzupełnienia wniosku o dowody wymienione w wezwaniu z dnia 5 czerwca 2014 r., a następnie przyjmuje te dowody, co wskazuje, że prowadzi postępowanie z wniosku poręczyciela ale nie zawiadamia o tym ujawnionej już strony, której notabene stanowisko uznaje za pożądane. Jednocześnie wyraża pogląd, że poręczyciel jest stroną postępowania o rozłożenie na raty, bądź umorzenie należności zainicjowanego przez pożyczkobiorcę. Wprawdzie w przedmiotowej sprawie, to nie pożyczkobiorca wystąpił z żądaniem, ale już po złożeniu podania do organu w sprawie dotyczącej interesu prawnego i faktycznego pożyczkobiorcy i podejmując działania w przedmiocie żądania, nie powiadomił go ani o zakresie żądania, ani nie pouczył wnoszącego o konieczności uzyskania stanowiska pożyczkobiorcy. Podobnież nie doręczył decyzji wydanej w przedmiocie wniosku poręczyciela ujawnionej stronie. Tymczasem uzyskanie przez stronę informacji o wszczęciu postępowania administracyjnego w określonej sprawie umożliwia jej podjęcie stosownych działań w danej sprawie i pozwala na zadbanie o należytą ochronę własnych interesów prawnych. Nie jest przy tym istotna forma powiadomienia o wszczęciu postępowania administracyjnego, lecz fakt, czy strony zostały zawiadomione o wszczęciu postępowania administracyjnego w określonej sprawie, a więc to, czy powzięły wiadomość o wszczęciu postępowania administracyjnego – tak NSA w wyroku z dnia 22 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 2601/12. W tym miejscu wskazać także należy, że zgodnie z art. 61 § 1 Kpa postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Z kolei mocą art. 61 § 2 Kpa organ administracji publicznej może ze względu na szczególnie ważny interes strony wszcząć z urzędu postępowanie także w sprawie, w której przepis prawa wymaga wniosku strony. Organ obowiązany jest uzyskać na to zgodę strony w toku postępowania, a w razie nieuzyskania zgody – postępowanie umorzyć. Przez tok postępowania rozumie się pewien usystematyzowany ciąg działań organów administracyjnych podjęty w celu rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy. Tok postępowania uruchamianego na żądanie strony rozpoczyna się więc z chwilą wpłynięcia podania (wniosku o przyznanie uprawnienia lub o wydanie decyzji w inny sposób poszerzającej sferę uprawnień strony, odwołania, wniosku o wznowienie postępowania, wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, wniosku o wzruszenie w inny sposób decyzji ostatecznej) do organu właściwego do jego rozpatrzenia, kończy zaś z chwilą wydania przez organ decyzji w danej instancji. NSA w wyroku z 28 marca 2012 r., sygn. akt II GSK 321/11 orzekł, że w sytuacji, gdy w chwili złożenia wniosku o wszczęcie postępowania nie można precyzyjnie ustalić, czy podmiot występujący z żądaniem posiada, czy nie posiada przymiotu strony w rozumieniu art. 28 Kpa, należy w toku postępowania administracyjnego wyjaśnić wszelkie wątpliwości dotyczące interesu prawnego po stronie wnoszącego podanie, a zatem należy postępowanie w tej sprawie wszcząć. Status strony postępowania administracyjnego zgodnie z art. 28 Kpa mogą przy tym uzasadniać przepisy zamieszczone w różnego rodzaju aktach prawnych, np. w Kodeksie cywilnym – jak ma to miejsce w przedmiotowej sprawie (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 8 listopada 2012 r., sygn. akt II SA/Gl 833/12). Jak wskazano powyżej zgodnie z art. 61 § 2 Kpa organ administracji publicznej może wszcząć postępowanie z urzędu, gdy przepis prawa wymaga wniosku strony, gdy uzna, że przemawia za tym szczególnie ważny interes strony i gdy strona wyrazi zgodę na wszczęcie postępowania z urzędu. Przepis ten odnosi się jedynie do sytuacji, w których przepisy szczególne przewidują wszczęcie postępowania wyłącznie na wniosek strony. W przypadku bowiem, gdy przepisy prawa dopuszczają możliwość wszczęcia postępowania na wniosek strony lub z urzędu, organ może wszcząć postępowanie z urzędu na zasadach określonych w tych przepisach. Zgodę strony organ ten powinien uzyskać w toku postępowania, czyli po wszczęciu postępowania z urzędu. Przy czym w sytuacji, jak ma to miejsce w przedmiotowej sprawie, gdy organ podejmuje działania choćby nawet nie z własnej inicjatywy ale osoby trzeciej, to brak jest argumentów odmawiających uznania, że postępowanie prowadzone jest z urzędu. Taka sytuacja najczęściej występuje chociażby np. przy anonimowych doniesieniach. Istotna jest zatem reakcja organu, tj. czy podjął działania, czy też nie. Jeżeli organ prowadzi postępowanie dowodowe i kończy je wydaniem decyzji, to jeżeli dotyczy ono bezpośrednio praw i obowiązków innych stron zobowiązany jest do zawiadomienia ich o nim celem umożliwienia im udziału w nim. W uchwale składu siedmiu sędziów NSA z 21 października 2002 r., sygn. akt OPS 9/02 stwierdzono, że organ jest zobowiązany do powiadomienia wszystkich podmiotów, które mają w danej sprawie interes prawny lub obowiązek o wszczęciu postępowania. Organ administracji nie może poprzestać na twierdzeniach wnioskodawcy co do kręgu osób zainteresowanych w sprawie, ale jest zobowiązany dokonać z urzędu stosownych ustaleń. Niedopełnienie tego obowiązku stanowi naruszenie przepisów o postępowaniu, które może mieć wpływ na wynik sprawy. W przedmiotowej sprawie – co wymaga podkreślenia – sytuacja prawno-administracyjna wywiązała się wobec trzech podmiotów, tj. dwóch stron i poręczycieli, którzy dla jej ważności uczestniczyli na etapie jej zawarcia i poddali się – z momentem jej ukonstytuowania – wszystkim prawom i obowiązkom z niej wynikającym. W tym także tym o charakterze egzekucyjnym. Toteż wszystkie te podmioty mają prawo do uczestnictwa w postępowaniu dotyczącym ich uprawnień i obowiązków. Podmiotowość poręczyciela w postępowaniach dotyczących realizacji umowy o sfinansowanie działalności gospodarczej wzmacnia także art. 46 ust. 5a ustawy – mocą którego w postępowaniach w przedmiocie przyznawania środków, o których mowa w jego ust. 1-1b, w przypadku zastosowania poręczenia osoby fizycznej jako formy zabezpieczenia zwrotu przyznanych środków, mogą być przetwarzane dane osobowe poręczyciela. Nie jest to zatem podmiot materialnoprawnie obojętny. Sąd zwraca uwagę, że podmiotowość poręczyciela nie wynika explicite z treści art. 76 ust. 7 ustawy, mocą którego działając z urzędu starosta może odroczyć termin płatności lub rozłożyć na raty nienależnie pobrane świadczenie, zwrot refundacji oraz jednorazowo przyznanych środków w przypadkach, o których mowa w art. 46 ust. 2 i 3, albo po zasięgnięciu opinii powiatowej rady rynku pracy umorzyć te należności w całości albo w części, jeżeli wystąpiła jedna z przesłanek, tj.: 1) w postępowaniu egzekucyjnym lub na podstawie innych okoliczności lub dokumentów stwierdzono, że osoba lub inny podmiot, które pobrały nienależne świadczenie, refundację lub otrzymały jednorazowo środki, o których mowa w art. 46 ust. 1, nie posiadają majątku, z którego można dochodzić należności; 2) dochodzenie należności mogłoby pozbawić osobę, która pobrała nienależne świadczenie lub otrzymała jednorazowo środki, o których mowa w art. 46 ust. 1 pkt 2, albo osobę pozostającą na jej utrzymaniu niezbędnych środków utrzymania; 3) osoba, która pobrała nienależne świadczenie lub otrzymała jednorazowo środki, o których mowa w art. 46 ust. 1 pkt 2, zmarła, nie pozostawiając majątku, z którego można dochodzić należności; 4) zachodzi uzasadnione przypuszczenie, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty nienależnie pobranego świadczenia, refundacji lub jednorazowo przyznanych środków, o których mowa w art. 46 ust. 1, przewyższającej wydatki egzekucyjne. To jednak trudno byłoby zaakceptować, że działania starosty w przedmiocie umorzenia podejmowane są li tylko z urzędu. Uwzględniając charakter umowy oraz prawa i obowiązki jej strony a także ogólne zasady działania organów w granicach i na podstawie prawa należy przyjąć, że strony samej umowy, ale i podmioty, których prawa i obowiązki z niej wynikają, stosowanie do treści art. 28 Kpa, mogą podejmować działania w celu modyfikacji treści i postanowień umowy, w tym jej realizacji, przy czym organ może tylko i wyłącznie tyle na ile pozwala mu przepis prawa. W przytoczonym przepisie ustawodawca określił działania starosty wynikające z mocy prawa ujmując je – dla organu – w katalogu zamkniętym. Tym samym ustawodawca nie przyznał poręczycielom czy pożyczkobiorcom uprawnień do wszczęcia postępowania administracyjnego ale tylko na podstawie art. 76 ust. 7 ustawy. Nie wyłączył takiego wnioskowania na zasadach unormowanych w ogólnym postępowaniu administracyjnym. W pełni należy podzielić stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 28 lutego 2003 r., sygn. akt II SA 272/02, że w postępowaniu zmierzającym do ustalenia przesłanek pozwalających na umorzenie pożyczki udzielonej bezrobotnemu na uruchomienie działalności gospodarczej stronami tego postępowania są poręczyciele. Zatem oceny, czy konkretnemu podmiotowi przysługuje status strony w takim postępowaniu należy dokonywać na zasadach ogólnych, tj. na tle wykładni art. 28 Kpa, w myśl którego stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Postępowanie dotyczy interesu prawnego lub obowiązku konkretnego podmiotu w tym sensie, że w wyniku takiego postępowania wydaje się decyzję, która rozstrzyga o prawach lub obowiązkach tej osoby. Rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach jednego podmiotu może także wpływać na prawa i obowiązki innego podmiotu. W pierwszym wypadku postępowanie dotyczy interesu prawnego lub obowiązku danego podmiotu w sposób bezpośredni w tym znaczeniu, że decyzja administracyjna rozstrzyga o jego prawach i obowiązkach, w drugim - postępowanie dotyczy interesu prawnego lub obowiązku innego podmiotu w sposób pośredni, bowiem decyzja nie rozstrzyga wprost o jego prawach i obowiązkach, lecz jedynie oddziałuje na jego prawa i obowiązki wskutek powiązania sytuacji prawnej adresata decyzji z tym podmiotem (por. Andrzej Wróbel Komentarz do Kodeksu postępowania administracyjnego, publ LEX/el. 2013). W doktrynie wykształcił się pogląd, na co zwrócił uwagę WSA w Gliwicach w cytowanym już wielokrotnie wyroku z dnia 5 listopada 2013 r., sygn. akt IV SA/Gl 166/13, co do możliwości wywodzenia interesu prawnego z tzw. "prawa refleksowego", które polega na tym, że "prawo podmiotowe wykonywane przez uprawniony podmiot może prowadzić do skutków nieobojętnych dla interesów osoby trzeciej, a wynikających z norm prawnych uzasadniających interes tej osoby w udzieleniu ochrony prawnej". Przy wywodzeniu interesu prawnego z tzw. "prawa refleksowego", należy mieć na względzie, że podstawę przyznania uprawnień jednemu podmiotowi stanowią normy prawa materialnego inne niż te, z których wywodzi się interes osoby trzeciej. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 lipca 2007 r., sygn. akt I OSK 1559/06 przyjął, że "pojęcie interes prawny, na którym oparta jest legitymacja procesowa strony w postępowaniu administracyjnym, należy ustalać według norm prawa materialnego, a mieć interes prawny znaczy to samo, co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązujący, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby, albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby". Przepisy regulujące przebieg postępowania administracyjnego wyposażają strony w szereg praw, które muszą być przestrzegane przez organ rozpoznający daną sprawę. Fundamentalnym uprawnieniem strony jest prawo do wzięcia czynnego udziału w toczącym się postępowaniu administracyjnym. Nie ulega wątpliwości, że strona nie mogłaby wykonywać swojego prawa do uczestniczenia w postępowaniu, gdyby nie została poinformowana o jego wszczęciu oraz przebiegu. Stąd też dostęp do informacji na temat postępowania jest kolejnym istotnym prawem strony. W treści Kodeksu postępowania administracyjnego odnaleźć można szereg norm, w których konkretyzują się te dwa prawa stron. Przykładowo, można wskazać na art. 10 § 1 Kpa zobowiązujący organ do umożliwienia stronom wzięcia czynnego udziału w postępowaniu, a przed wydaniem decyzji zapoznanie się z materiałem dowodowym i zgłoszenie żądań. Naruszenie uprawnień stron w postępowaniu administracyjnym może skutkować uchyleniem decyzji w postępowaniu odwoławczym. Ponadto, zarzuty dotyczące istotnego naruszenia uprawnień stron mogą być również wykorzystywane w postępowaniach nadzwyczajnych, o których mowa w przepisach postępowania administracyjnego. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy podnieść trzeba, na co zwraca się uwagę w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że ustalenie interesu prawnego osoby uczestniczącej w postępowaniu administracyjnym następuje w wyniku konkretyzacji właściwego przepisu prawa materialnego. Z drugiej jednak strony zdolność do występowania w konkretnym postępowaniu uzyskuje każdy, kto wystąpi z odpowiednim procesowym żądaniem – por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 1 grudnia 1994 r., sygn. akt III ARN 64/94 (OSNAPU 1995 nr 10 poz. 118). Łącznikiem między sferą stosowania prawa procesowego a prawem materialnym przy wszczęciu postępowania i w jego toku, nie wyłączając postępowania odwoławczego, jest pojęcie interesu prawnego, pojmowanego ogólnie jako obiektywna, czyli rzeczywista potrzeba ochrony prawnej. Interes taki powinien być konkretny, dający się zaspokoić przez wydanie decyzji. W każdym razie chodzi o interes prawny szeroko pojmowany, tzn. chroniony prawem przedmiotowym powszechnie obowiązującym – tak NSA w wyroku z dnia 28 lutego 2003 r., sygn. akt II SA 272/02. W ocenie składu orzekającego interes prawny strony skarżącej, do którego odwołuje się ustawodawca w art. 28 Kpa, wywodzi się nie tylko z przepisów prawa administracyjnego ale też prawa cywilnego, jako prawa powszechnie obowiązującego, którego regulacji poddane zostały kwestie wynikające ze stosunku prawnego powstałego w wyniku udzielenia poręczenia za dług, czyli wskutek uczestniczenia w uzyskaniu środków publicznych przez pożyczkobiorcę, mocą którego stał się on podmiotem praw i obowiązków wynikających z niego. Nie może on uzyskać rozstrzygnięcia bezpośrednio prawa podmiotowego pożyczkobiorcy ale może wystąpić o wszczęcie takiego postępowania, jeżeli jest ono ściśle związane z jego interesem prawnym wywodzonym właśnie ze stosunku poręczenia, którego de facto jest źródłem, w celu ukierunkowania działań organu i uzyskania wiążącego dla niego stanowiska pożyczkobiorcy. Organy mają obowiązek należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, które są przedmiotem postępowania – czego w przedmiotowej sprawie zaniechały, gdyż ani nie poinformowały w jego toku S.K. o konieczności uzyskania stanowiska pożyczkobiorcy, ani też nie uzyskały jego stanowiska. Oprócz tego, na organach spoczywa obowiązek dbania o to, aby strony i inni uczestnicy postępowania nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa. W tym celu organy mogą udzielać niezbędnych wskazówek i wyjaśnień. Organy administracji podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, tj. m.in. oceniają legalność dowodów, przeprowadzają dowody z urzędu, pouczają. Organ nie jest, wszak związany wnioskami stron albowiem samodzielnie dąży do ustalenia prawdy obiektywnej. Należy mieć świadomość, że poważne uchybienia procesowe naruszające prawa stron postępowania mogą stanowić przesłankę do uchylenia lub stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji. To z kolei może stanowić podstawę do wzruszenia następnej decyzji administracyjnej, która została wydana na podstawie tak wzruszonej decyzji. Organ prowadzący postępowanie każdorazowo musi dołożyć należytej staranności w trakcie określania kręgu stron danego postępowania oraz respektować ich uprawnienia zagwarantowane w obowiązujących przepisach. Z przedstawionych wyżej przyczyn Sąd uznał zaskarżoną decyzję organu za przedwczesną, wydaną bez należytego rozpatrzenia sprawy i – co najistotniejsze – bez uzyskania stanowiska pożyczkobiorcy. W tym stanie rzeczy, biorąc pod uwagę wyżej przedstawiony stan faktyczny i prawny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. orzeczono, jak w sentencji.