IV SA/Gl 151/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kozicka, Sędziowie Sędzia WSA Stanisław Nitecki (spr.), Sędzia WSA Marzanna Sałuda, Protokolant Katarzyna Lisiecka-Mitula, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi W. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie świadczenia wychowawczego oddala skargę. Burmistrz C. decyzją z [...] r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 2 pkt 16, art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2017 r. poz. 1851) odmówił przyznania W. G. (dalej jako skarżący) świadczenia wychowawczego na dziecko M. G. na rok zasiłkowy 2017/2018. W uzasadnieniu decyzji organ ten przytoczył treść art. 2 pkt 16 przywołanej powyżej ustawy, jak również treść art. 8 ust. 2 tej ustawy i doszedł do przekonania, że strona nie spełnia wymogów do otrzymania wnioskowanego świadczenia, gdyż na mocy wyroku rozwodowego obowiązana jest do płacenia matce dziecka alimentów w wysokości 400 zł miesięcznie. Z rozstrzygnięciem tym nie zgodził się skarżący, który wniósł odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej. W odwołaniu tym wyraził swoje niezadowolenie z otrzymanej decyzji i wystąpił w niej o przyznanie wnioskowanego świadczenia. Decyzji tej zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 4, art. 5 ust. 1 i 2a przywoływanej powyżej ustawy, a także art. 2 pkt 16 tej ustawy. Nadto wskazał na naruszenie przepisów prawa procesowego, a w szczególności art. 7, art. 8, art. 77, art. 80 czy art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zdaniem odwołującego się organ administracji dopuścił się naruszenia przywołanych powyżej przepisów, ponieważ nie przeprowadził postępowania dowodowego w sposób wyjaśniający wszystkie okoliczności sprawy, a ograniczył się tylko do stwierdzeń wynikających z orzeczonego wyroku rozwodowego. Skarżący podkreślił, że organ pierwszej instancji nie rozważył w ogóle kwestii związanej z opieką naprzemienną, która w jego sytuacji występuje. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku-Białej decyzją z [...] r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy wpierw przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania, a następnie przywołał treść przepisów mających zastosowanie w sprawie i odniósł się do zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Organ odwoławczy ponownie przywołał kluczowe elementy wyroku Sądu Okręgowego w K. z [...] r. Podkreślono, że w wyroku tym nie orzekano o kontaktach, a tym samym nie można mówić o pieczy naprzemiennej. W dalszej części uzasadnienia organ odwoławczy przybliżył problematykę opieki naprzemiennej i odwołując się do orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie nie występuje sprawowanie opieki naprzemiennej, a podmioty realizujące zadania w zakresie świadczeń wychowawczych nie są uprawnione do ustalania stanu faktycznego w omawianym zakresie. W końcowej części uzasadnienia organ odwoławczy zauważył, że podnoszone przez skarżącego kwestie dotyczące sprawowania opieki nad synem łączą się z wykonywaniem obowiązku rodzicielskiego, nie są natomiast opieką naprzemienną. Z rozstrzygnięciem tym nie zgodził się skarżący, który reprezentowany przez radcę prawnego B. F., wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. W skardze tej wyraził swoje niezadowolenie z otrzymanego rozstrzygnięcia. Skarżący podniósł, że organ odwoławczy dopuścił się naruszenia przepisów prawa procesowego, a to art. 7 oraz art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 15 oraz art. 22 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dziecka. W tym zakresie organ pominął w szczególności słuszny interes strony i nie podjął wymaganych prawem czynności zmierzających do wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy. Nadto przedmiotowej decyzji zarzucono naruszenie postanowień art. 77, art. 80 i art. 104 w związku z art. 107 Kodeksu postępowania administracyjnego, sprowadzające się do nie wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy związanych z wykonywaną przez niego opieką naprzemienną. Dodatkowo skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie w niej przepisów prawa materialnego to jest art. 4 oraz art. 5 ust. 1 i 2a, art. 2 pkt 16 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dziecka. Uchybienie sprowadza się do wadliwej interpretacji zastosowanych przepisów. W motywach skargi zawarto argumentację przemawiającą za stanowiskiem skarżącego i na tę okoliczność przywołane zostały wyroki sądów administracyjnych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku- Białej wniosło o jej oddalenie i przywołało analogiczną argumentację do tej, którą zaprezentowało w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje; Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji przeprowadzona w oparciu o postanowienia art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) wykazała, że zaskarżona decyzja odpowiada wymogom prawa. Zgodnie z brzmieniem art. 145 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. Nr 1369 ze zm.) sąd administracyjny uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji w całości lub części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zakres kontroli sprawowanej przez sądy wynika z treści art. 134 § 1 tej ustawy. Zgodnie z tą regulacją sądy rozpoznając skargi nie są związane ich zarzutami, podstawą prawną ani formułowanymi przez strony wnioskami. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem kontroli Sądu są decyzje organów administracji publicznej mocą, których organy te odmówiły skarżącemu przyznania świadczenia wychowawczego. Powodem odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia stało się nie uwzględnienie w składzie rodziny skarżącego jego syna. Zdaniem organów w sytuacji skarżącego nie można mówić o występowaniu pieczy naprzemiennej, gdyż z jednej strony obowiązany jest do płacenia alimentów na niego w wysokości 400 zł miesięcznie, a po drugie taka opieka naprzemienna nie została orzeczona w wyroku rozwodowym, który zalega w aktach administracyjnych. Z kolei skarżący utrzymuje, że wspólnie z matką syna wychowuje go i zakres opieki przez niego sprawowanej wyczerpuje znamiona pieczy naprzemiennej. Z uwagi na fakt, że inne aspekty rozpoznawanej sprawy nie budziły sporów między skarżącym, a wypowiadającymi się w tej sprawie organami i mając na uwadze fakt, że w ramach przeprowadzanej z urzędu kontroli, Sąd nie dostrzegł w tym zakresie uchybień uzasadniających uwzględnienie skargi, w ramach niniejszych rozważań uwaga skupiona zostanie na podniesionej okoliczności. Na wstępie przyjdzie przywołać definicję rodziny zawartą w art. 2 pkt 16 przedmiotowej ustawy. Zgodnie z tym przepisem pojęcie rodziny - oznacza to odpowiednio następujących członków rodziny: małżonków, rodziców dzieci, opiekuna faktycznego dziecka oraz zamieszkujące wspólnie z tymi osobami, pozostające na ich utrzymaniu dzieci w wieku do ukończenia 25 roku życia, a także dzieci, które ukończyły 25 rok życia, legitymujące się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli w związku z tą niepełnosprawnością przysługuje świadczenie pielęgnacyjne lub specjalny zasiłek opiekuńczy albo zasiłek dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. z 2016 r. poz. 162 i 972 oraz z 2017 r. poz. 1428); do członków rodziny nie zalicza się dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, dziecka pozostającego w związku małżeńskim, a także pełnoletniego dziecka posiadającego własne dziecko; w przypadku gdy dziecko, zgodnie z orzeczeniem sądu, jest pod opieką naprzemienną obojga rodziców rozwiedzionych lub żyjących w separacji, lub żyjących w rozłączeniu sprawowaną w porównywalnych i powtarzających się okresach, dziecko zalicza się jednocześnie do członków rodzin obydwojga rodziców. Z brzmienia przywołanego przepisu wynika jednoznacznie, że o opiece naprzemiennej ma orzec sąd, a ponadto opieka ta ma się odbywać w porównywalnych i powtarzających się okresach. Obok regulacji zamieszczonych w ustawie o pomocy państwa w wychowaniu dzieci, problematyka opieki naprzemiennej znalazła swoją regulację w Kodeksie postępowania cywilnego i tak w art. 5821 przewidział możliwość wydania orzeczenia w którym sąd określi, że dziecko będzie mieszkać z każdym z rodziców w powtarzających się okresach. Z kolei w Kodeksie rodzinnym i opiekuńczym poruszana problematyka ta nie jest regulowana, jednakże w art. 58 § 1 stanowi się, że w wyroku orzekającym rozwód, sąd rozstrzyga o władzy rodzicielskiej nad wspólnym małoletnim dzieckiem obojga małżonków i kontaktach rodziców z dzieckiem oraz orzeka, w jakiej wysokości każdy z małżonków jest obowiązany do ponoszenia kosztów utrzymania i wychowania dziecka. Sąd uwzględnia pisemne porozumienie małżonków o sposobie wykonywania władzy rodzicielskiej i utrzymywaniu kontaktów z dzieckiem po rozwodzie, jeżeli jest ono zgodne z dobrem dziecka. Rodzeństwo powinno wychowywać się wspólnie, chyba że dobro dziecka wymaga innego rozstrzygnięcia. Natomiast w § 1a tego przepisu stanowi się, że w braku porozumienia, o którym mowa w § 1, sąd, uwzględniając prawo dziecka do wychowania przez oboje rodziców, rozstrzyga o sposobie wspólnego wykonywania władzy rodzicielskiej i utrzymywaniu kontaktów z dzieckiem po rozwodzie. Sąd może powierzyć wykonywanie władzy rodzicielskiej jednemu z rodziców, ograniczając władzę rodzicielską drugiego do określonych obowiązków i uprawnień w stosunku do osoby dziecka, jeżeli dobro dziecka za tym przemawia. Przywołane powyżej unormowania pozwalają stwierdzić, że problematyka opieki naprzemiennej została najpełniej unormowana na gruncie ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci. Oznacza to, że unormowania zamieszczone w tym akcie posiadają fundamentalne znaczenie dla oceny występowania tej przesłanki uzasadniającej zaliczenie dziecka do składu rodziny. Regulacje zamieszczone w Kodeksie rodzinnym i opiekuńczym oraz w Kodeksie postępowania cywilnego pełnią w tym zakresie funkcję subsydiarną. W świetle przedstawionego stanu normatywnego przyjdzie stwierdzić, że z opieką naprzemienną spotykamy się jedynie wówczas, gdy spełnione zostaną wszystkie przesłanki przewidziane w art. 2 pkt 16 przedmiotowej ustawy. Mając na uwadze treść tego przepisu o opiece naprzemiennej ma orzec sąd, a ponadto opieka ta ma się odbywać porównywalnych i powtarzających się okresach. W rozpoznawanej sprawie wyrok rozwodowy zapadł 27 lutego 2017 r., a zatem już pod rządami obecnie obowiązujących regulacji prawnych. Z wyroku tego jednoznacznie wynika, że w sprawie relacji występujących między byłymi małżonkami, a związanych z ich dzieckiem Sąd Okręgowy nie wypowiedział się co do kontaktów ojca dziecka z synem, jednakże nie orzekł o opiece naprzemiennej oraz zasądził na rzecz syna przebywającego z matką alimenty w wysokości 400 zł. Treść wyroku rozwodowego oraz brzmienie przedmiotowego przepisu pozwalają stwierdzić, że organy administracji publicznej wypowiadające się w sprawie miały czytelną sytuację co do oceny sytuacji osobistej skarżącego i były uprawnione do przyjęcia stanowiska, że w sprawie tej nie występuje opieka naprzemienna. Na marginesie można jeszcze dostrzec, że po myśli art. 15 ust. 1 przedmiotowej ustawy, jeżeli w stosunku do osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia wychowawczego wystąpią wątpliwości dotyczące sprawowania opieki nad dzieckiem, organ właściwy może zwrócić się do kierownika ośrodka pomocy społecznej o przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego, o którym mowa w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2015 r. poz. 163 ze zm.), w celu weryfikacji tych wątpliwości. Podkreślić trzeba, że wykorzystanie przedmiotowego instrumentu procesowego jest zasadne wówczas, gdy organ podejmujący rozstrzygnięcie ma wątpliwości co do oceny występującej sytuacji faktycznej, z którą ma styczność. W rozpoznawanej sprawie taka wątpliwość nie występuje, a tym samym brak było podstaw dla wykorzystania przewidzianej w tym przepisie możliwości. W świetle przedstawionych powyżej rozważań przyjdzie stwierdzić, że formułowany w skardze zarzut naruszenia postanowień art. 7, art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 15 przedmiotowej ustawy nie jest trafny, ponieważ organy administracji podejmując rozstrzygnięcie dysponowały wystarczającym materiałem dowodowym. Argumenty podnoszone przez pełnomocnika skarżącego, a odnoszące się do tego, że skarżący współuczestniczy w wychowaniu syna i sprawuje nad nim opiekę w stałych terminach, nie mogą być uwzględnione z powodów powyżej przywołanych, a mianowicie z uwagi na brak stosownego orzeczenia sądu powszechnego oraz na brak porównywalności okresów przebywania syna u ojca i matki, a nadto z uwagi na obowiązek płacenia alimentów ciążący na skarżącym. Nie zasługują na uwzględnienie również inne z wymienionych w skardze przepisów procesowych, albowiem organy administracji także nie dopuściły się ich naruszenia, ponieważ zebrały wystarczający materiał dowodowy i w sposób prawidłowy dokonały jego oceny w kontekście obowiązujących unormowań prawnych. Brak jest również przesłanek dla uwzględnienia podniesionych zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego, ponieważ przywoływana w skardze argumentacja nie jest zgodna z treścią art. 2 pkt 16 przedmiotowej ustawy, a w szczególności pełnomocnik skarżącego pomija wymóg formalny wynikający z treści tego przepisu, a sprowadzający się do niezbędności wydania stosownego orzeczenia o opiece naprzemiennej przez sąd powszechny. Na marginesie jedynie przyjdzie podkreślić, że przywołane w skardze orzecznictwo sądów administracyjnych mające poprzeć stanowisko skarżącego nie jest już aktualne, albowiem Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 24 maja 2018 r. sygn. akt I OSK 2997/17 wyraźnie stwierdził, że "skoro w ustawie o pomocy państwa w wychowaniu dzieci ustawodawca zawarł definicję legalną pojęcia rodziny, a językowa wykładnia tego przepisu nie budzi żadnych wątpliwości, to należy uznać, że ustawodawca - na gruncie omawianej ustawy - instytucję rodziny rozumiał tak, jak wyraził to w w/w definicji. Powyższy przepis jest przepisem szczególnym i - jako taki - musi być wykładany ściśle. Jakakolwiek zatem jego wykładnia rozszerzająca nie jest uzasadniona. Organy administracji publicznej, realizujące zadania w zakresie świadczenia wychowawczego nie są uprawnione do badania, w jaki sposób w danym przypadku jest faktycznie sprawowana opieka nad dzieckiem przez jego rodziców. Zagadnienia związane ze sprawowaniem opieki nad małoletnimi dziećmi i uregulowaniem kontaktów pomiędzy rodzicami i dziećmi są bowiem sprawami cywilnymi, rozpatrywanymi w oparciu o przepisy prawa rodzinnego i opiekuńczego. Rozpatrywanie tego rodzaju spraw należy zatem do właściwości sądu powszechnego. Powyższe oznacza zatem, że - na zasadzie art. 2 § 1 k.p.c. - ustanowienie opieki naprzemiennej obojga rozwiedzionych rodziców nad dzieckiem należy do kompetencji sądu powszechnego, a w braku takiego orzeczenia sądowego, istnienia tego rodzaju opieki nie można domniemywać w toku postępowania o przyznanie prawa do świadczenia wychowawczego". Skoro Sąd nie znalazł podstaw prawnych do uwzględnienia skargi, to stosownie do postanowień art. 151 wyżej wymienionej ustawy należało skargę oddalić.