IV SA/Gl 1556/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Wiesław Morys (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Tadeusz Michalik Sędzia WSA Małgorzata Walentek Protokolant Paulina Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 listopada 2012 r. sprawy ze skargi M. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę. Zaskarżoną decyzją, na zasadzie m.in. art. 138 § 2 k.p.a. i art. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz.856), uchylono decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] (nr [...]), mocą której przyznano skarżącemu świadczenie pieniężne na zakup posiłku lub żywności w ramach programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" w kwocie [...] zł miesięcznie od dnia [...] do dnia [...]. W jej uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż przedmiotem sprawy jest żądanie zawarte we wniosku z dnia [...]. Z zebranego materiału wynika, że strona prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe, jest niezdolna do pracy, zaliczona została do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności. Odwołującemu przyznano zasiłek pielęgnacyjny w kwocie [...] zł, nadto do [...] otrzymywał on rentę przyznaną na stałe w [...], lecz po tej dacie wypłaty zawieszono, gdyż uprawniony nie pobierał z polskiego rachunku bankowego świadczeń przez okres ponad 6 miesięcy. Zakład Ubezpieczeń Społecznych poinformował, że prawo do świadczenia rentowego wygasło z dniem [...], nadto że wypłaty renty dokonywane są nadal w [...]. W przekonaniu Kolegium decyzja organu I instancji uchybia przepisowi art. 107 § 3 k.p.a., gdyż nie zawiera wskazanych w nim elementów. Poza tym organ nie wyjaśnił, jaki jest dochód strony, zwłaszcza że w aktach zalegają sprzeczne informacje dotyczące renty odwołującego się. Nie wiadomo bowiem istotnie czy on ją pobiera, czy jest ona wypłacana w [...], a jeśli tak to komu, czy udzielił komuś pełnomocnictwa do odbierania świadczenia. W związku z tym niepodobna ocenić zasadności wniosku i rozmiaru potrzebnej pomocy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący zarzucił organowi II instancji naruszenie przepisów procesowych mające wpływ na wynik sprawy poprzez uchylenie się od obowiązku merytorycznego rozpatrzenia sprawy, czyli uchybienie art. 138 § 2 k.p.a. W jego ocenie organ ten nie miał podstaw do wydania decyzji kasacyjnej, a winien wydać decyzję reformatoryjną, o którą wnosił w odwołaniu. Podał, że okoliczności podniesione przez Kolegium nie powinny stanowić powodu uchylenia decyzji. Zwłaszcza, że nie podano dlaczego nie zastosowano dyspozycji art. 136 k.p.a. W konsekwencji czego domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji. W piśmie z dnia [...] postulował stwierdzenie jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Wskazał, iż ostateczną decyzją załatwiającą sprawę była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...], wydana na skutek odwołania od decyzji z dnia [...]. Wyrokiem z dnia 10 listopada 2011 r., sygn. akt IV SA/Gl 126/11, Sąd decyzje te uchylił. Kolejna decyzja organu I instancji z [...] dotyczyła wniosku z [...], a nie jak podał organ wniosku z dnia [...]. Na rozprawie dowodził, że organy mylą oba wnioski, przy czym podał, że oba dotyczą pomocy w zakresie dożywiania, a niniejsza sprawa toczy się z wniosku z [...]. Dalej eksponował naruszenie przez organy zasady praworządności poprzez próby doliczenia do jego dochodu niepobieranej przezeń renty [...], podczas gdy [...] nie należy do Unii Europejskiej i kwestia ta nie ma znaczenia dla sprawy. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w motywach zaskarżonych decyzji. Nadto dodał, że kwestia ustalenia dochodu strony w sprawach z zakresu pomocy społecznej ma istotne znaczenie, gdyż może rzutować na zasadę i zakres ewentualnej pomocy. Organ pierwszej instancji nie wyjaśniając tego zagadnienia dopuścił się naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., co uzasadniało zastosowanie przepisu art. 138 § 2 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: skarga nie mogła odnieść skutku, ponieważ zaskarżona decyzja odpowiada prawu, a tylko pod względem zgodności z prawem podlega sądowej kontroli. Kontrola ta sprowadza się do oceny czy organy administracyjne wydające zaskarżone akty nie dopuściły się naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego, i to naruszenia mającego bądź mogącego mieć wpływ na wynik sprawy, albo stanowiącego podstawę wznowienia postępowania, albo wreszcie naruszenia prawa uzasadniającego ich nieważność, albowiem jedynie wówczas jest możliwe uchylenie kwestionowanej decyzji bądź stwierdzenie jej nieważności (p. art.145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270). Przy czym, jak głosi art.134 tej ustawy, sądy te oceniają także legalność zaskarżonych aktów z urzędu, niezależnie od badania zasadności zarzutów podniesionych w skardze. Przeprowadzona w tych ramach kontrola zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazała, że jest ona trafna, zaś zarzuty skargi chybione, co przy braku uzasadnionych podstaw branych pod rozwagę z urzędu, nie pozwalało na jej wzruszenie. Przedmiotem analizy w niniejszej sprawie nie jest w zasadzie kwestia pomocy (zasiłku celowego), o jaką wystąpił skarżący, a zagadnienie procesowe, sprowadzające się do badania trafności uchylenia zapadłej w tej materii decyzji przed organem pierwszej instancji. Bowiem Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie zajęło się kwestią merytoryczną, a więc nie badało poprawności zakwestionowanego w odwołaniu rozstrzygnięcia, a uchylając je przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. To stanowisko należy zaakceptować. Istotnie decyzja organu pierwszej instancji zapadła w sprawie, a bardziej postępowanie je poprzedzające, okazały się wadliwe. Wywody w tej materii należy jednak poprzedzić oceną postawionego w piśmie procesowym skarżącego zarzutu nieważności zaskarżonej decyzji. Jest on bowiem dalej idący niż zarzuty skargi, podlega też ocenie przez Sąd z urzędu. Skarżący dowodzi, że decyzja ta zapadła w sprawie już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Pogląd ten jest nietrafny. Jak wynika z akt administracyjnych niniejsza sprawa została zainicjowana wnioskiem skarżącego z dnia [...] (k. 94), co potwierdził skarżący podczas rozprawy (k. 39 odwr. akt sądowych), dowodząc nadto, że jego wnioski są mylone, a sprawa o sygn. akt IV SA/Gl 1557/11 dotyczy jego wniosku z dnia [...]. Dla porządku wypadnie dodać, że w aktach administracyjnych dołączonych do niniejszej sprawy brak jest wniosku z dnia [...] (w dniu tym miał być przeprowadzony wywiad środowiskowy, wszak dokumentu tej treści w aktach brak). Natomiast z akt tych oraz akt sądowych wynika, że w obrębie zasiłku celowego na wyżywienie w danym okresie zapadły trzy grupy decyzji. Pierwsza o przyznanie pomocy za okres od dnia [...] do dnia [...] (decyzje w tej materii są przedmiotem badania w niniejszej sprawie), druga zaś obejmowała okres od [...] do [...] (decyzje te kontrolowano w sprawie o sygn. akt IV SA/Gl 1557/11) i trzecia grupa dotyczyła [...] (decyzje w tym zakresie były badane w sprawie o sygn. akt IV SA/Gl 126/11). Trzeba w tym miejscu wyjaśnić, że takie wyróżnienie okresów pojawiło się po raz pierwszy w decyzjach z dnia [...] (nr [...] – uchylonej decyzją z dnia [...] kontrolowaną w niniejszej sprawie – i nr [...] – uchylonej decyzją z dnia [...], nr [...], kontrolowaną w sprawie o sygn. akt IV SA/Gl 1557/11). W wyniku rozpatrzenia wspomnianego wniosku do tej pory zapadły następujące decyzje: odmowna z dnia [...], nr [...] (k. 85 akt administracyjnych) uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., które decyzją z dnia [...], nr [...], przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji (k. 82 akt administracyjnych); decyzji tej skarżący nie zaskarżył, dalej decyzja odmowna z dnia [...], nr [...] (k. 88 akt administracyjnych dołączonych do akt IV SA/Gl 1557/11), uchylona decyzją tegoż SKO z dnia [...], nr [...]. Tę ostatnią decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił prawomocnym wyrokiem z dnia 24 stycznia 2012 r., sygn. akt IV SA/Gl 517/11. Od [...] do [...] postępowanie było zawieszone (k. 41 i 44 akt administracyjnych). Następnie organ pierwszej instancji wydał opisane wyżej decyzje z dnia [...], uchylone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzjami z dnia [...]. Dla porządku godzi się dodać, że decyzją z dnia [...] (k.30-33) Kolegium to uchyliło decyzję z dnia [...] i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji (p. pismo k. 29), który w dniu [...] wydał nową decyzję częściowo uwzględniającą żądanie (p. protokół rozprawy k.39). Decyzję ostateczną z [...] skarżący zaskarżył do sygn. akt IV SA/Gl 726/12. Powyższe ustalenia dowodzą, że obecnie rozpoznawana sprawa nie została wcześniej zakończona inną decyzją ostateczną, co czyniłoby zaskarżoną decyzję nieważną. Na dzień orzekania w sprawie jedyną decyzją ostateczną jest decyzja SKO z [...] uchylająca decyzję z dnia [...]. Dała ona podstawę do wydania dalszych decyzji, spośród których obecnie (po uchyleniu decyzji z dnia [...] decyzją z dnia [...]) decyzją pierwszoinstancyjną jest decyzja z dnia [...] uchylona zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją SKO z [...]. Oceniając ich legalność Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, że istotnie decyzja z [...] jest przedwczesna, bowiem zapadła w warunkach niedostatecznego wyjaśnienia sprawy, a więc narusza prawo procesowe (art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Pomoc, o jaką zwrócił się skarżący jest przyznawana na podstawie przepisów ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" (Dz. U. Nr 267. poz. 2259 ze zm.). Po myśli art. art. 3 pkt 1 lit. c przysługuje ona osobom i rodzinom znajdującym się w sytuacjach sprecyzowanych w art. 7 ustawy z dnia 13 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.) w formie posiłku, świadczenia pieniężnego lub rzeczowego, przy czym wedle brzmienia art. 7 tej ustawy do udzielenia pomocy w zakresie dożywiania generalnie mają zastosowanie odpowiednio przepisy ustawy o pomocy społecznej dotyczące udzielania świadczeń z pomocy społecznej. W praktyce omawianą pomoc przyznaje się w formie zasiłku celowego. Jak bowiem głosi art. 39 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej. Jednakowoż, tak jak przeważająca większość form pomocy, może on być przyznany przy spełnieniu określonych przesłanek, w tym wysokości dochodu i jednej przynajmniej tzw. dysfunkcji sprecyzowanych w art. 7 pkt 2-15 lub innych okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy społecznej (art. 8 ust. 1), na co wskazuje zresztą art. 3 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. Jej art. 5 ust. 1 wprowadza korzystną dla stron modyfikację kryterium dochodowego osób uprawnionych, określając go na 150% kryterium dochodowego, o którym mowa w art. 8 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej, zaś rada gminy może podjąć uchwałę o jego podwyższeniu (art. 5 ust. 2). W istocie podzielić wypadnie pogląd organu odwoławczego, że sytuacja materialna skarżącego nie została dostatecznie zbadania przez organ pierwszej instancji. W szczególności chodzi o źródła utrzymania skarżącego w ogóle, jak też w szczególności wyjaśnienie kwestii renty [...], czy też innych świadczeń ewentualnie pobieranych w Polsce. Bowiem wbrew wywodom skarżącego pobieranie świadczeń rentowych, zarówno w Polsce, jak i za granicą, w tym w [...], ma istotne znaczenie dla sprawy, gdyż wpływa na ustalenie wysokości jego dochodu. Świadczenia przyznane mu w [...], o ile są pobierane, albo gdy ich niepobieranie zostało zawinione przez stronę, nie mogą być pominięte, bo brak jest podstaw prawnych dla ich wyłączenia z jej dochodu ustalanego dla potrzeb spraw pomocowych. Twierdzenia zamieszczone w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] są gołosłowne, bo przywołane na ich poparcie dokumenty nie zostały właściwie ocenione. W aktach zalegają sprzeczne dowody na kwestię prawa oraz uzyskiwania świadczeń z tytułu renty przyznanej skarżącemu w [...], nadto brak jest dowodu na pobieranie renty socjalnej, do dołączenia której strona została zobowiązana w decyzji. Poza tym organ nie ustalił wysokości pobieranych świadczeń, a więc nie ustalił dochodu strony, co czyni konkluzję o spełnieniu przesłanek z art. 8 ust. 1 pkt 1 przywołanej ustawy dowolną. Nie doszło do ustalenia wydatków skarżącego, jak też oceny jego potrzeb w przedmiotowym zakresie. Podobnie zabrakło jakiejkolwiek motywacji dotyczącej wysokości przyznanej pomocy. Przyszło zatem zważyć, że uzasadnienie decyzji nie odpowiada wymogom z art. 107 § 3 k.p.a. Słusznie przeto zwrócił na te zagadnienia uwagę organ odwoławczy. W okolicznościach sprawy naprawienie tych wadliwości nie mogło jednak nastąpić w toku postępowania odwoławczego. Działania, jakie powinny zostać podjęte oraz dowody, jakie należało przeprowadzić, które Sąd uznaje za zasadne i celowe, przekraczały ramy postępowania odwoławczego. Ich dokonanie przez Kolegium pozbawiłoby stronę prawa do rozpoznania jej sprawy przez organy administracji dwóch instancji. Co prawda w sytuacji uchylenia decyzji i przekazania sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania postępowanie ulega wydłużeniu, lecz reguła sprawności i szybkości postępowania administracyjnego nie może stać na przeszkodzie realizowaniu zasady prawdy obiektywnej i praworządności rozumianych jako prawo do prawidłowego załatwienia sprawy. W przekonaniu Sądu istniały powody do odejścia od obowiązku zastosowania dyspozycji przepisu art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., będącego podstawą wydania nowej decyzji co do istoty. Stosownie do brzmienia art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję i przekazać sprawę organowi pierwszej instancji tylko wówczas, gdy zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Jest on wyjątkiem od, wynikającego m.in. z poprzednio przytoczonej regulacji, obowiązku rozpatrzenia sprawy również przez organ odwoławczy. Tego przepisu organ odwoławczy wydając zaskarżoną decyzję nie naruszył. Zwłaszcza gdy dostrzec uznaniowy charakter decyzji, która cechuje się pewną swobodą w granicach możliwych rozstrzygnięć, nieprzechodzącą jednak w dowolność, która wszak powinna wyrażać się m.in. szczególną starannością w gromadzeniu dowodów, ich ocenie i motywacji przyjętego rozstrzygnięcia. Przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji jest też uzasadnione faktem, iż organ ten ma lepsze rozeznanie w zakresie potrzeb strony i własnych możliwości finansowych, gdyż to on jest dysponentem środków, z jakich pochodzi pomoc. W konsekwencji powyższego skarga nie zasługiwała na uwzględnienie zarówno z powodów w niej podanych, jak też z powodów branych pod rozwagę z urzędu. Na koniec należy podkreślić, że merytoryczna ocena decyzji na tym etapie jest wykluczona, gdyż ze względów proceduralnych sprawa nie została merytorycznie ostatecznie rozpatrzona. Z tych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny, na mocy art.151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji niniejszego wyroku.