IV SA/Gl 159/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Adam Mikusiński Sędzia WSA Stanisław Nitecki Protokolant Paulina Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 maja 2012 r. sprawy ze skarg P. K., Wojewody [...] na uchwałę Rady Miejskiej w B. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie radnych – uchwały w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. Uchwałą z dnia [...] r., nr [...] Rada Miejska w B. działając na podstawie art. 383 § 1 pkt 5 oraz § 6 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy w związku z art. 24f ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym stwierdziła wygaśnięcie mandatu radnego P.K. wybranego w okręgu wyborczym nr [...] z listy nr [...] Komitet Wyborczy [...], w związku z naruszeniem ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji lub działalności. W uzasadnieniu uchwały wskazano, że organ uzyskał informacje o naruszeniu przez radnego art. 24e i 24f ustawy o samorządzie gminnym. Wobec czego przeprowadzono postępowanie wyjaśniające na podstawie którego opracowano opinię prawną zgodnie z którą reprezentowanie, jako pełnomocnik Przedsiębiorstwa Handlowego "A" przez radnego, przed organem administracji publicznej w zakresie działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego Gminy B., daje przesłanki do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu. Pismem z dnia 6 lutego 2012 r. P.K. reprezentowany przez pełnomocnika złożył skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach zarzucając naruszenie przepisów postępowania - art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 i 3 k.p.a., poprzez zaniechanie rozpatrzenia całego materiału dowodowego, co skutkowało niewyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy oraz brak należytego uzasadnienia zaskarżonej uchwały i naruszenie art. 383 § 1 pkt 5 oraz § 6 Kodeksu wyborczego w zw. z art. 24f ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym przez ich błędne zastosowanie, pomimo braku ustawowych przesłanek do podjęcia zaskarżonej uchwały. W uzasadnieniu wskazał, że rozstrzygnięcie organu administracji nie zawiera właściwego uzasadnienia, co stanowi naruszenie obowiązujących w tym zakresie reguł. Zaznaczył, że w takiej sytuacji sądowa kontrola legalności uchwały nie jest możliwa. Przytaczając orzeczenia sądowe wskazał, że do aktów niezgodnych z prawem zaliczają się także akty pochodzące od organów administracji publicznej, które nie są wynikiem wszechstronnej i starannej analizy stanu faktycznego i prawa, ale zostały wydane w sposób dowolny, bez odniesienia rozstrzygnięcia do zaistniałych w stanie faktycznym ustawowych przesłanek, czy norm powszechnie obowiązujących w krajowym porządku prawnym. Dlatego eliminacja aktów wydanych bez uprzedniej analizy stanu faktycznego i prawa stanowi obligatoryjny element orzecznictwa sprawowanego przez sąd administracyjny. Podał również, że uchwała o wygaśnięciu mandatu ma deklaratoryjny charakter, nie mniej w uchwale tej tkwi także element kształtujący. Organ orzekający o wygaśnięciu mandatu wiąże treść normy generalnej z sytuacją prawną indywidualnego adresata. Dlatego do uchwały takiej należy stosować wymogi uzasadnienia rozstrzygnięcia wyrażone w art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. Uzasadnienie natomiast skarżonej uchwały ogranicza się do ogólnikowego tylko odwołania się do zleconej przez Radę opinii prawnej bez jakiegokolwiek przytoczenia okoliczności faktycznych, mających stanowić podstawę stwierdzenia zaistnienia ustawowych przesłanek z art. 24 f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Pełnomocnik skarżącego przytoczył treść art. 24f ustawy o samorządzie gminnym i wskazał, że przyjęty w nim hipotetyczny stan faktyczny wymaga prawidłowego ustalenia w danej indywidualnej sprawie. Zaznaczył, że podstawowymi elementami hipotetycznego stanu faktycznego są: prowadzenie działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami, zarządzanie taką działalnością, czy też branie udziału w jej prowadzeniu jako przedstawiciel lub pełnomocnik oraz wykorzystanie mienia komunalnego przy prowadzeniu działalności gospodarczej. Obie te przesłanki muszą być spełnione łącznie. Natomiast w sprawie istnieją wątpliwości co do wystąpienia pierwszego, jak i drugiego elementu stanu faktycznego. Jednocześnie przytoczył treść ustawy o swobodzie działalności gospodarczej wskazując, że działalnością gospodarczą jest zarobkowa działalność wytwórcza, budowlana, handlowa, usługowa oraz poszukiwanie, rozpoznawanie i wydobywanie kopalin złóż, a także działalność zawodowa, wykonywana w sposób zorganizowany i ciągły. Zaznaczył, iż P.K. nie prowadzi działalności gospodarczej na własny rachunek. Nie prowadzi również działalności gospodarczej wspólnie z innymi podmiotami, nie zarządza taką działalnością, ani też nie jest w jej prowadzeniu przedstawicielem. W dalszej kolejności pełnomocnik skarżącego kwestionował stanowisko organu administracji uznające, że radny był pełnomocnikiem w prowadzeniu działalności gospodarczej podmiotów wykonujących nieodpłatnie prace związane z rekultywacją i niwelacją terenu stanowiącego mienie Gminy B. Wskazał, że wątpliwości na tym tle wyłoniły się w związku z realizacją przedsięwzięcia mającego na celu przywrócenie walorów użytkowych nieruchomościom gminnym położonym przy ul. [...] oraz ul. [...] w B. Grunty te były miejscem nielegalnego składowania odpadów. Stanowiły lokalny problem ekologiczny i estetyczny. Przystąpiono do realizacji pomysłu polegającego na wyrównaniu i rekultywacji terenu, bez zaangażowania funduszów gminy. Realizację tego przedsięwzięcia radny wsparł własnym działaniem, angażując się osobiście w proces pozyskiwania zezwoleń, by w ten sposób ułatwić zadanie podmiotom, które podjęły się nieodpłatnie wykonania zadania. W zakresie tych czynności P.K. działał na podstawie pełnomocnictw udzielonych mu przez wykonawców prac rekultywacyjnych na nieruchomościach gminnych. W skardze zaakcentowano, że skarżona uchwała w uzasadnieniu wprost odwołuje się jedynie do działań P.K. jako pełnomocnika Przedsiębiorstwa Handlowego "A". Tymczasem w motywach rozstrzygnięcia organ powołuje się na opracowaną opinię prawną, bez konkretyzacji o którą z wydanych opinii chodzi. Wskazał również, że pełnomocnictwa udzielone P.K. obejmowały umocowanie do uzyskania stosownych zezwoleń: decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji "niwelacja terenu poprzez zasypanie zapadliska oraz rekultywacja terenu", zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie odzysku poza instalacjami i urządzeniami, zgody na udostępnienie terenu działki. Tak określony zakres umocowania w ocenie skarżącego nie pozostawia wątpliwości co do tego, iż uprawniony on był tylko do podejmowania konkretnych, wymienionych w treści pełnomocnictw czynności, a upoważnienie miało jednorazowy charakter. Nie miał on więc żadnego wpływu na kierunki i zakres działalności gospodarczej prowadzonej przez udzielające mu pełnomocnictw podmioty dlatego nie mógł zostać uznanym za pełnomocnika w rozumieniu art. 24f ustawy o samorządzie gminnym. Pełnomocnik skarżącego przeprowadził analizę poszczególnych pełnomocnictw udzielonych skarżącemu, a znajdujących się w aktach sprawy konkludując, że wszelkie pełnomocnictwa poddane analizie w opinii radcy prawnego z dnia 20 grudnia 2011 r. wygasły najpóźniej odpowiednio: dnia 3 listopada 2010 r. (pełnomocnictwo udzielone przez B Sp. j.) i 10 listopada 2010 r. (pełnomocnictwo udzielone przez W.C.). Dlatego nie może budzić wątpliwości, iż P.K. po złożeniu ślubowania nie działał już na podstawie jakiegokolwiek pełnomocnictwa, które byłoby mu udzielone przez podmiot gospodarczy zatem nie było podstaw do podjęcia skarżonej uchwały. Sytuacji tej nie zmienia również fakt złożenia przez P.K. oświadczenia z dnia 8 sierpnia 2011 r. zgodnie z którym wyraża on zgodę na zmianę decyzji nr [...] z dnia [...] r. Oświadczenie to bowiem podpisał wnioskodawca P.C. oraz P.K.. Pod imieniem i nazwiskiem P.K., a nad jego podpisem znajduje się dopisek o treści "pełnomocnik". Treść oświadczenia zawiera w istocie wniosek o zmianę tej decyzji i tak też zostało ono potraktowane w postępowaniu. P.K. natomiast nie mógł mieć statusu strony tego postępowania, ale - jak się wydaje - w ten sposób traktowany był przez urzędników Wydziału Architektury, o czym świadczy treść rozdzielnika. Pełnomocnictwa udzielone skarżącemu wygasły wcześniej natomiast żaden ze zwrotów użytych przez wnioskodawcę w treści oświadczenia nie pozwala na stwierdzenie, że udzielono mu nowego pełnomocnictwa. Jednocześnie pełnomocnik skarżącego wskazał, że mieniem komunalnym, zgodnie z art. 43 ustawy o samorządzie gminnym, jest własność i inne prawa majątkowe należące do poszczególnych gmin i ich związków oraz mienie innych gminnych osób prawnych, w tym przedsiębiorstw. Wykorzystanie mienia komunalnego to korzystanie z rzeczy będących własnością gminy, jak i gdy gmina ma inne prawa majątkowe (użytkowanie wieczyste, prawa rzeczowe ograniczone). Korzystanie z nieruchomości stanowiących mienie gminne może następować na podstawie tytułów prawnych przewidzianych w ustawie o gospodarce nieruchomościami zgodnie z którą nieruchomości te mogą m.in. być w szczególności przedmiotem oddania w użytkowanie wieczyste, w najem lub dzierżawę, użytkowanie, a także mogą być obciążane ograniczonymi prawami rzeczowymi. Zdaniem pełnomocnika skarżącego nie można uznać, by każda postać korzystania z nieruchomości gminnych wyczerpywała zakaz, o którym mowa w art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Szerokie rozumienie tego przepisu w ocenie skarżącego prowadziłoby do sytuacji absurdalnych, gdyż oznaczałoby, że radny nie może korzystać z dróg gminnych, czy komunikacji miejskiej. Skarżący nie korzysta z mienia gminnego inaczej, jak tylko na warunkach powszechnej dostępności. Nie prowadzi działalności gospodarczej na własny rachunek, ani wespół z innymi osobami. Nie zarządza też działalnością gospodarczą innych podmiotów, nie jest przedstawicielem, ani pełnomocnikiem w prowadzeniu działalności gospodarczej innych podmiotów. Zaznaczył również, że w rozpatrywanej sprawie podmioty, które realizowały na nieruchomościach gminnych inwestycję związaną z rekultywacją terenu, nie posiadały do tych składników mienia komunalnego żadnego tytułu prawnego. Nieruchomości te były jedynie przedmiotem, w odniesieniu do którego firmy te wykonywały zlecone im prace. Wykonawcy nie mogli nieruchomości tych wykorzystywać dla celów i potrzeb własnej działalności gospodarczej i posługiwać się tym mieniem jak uprawniony z określonego prawa. Skoro podmioty, które udzieliły P.K. pełnomocnictw do wykonania określonych czynności w ramach procesu pozyskiwania zezwoleń w związku z prowadzeniem prac rekultywacyjnych na nieruchomościach gminnych, nie posiadały żadnego tytułu do władania tym mieniem zatem, nie można uznać, by mogły one w jakikolwiek sposób mieniem tym dysponować, w tym wykorzystywać je dla celów i potrzeb prowadzonej przez siebie działalności gospodarczej. W odpowiedzi na skargę organ administracji wskazał, że pełnomocnik skarżącego błędnie zakwalifikował zaskarżoną uchwałę jako akt o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Zaznaczył, że kwestionowana uchwała jest aktem, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych oraz doktrynę. Organ zaznaczył, że w sprawie rada gminy szczegółowo zbadała sytuację skarżącego oraz zgromadziła kompleksowy materiał dowodowy, co znajduje wyraz w przesłanych wraz z odpowiedzią aktach sprawy. Zaznaczył, że żaden przepis obowiązującego prawa nie reguluje zasad sporządzania uzasadnień uchwał rady gminy, tym bardziej, że skarżona uchwała ma charakter deklaratoryjny zatem mandat ustaje z mocy prawa, a nie z woli organu podejmującego uchwałę o jego wygaśnięciu. Tym samym uzasadnienie uchwały winno wskazywać jedynie, iż rada gminy przeprowadziła odpowiednie postępowanie wyjaśniające, co w sprawie zostało spełnione. W ocenie organu administracji w sprawie zostały spełnione przesłanki zawarte w art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym bowiem skarżący działał na podstawie pełnomocnictwa obejmującego umocowanie do dokonania jednorazowo jednostkowej czynności w imieniu przedsiębiorcy, dotyczącej jedynie wpadkowych kwestii związanych z prowadzoną przez przedsiębiorcę (mocodawcę) działalnością gospodarczą. Analizując art. 24f ustawy o samorządzie gminnym przez pryzmat wykładni zarówno językowej, jak i celowościowej organ uznał, że za pełnomocnictwo należy rozumieć każdy jego rodzaj, który odnosi się do prowadzenia działalności gospodarczej przedsiębiorcy. Odnosząc się natomiast do zaistnienia w sprawie drugiej przesłanki stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego tj. wykorzystanie mienia komunalnego przy prowadzeniu działalności gospodarczej organ administracji stwierdził, że również owa przesłanka została w niniejszej sprawie spełniona bowiem sformułowanie "z wykorzystaniem" odnosić należy do wszelkich przypadków korzystania z mienia komunalnego gminy w ramach prowadzonej działalności, bez względu na to, czy owo wykorzystywanie ma podstawę prawną, czy też nie, jest stałe bądź jednorazowe oraz odpłatne bądź też nie. Organ wyjaśnił, że Gmina B. nie finansowała prac rekultywacyjnych niemniej, logika nakazuje przyjęcie, że przeprowadzenie prac rekultywacyjnych wymaga zaangażowania dużych nakładów finansowych, ludzi oraz środków. Należy zatem zadać pytanie czy przedsiębiorcy reprezentowani przez skarżącego - jako podmioty działające niewątpliwie według reguł rynkowych - odbierali gruz pochodzący z przebudowy Stadionu [...] pod tytułem darmym, czy też realizowali "zlecone im prace" odpłatnie bądź uzyskawszy choćby pośrednio inną korzyść gospodarczą. Odnośnie momentów wygaśnięcia pełnomocnictw organ wyjaśnił, że oświadczeniem z dnia 8 sierpnia 2011 r. skarżący wyraził zgodę na zmianę decyzji nr [...] z dnia [...] r. o warunkach zabudowy dla inwestycji "niwelacja terenu poprzez zasypanie zapadliska oraz rekultywacja terenu". Z treści owej decyzji jednoznacznie wynika, iż skarżący działał jako pełnomocnik o takim samym zakresie umocowania, jak to wynika z wniosku o wydanie decyzji. Organ zaznaczył, że nie jest jego rolą wyjaśnianie sensu prawnego złożenia przez skarżącego podpisu na tym oświadczeniu biorąc pod uwagę, że zgodnie z ogólnymi regułami postępowania dowodowego skarżący złożywszy podpis na dokumencie składa oświadczenie zawarte w jego treści. W rozumieniu organu, skarżący składając takie oświadczenie działał jako pełnomocnik W.C. prowadzącej działalność gospodarczą pod nazwą Przedsiębiorstwo Handlowe "A" W. C. w B. Nadto, skarżący w oświadczeniach z dnia 21 listopada 2011 r. poinformował pracowników Urzędu Miejskiego w B. - Wydział Ekologii o "rezygnacji z pełnomocnictwa" udzielonego mu przez B Sp. j. oraz W. C. prowadzącą działalność gospodarczą pod nazwą Przedsiębiorstwo Handlowe "A" W.C. w B. Do tej zatem daty zdaniem organu skarżący pozostawał pełnomocnikiem wskazanych podmiotów. Następnie w dniu 20 kwietnia 2012 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wpłynęła skarga Wojewody [...] na opisaną na wstępie uchwałę Rady Miejskiej w B. (skarga ta została zarejestrowana pod sygn. akt IV SA/Gl 351/12). W skardze tej organ nadzoru wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego P.K., jako niezgodnej z art. 7 Konstytucji RP w związku z art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. W uzasadnieniu skargi Wojewoda wskazał, że skarżona uchwała nie zawiera żadnego uzasadnienia wobec czego organ nadzoru wystąpił do Prezydenta Miasta B. o stosowne wyjaśnienia i dokumentację, w oparciu o którą Rada Miejska w B. podjęła kwestionowaną uchwałę. Wojewoda zwrócił się również o złożenie wyjaśnień do radnego P.K.. Dalej organ nadzoru opisał dokonane przez niego ustalenia stanu faktycznego oraz przytoczył treść art. 24f ustawy o samorządzie gminnym. Organ zaznaczył, że w sprawie nie sposób dopatrzeć się przesłanki polegającej na wykorzystywaniu mienia komunalno gminy w prowadzonej przez Przedsiębiorstwo Handlowe A W.C. w B. działalności. Zaznaczył, że nieruchomość gminna będąca przedmiotem prowadzonej działalności nie została temu przedsiębiorstwu oddana we władanie. Była ona jedynie przedmiotem wykonywanych przez przedsiębiorcę prac rekultywacyjnych, a zatem pewnej usługi świadczonej na rzecz nieruchomości gminnej. Wojewoda uznał dlatego, że Przedsiębiorstwo to nie korzystało w żaden sposób z mienia komunalnego Gminy nie uzyskało bowiem z tej działalności żadnej korzyści. W sprawie brak było więc przesłanki uzasadniającej podjęcie kwestionowanej uchwały. W dalszej kolejności organ nadzoru wskazał, że również kwestia związana z pełnomocnictwem udzielonym P.K. z dnia 27 listopada 2009 r. do prowadzenia spraw Przedsiębiorstwa związanych z wydaniem decyzji o warunkach zabudowy oraz działania radnego jako pełnomocnika w sierpniu 2011 r. nie mogła stanowić podstawy stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego. Organ nadzoru podał, że pełnomocnictwo to wygasło z chwilą jego skutecznego wypowiedzenia przez P.K.. Wojewoda powołując się na doktrynę uznał, że zrzeczenie się pełnomocnictwa stanowi jednostronną czynność prawną pełnomocnika, która wymaga złożenia przez niego mocodawcy stosownego oświadczenia woli, a za moment jego złożenia uznaje się chwilę dojścia do adresata w taki sposób, że mógł on zapoznać się z jego treścią stosownie do treści art. 61 § 1 i 2 K.c. W sprawie natomiast zrzeczenie się pełnomocnictwa nastąpiło w dniu 10 listopada 2010 r. i z tym dniem P.K. przestał być pełnomocnikiem Przedsiębiorstwa Handlowego A W.C. w B. Natomiast wszelkie ewentualne czynności podjęte przez P.K. a dokonane po tej dacie traktowane winny być, w ocenie Wojewody, jako działania rzekomego pełnomocnika (falsus prokurator). Ponadto organ nadzoru wskazał, iż z uwagi na szczególnych charakter uchwał stwierdzających wygaśnięcie mandatów radnych ich podjęcie winno odbywać się ze szczególną ostrożnością. Uchwały te zatem nie powinny być podejmowane pochopnie, bez uprzednio przeprowadzonego, rzetelnego postępowania wyjaśniającego. Nie powinny one również być podejmowane wówczas, gdy istnieją jakiejkolwiek wątpliwości, dotyczące naruszeń dokonanych przez radnego. Organ wskazał dodatkowo, że uchwały takie powinny zawierać właściwe uzasadnienie, z którego wynikać będzie które z naruszeń ustawowych zakazów stanowiły podstawę jej podjęcia oraz szczegółowo uzasadniać stanowisko Rady w tym zakresie. Konkludując organ nadzoru uznał, że Rada Miejska w B. przy podjęciu skarżonej uchwały uchybiła konieczności wnikliwego rozpoznania sprawy, rozważenia całego materiału dowodowego i przekonywującego uzasadnienia decyzji. Dodatkowo organ nadzoru wskazał, że Rada niewłaściwie zastosowała przepisy ustawy Kodeks Wyborczy przy podjęciu skarżonej uchwały. W odpowiedzi na skargę Wojewody [...] Rada Miejska w B. wniosła o jej oddalenie przywołując argumentację zawartą w odpowiedzi na skargę P.K. oraz dodatkowo wyjaśniła, że oświadczenie P.K. o wypowiedzeniu pełnomocnictwa zostało przesłane przez skarżącego w piśmie do Przewodniczącego Rady Miejskiej, przy czym w aktach administracyjnych znajduje się jego kopia, z której wynika, że oświadczenie to zostało przyjęte nie 3 listopada 2010 r. lecz 3 listopada 2011 r. Zatem nie można jednoznacznie ustalić kiedy pełnomocnictwo w istocie wygasło. Jednocześnie organ wskazał, że dopiero w oświadczeniach z dnia 21 listopada 2011 r. P.K. poinformował pracowników Urzędu Miejskiego w B. o rezygnacji z pełnomocnictwa. Do tej zatem daty P.K. pozostawał wobec organu pełnomocnikiem przedsiębiorcy działającego pod firmą Przedsiębiorstwo Handlowe A W. C. w B. Na podstawie postanowienia Sądu wydanego na rozprawie, która odbyła się w dniu 24 kwietnia 2012 r. sprawa ze skargi P.K. na uchwałę Rady Miejskiej w B. z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego została połączona ze sprawą ze skargi Wojewody [...] na tą uchwalę Rady Miejskiej w B. do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia bowiem dotyczą one tego samego przedmiotu i dalej prowadzone będą pod sygn. akt IV SA/Gl 159/12. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. W punkcie wyjścia należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 wspomnianego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z brzmienia natomiast art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 praz pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. - wynika, że kontrola ta obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego. Wobec zarzutów zawartych w skargach, jak również argumentacji zaprezentowanej w odpowiedziach na skargi Sąd uznał, że w pierwszej kolejności, należy wyjaśnić, że w aktach administracyjnych sprawy znajdują się dokumenty, które wskazują, że Rada Miejska w B. prowadząc postępowanie dowodowe związane ze skarżoną uchwałą badała działania P.K., jako pełnomocnika dwóch przedsiębiorców – W.C. prowadzącej działalność gospodarczą pod firmą Przedsiębiorstwo – Handlowe "A" W.C. w B. oraz B Spółki Jawnej w R. Jednakże, jak wynika z lakonicznego uzasadnienia skarżonej uchwały została ona podjęta w związku z naruszeniem przez P.K. ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z działaniem, jako pełnomocnika Przedsiębiorstwa Handlowego "A" W.C. w B.. Sąd w dalszej części uzasadnienia odnosić się będzie zatem jedynie do okoliczności związanych z występowaniem przez skarżącego, jako pełnomocnika w prowadzeniu spraw ostatnio wymienionego przedsiębiorcy, z uwagi na tak zakreślony przez organ administracji przedmiot postępowania. Również na wstępie zaznaczyć należy, że kwestionowana w niniejszym postępowaniu uchwała Rady Miejskiej w B. wydana została na błędniej podstawie prawnej, jak słusznie wskazał w swojej skardze organ nadzoru. Wyjaśnić bowiem przyjdzie, że stosownie do treści art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. przepisy wprowadzające ustawę – Kodeks wyborczy (Dz. U. 21, poz. 113 ze zm.) Kodeks wyborczy stosuje się do wyborów zarządzonych po dniu jej wejścia w życie oraz kadencji rozpoczętych po przeprowadzeniu tych wyborów. Zgodnie natomiast z regulacją ust. 2 omawianego przepisu do wyborów zarządzonych przed dniem wejścia w życie ustawy Kodeks wyborczy stosuje się przepisy dotychczasowe. Zatem w rozpoznawanej sprawie, w której stwierdzono wygaśnięcie mandatu radnego wybranego w wyborach samorządowych VI kadencji należało stosować przepisy dotychczasowe, a więc regulację ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz. U. z 2012 r., Nr 176, poz. 1190 ze zm.). Wobec tego Rada Miejska w B. błędnie zastosowała przepis art. 383 § 1 pkt 6 oraz § 6 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy. Jednakże uchybienie powyższe nie może być rozpatrywane w kategorii istotnego naruszenia prawa, które mogłoby stanowić samoistną podstawę stwierdzenia jej nieważności, bowiem zastosowane przez organ przepisy odzwierciedlają treść przepisów, które winny zostać w sprawie zastosowane. Przechodząc do merytorycznego badania sprawy wyjaśnić należy, że ustawodawca wprowadzając sankcję nieważności jako następstwa naruszenia przepisu prawa nie określił rodzaju tego naruszenia. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii ciężkich, rażących naruszeń. Przykładowo - w razie podjęcia uchwały przez organ niewłaściwy, braku podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwego zastosowania przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenia procedury podejmowania uchwał. W sprawie musi zostać więc ustalone w sposób niebudzący wątpliwości istnienie sprzeczności badanej uchwały z przepisami prawa. Materialnoprawną podstawą podjętej w sprawie uchwały stanowił przepis art. 24f ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) zgodnie z którym radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem lub pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności. W niniejszej sprawie organ uznał, iż spełnione zostały przesłanki wyżej przywołanego zakazu, jednakże motywy, jakie przesądziły o takim zakwalifikowaniu działania P.K. nie zostały przez organ wskazane. Z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach administracyjnych sprawy wynika, że W.C. prowadząca działalność gospodarczą pod firmą Przedsiębiorstwo Handlowe "A" W.C. w B. udzieliła P.K. w dniu 27 listopada 2009 r. pełnomocnictwa do występowania przed organem administracji do dokonywania wszelkich czynności związanych z postępowaniem administracyjnym dotyczącym uzyskania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji "niwelacja terenu poprzez zasypanie zapadliska oraz rekultywacja terenu", przy czym chodziło o inwestycję, która miała być zlokalizowana przy ul. [...] w B., na terenie działki nr [...], a więc na nieruchomości stanowiącej własność Gminy B. Wobec treści pełnomocnictwa przyjąć należy, że upoważnienie to zostało zawężone do określonego rodzajowo zakresu, to jest do uzyskania decyzji wyżej opisanej. Pełnomocnictwo to spełniało przesłanki wynikające z regulacji art. 33 K.p.a., nie było więc podstaw do kwestionowania jego ważności, czy zakresu. Następnie, jak wynika z decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...] r., nr [...] w dniu [...] r. organ ten wydał decyzję nr [...] ustalającą warunki zabudowy w sprawie niwelacji terenu poprzez zasypanie zapadliska oraz rekultywacji terenu zlokalizowanego przy ul. [...] w B. (brak omawianej decyzji w aktach sprawy). Dlatego należy przyjąć, że pełnomocnictwo mające charakter pełnomocnictwa szczególnego w sprawie "uzyskania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji (...)" wygasło, a skoro tak, to nie wymagało wypowiedzenia w jakiejkolwiek formie, czy zawiadamiania organu administracji. Podobnie pełnomocnictwo z dnia 20 stycznia 2010 r. udzielone skarżącemu przez W.C. prowadzącą działalność gospodarczą pod firmą Przedsiębiorstwo Handlowe "A" W.C. w B. należy uznać za tego samego typu pełnomocnictwo, które również zgodne było z regulacją art. 33 K.p.a. Upoważniało ono P.K. do reprezentowania przedsiębiorcy przed organami administracji publicznej w sprawie "wniosku o wydanie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie odzysku poza instalacjami i urządzeniami". W tym postępowaniu Prezydent Miasta B. decyzją z dnia [...] r., nr [...] wydał zezwolenie na prowadzenie wyżej wskazanej działalności przez przedsiębiorcę dlatego uznać należy, że również to pełnomocnictwo wygasło, jako pełnomocnictwo szczególne. Powyższe ustalenia pozwalają stwierdzić, że P.K. reprezentował W.C. prowadzącą działalność gospodarczą pod firmą Przedsiębiorstwo Handlowe "A" W.C. w B. przed organami administracji publicznej wyłącznie w wyżej opisanych sprawach. Jednocześnie w tym miejscu należy odnieść się do argumentacji skargi P.K., związanej z jednorazowością jego działań przy reprezentowaniu interesów przedsiębiorcy. Wyjaśnić należy, że w przypadku działania radnego jako pełnomocnika podmiotu, który wykonuje działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia gminy, nie ma znaczenia, czy reprezentacja ta miała charakter jednorazowy, czy też była stała. Nie ma również znaczenia, czy pełnomocnik działał odpłatnie, czy pod tytułem darmym. Celem bowiem regulacji art. 24f ustawy o samorządzie gminnym jest niedopuszczenie do sytuacji, w których może dojść do nadużycia zajmowanego stanowiska w celu realizacji własnego interesu, czy interesu osoby reprezentowanej, jak również sytuacji, które mogłyby rodzić wątpliwości, co do bezstronności radnego w okolicznościach, w których zobowiązany on jest reprezentować interes publiczny, czy interes społeczności lokalnej. Przy czym działalność gospodarczą prowadzoną z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy odnosić należy do wszelkich przypadków korzystania z mienia komunalnego gminy w ramach prowadzonej działalności gospodarczej i to bez względu na to czy owo wykorzystywanie ma podstawę prawną, czy też nie, jak również czy jest ono stałe czy też jednorazowe (por. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1714/10 publ. w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych). Zatem w rozpoznawanej sprawie uznać należy, że działalność prowadzona przez przedsiębiorcę W.C. była działalnością prowadzoną z wykorzystaniem mienia gminy, a P.K. w czasie, w którym był pełnomocnikiem tego przedsiębiorcy działał w imieniu podmiotu gospodarczego prowadzącego działalność z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy. Jednocześnie mając na uwadze wyżej poczynione uwagi związane z charakterem pełnomocnictw udzielonych skarżącemu oraz fakt ich wygaśnięcia, w związku z uzyskaniem stosownych decyzji i zezwoleń, jeszcze przed wyborami, które miały miejsce w dniu 21 listopada 2010 r. należało uznać, że po złożeniu ślubowania P.K. nie był już pełnomocnikiem w prowadzeniu działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy. W tym miejscu należy odnieść się do argumentacji zaprezentowanej przez organ administracji w odpowiedzi na skargę P.K., a odnoszącej się do jego oświadczenia z dnia 8 listopada 2011 r., a więc oświadczenia, które zostało przez Radnego podpisane w czasie trwania kadencji, które w ocenie organu administracji miało świadczyć o pozostawaniu Radnego w stosunku pełnomocnictwa. Organ bowiem twierdzi, że oświadczeniem tym skarżący wyraził zgodę na zmianę decyzji nr [...] z dnia [...] r. o warunkach zabudowy dla inwestycji "niwelacja terenu poprzez zasypanie zapadliska oraz rekultywacja terenu". Przy czym organ administracji wskazuje, że nie jest jego rolą wyjaśnianie sensu prawnego podpisu złożonego przez skarżącego na owym oświadczeniu. W tym zakresie wskazać należy, iż z akt administracyjnych nie wynika, w jaki sposób organ wszedł w posiadanie owego dokumentu. Nie znajduje się na nim bowiem prezentata organu administracji, ani żadna adnotacja pracowników organu o jego przyjęciu. Tymczasem na karcie nr 73 akt administracyjnych znajduje się pismo podpisane przez pełnomocnika Przedsiębiorstwa Handlowego "A" W.C. w B. – P.C. datowane również na dzień 8 sierpnia 2011 r., które swoją treścią odpowiada wcześniej opisanemu oświadczeniu, sygnowanemu przez skarżącego. Przy czym dokument ten oznaczony został prezentatą organu, gdzie jako datę wpływu wskazano dzień 8 sierpnia 2011 r. To na podstawie tego właśnie wniosku sporządzono projekt decyzji z dnia [...] r., nr [...] w sprawie zmiany ostatecznej decyzji nr [...] z dnia [...] r. w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu położonego w B. przy ul. [...]. Zaznaczyć należy, że w aktach sprawy brak jest właściwej decyzji wydanej w tym przedmiocie. Z treści omawianego projektu decyzji wynika, że została ona wydana na wniosek P.C. działającego na podstawie pełnomocnictwa inwestora to jest: W.C. prowadzącej działalność gospodarczą pod firmą Przedsiębiorstwo Handlowe "A" W.C. w B.. Dlatego w ocenie Sądu trudno z faktu posiadania przez organ niewiadomego pochodzenia "zgody" na zmianę decyzji opatrzonej podpisem P.K., wywodzić, bez przeprowadzenia w tym zakresie postępowania wyjaśniającego, że działał on jako pełnomocnik przedsiębiorcy. Tym bardziej, że wniosek o zmianę wspomnianej decyzji złożył P.C., jako pełnomocnik przedsiębiorcy, a nie P.K. - jego były pełnomocnik. Trudno bowiem uznać, że P.K. podpisując omawiane pismo działał w ramach pełnomocnictwa udzielonego mu w dniu 27 listopada 2009, czy 20 stycznia 2010 r. przez przedsiębiorcę – W.C.. Jak już wyżej wskazano przywołane pełnomocnictwa miały charakter pełnomocnictw szczególnych udzielonych w ściśle wyznaczonym zakresie, które wygasły w momencie wydania przez organ administracji decyzji administracyjnych objętych wnioskami składanymi przez P.K.. Tym bardziej, że jak wynika z treści projektu decyzji z dnia [...] r. organ administracji dysponował już nowym pełnomocnictwem udzielonym P.C., którego jednak, jak i wielu innych dokumentów, zabrakło wśród materiałów stanowiących podstawę podjętej uchwały. Przy czym zaznaczyć należy, że oceny tej nie zmienia fakt zebrania przez organ nadzoru oświadczeń, z których wynika, że pismo to zostało przypadkowo podłączone przez P.C. do wniosku o zmianę decyzji. Rada bowiem nie badała jaki charakter i w jakim celu P.K. złożył swój podpis na tym piśmie. W dalszej kolejności przyjdzie stwierdzić, że fakt poinformowania organu administracji przez skarżącego, w pismach z dnia 21 listopada 2011 r. o "rezygnacji z pełnomocnictwa" udzielonego skarżącemu zarówno przez B Spółkę Jawną oraz W.C. prowadzącą działalność gospodarczą pod nazwą Przedsiębiorstwo Handlowe W.C. "A" w B., nie może być oceniany jako wypowiedzenie pełnomocnictwa, jak sugeruje organ administracji w swoich odpowiedziach na skargi. Wobec tego pisma te miały charakter wyłącznie informacyjny. Przyjdzie bowiem stwierdzić, że stosunek pełnomocnictwa jest specyficznym węzłem prawnym łączącym mocodawcę z pełnomocnikiem. Wywiera on bowiem skutki nie tylko pomiędzy tymi dwoma podmiotami, ale oddziaływuje również na zewnątrz. Bez wątpienia w tym znaczeniu rację ma pełnomocnik organu administracji wskazując, że wypowiedzenie pełnomocnictwa odnosi skutek wobec organu administracji z chwilą zawiadomienia o tym wypowiedzeniu, lecz jedynie wówczas, gdy z treści samego pełnomocnictwa nie wynika, że pełnomocnictwo zostało ograniczone, co do poszczególnych czynności, czy do określonego zakresu. Taka natomiast sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie. Pełnomocnictwa udzielone skarżącemu miały charakter zakresowy – dotyczyły wydania konkretnych decyzji administracyjnych, a zatem po ich wydaniu nieuprawnionym byłoby traktowanie skarżącego jako pełnomocnika. Pełnomocnik ustanowiony bowiem został do reprezentowania przedsiębiorcy w postępowaniu dotyczącym "uzyskania decyzji o warunkach zabudowy (...)" oraz do złożenia "wniosku o wydanie zezwolenia na prowadzenia działalności" w określonym zakresie. Dodatkowo przyjdzie stwierdzić, że skarżona uchwała w zasadzie wydana została bez uzasadnienia oraz nie wyjaśniła podstawy prawnej podjętego rozstrzygnięcia. W tym miejscu godzi się podnieść, że uchwała stwierdzająca wygaśnięcie mandatu radnego ma specyficzny charakter. Po pierwsze, choć w zasadzie samo zaistnienie okoliczności wymienionych w treści art. 190 ust. 1 ustawy Ordynacja wyborcza (...), który winien mieć zastosowanie w niniejszej sprawie, stanowi podstawę wygaśnięcia mandatu radnego. Jednakże stosownie do regulacji ust. 2 omawianego przepisu okoliczność ta musi zostać stwierdzona przez radę gminy w drodze uchwały. Zauważyć więc przyjdzie, że choć uchwała ta ma charakter deklaratoryjny, a więc sama nie tworzy nowej sytuacji prawnej, bowiem jedynie potwierdza pewien stan faktyczny z którym sama ustawa wiąże określony skutek – wygaśnięcie mandatu, to w doktrynie przyjmuje się, że uchwały takie nie stanowią wyłącznie aktów potwierdzających "poświadczeń". Składają się one bowiem również z elementów kształtujących. Bez tejże uchwały norma prawna nie będzie znajdywała odzwierciedlenia w sytuacji skonkretyzowanego adresata. Dopiero w chwili wydania aktu o charakterze deklaratoryjnym, jego adresat może skutecznie powoływać się na swoje prawo. Uchwała rady stwierdzająca wygaśnięcie mandatu radnego ma więc cechy aktu administracyjnego w którym rada rozstrzyga o tym, czy zachodzi ustawowa przesłanka wygaśnięcia mandatu (por. K.W. Czaplicki, B. Dauter, A. Kisielewicz, F. Rymarz, Samorządowe prawo wyborcze. Komentarz, Warszawa 2006, s. 413-416). W związku z właśnie tą specyfiką oraz z uwagi na charakter i daleko idący skutek uchwał podejmowanych w tym zakresie, rozstrzygnięcia te winny zostać podejmowane ze szczególną ostrożnością i po dokładnej analizie stanu faktycznego wraz z wyjaśnieniem ich podstaw prawnych. Kryteriów tych nie spełnia skarżona uchwała gdyż nie wskazuje, które z konkretnych zachowań Radnego przesądziły o uznaniu, że wypełnił on dyspozycję art. 190 ust. 1 pkt 2a ustawy Ordynacja Wyborcza (...), a co się z tym wiąże obligowały Radę Miejską do podjęcia uchwały. Sąd administracyjny dokonując badania skarżonej uchwały pod względem jej legalności nie jest zobligowany do dokonywania własnych ustaleń. To z treści uchwały muszą wynikać motywy, które przesądziły o stwierdzeniu zaistnienia przesłanek wygaśnięcia mandatu. Uchwała taka winna wskazywać okoliczności, które rada gminy uznała za udowodnione oraz dowody, na których się oparła i przyczyny odmowy przypisania mocy dowodowej oświadczeniom, czy dokumentom, które zostały pominięte przy czynieniu ustaleń. Uchwała, która nie odnosi się do wyżej wskazanych okoliczności wymyka się spod kontroli Sądu, który nie może zweryfikować ustaleń dokonanych przez organ i dokonać ich subsumpcji pod właściwy przepis prawa. Przy czym, istotnie, żaden przepis prawa nie obliguje rady gminy do sporządzenia uzasadnienia uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu radnego zgodnie z wymogami wyrażonymi w regulacji art. 107 § 1 i § 3 K.p.a., jednakże, jak już wyżej wyjaśniono ze względu na charakter tejże uchwały zasadnym jest zawrzeć w niej wyżej opisane elementy, które umożliwią dokonanie kontroli jej legalności. Jednocześnie zaakcentować należy, że z protokołu posiedzenia Rady Miejskiej w B. wynika, że skarżona uchwała podjęta została w celu niejako scedowania na Sąd obowiązku oceny, czy P.K. naruszył ustawowy zakaz, a co się z tym wiąże, czy jego mandat wygasł. W tym miejscu zasadnym wydaje się przytoczenie treści zapisu protokołu, gdzie Przewodniczący stwierdza, iż: "chcę zamknąć dyskusję w tym punkcie, w świetle propozycji Pana Radnego, aby wygasić mandat, żeby to Sąd zadecydował o tym, czy ten mandat Pan Radny dzierży z szacunkiem i godnie". Odnosząc się do powyższego stwierdzenia należy wskazać, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem legalności. Sądy administracyjne wydają orzeczenia kasacyjne, a zatem nie mogą zastępować organów administracji w zakresie oceny zaistnienia okoliczności przesądzających o zastosowaniu danego przepisu. To organ administracji musi samodzielnie dokonać ustaleń i na ich podstawie zastosować właściwą normę. Sąd dokonuje kontroli tak wydanych rozstrzygnięć badając, czy zostały one podjęte w granicach prawa. Co więcej, to rada gminy jest zobligowana, a więc to na niej ciąży ustawowy obowiązek dokonania analizy, oraz stwierdzenie, czy w danym przypadku radny naruszył ustawowe zakazy, a co się z tym wiąże, czy istnieje konieczność stwierdzenia wygaśnięcia mandatu. Ponadto przedmiotem niniejszego postępowania nie była ocena, czy radny dzierżył swój mandat z szacunkiem i godnością tylko, czy przy wykonywaniu tego mandatu nie naruszył ustawowego zakazu wykonywania określonej działalności. Mając wszystko powyższe na uwadze stwierdzić przyjdzie, że skarżona uchwała narusza prawo w stopniu na tyle istotnym, że uzasadniającym stwierdzenie jej nieważności. Została bowiem podjęta bez należytego rozpatrzenia materiału dowodowego oraz bez właściwego wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych, które mają bezpośredni wpływ na możliwość stwierdzenia zaistnienia przesłanek wskazanych w art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, a uzasadniających podjęcie uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu radnego. Jak już na wstępnie zaznaczono w orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii ciężkich, rażących naruszeń, przykładowo - w razie podjęcia uchwały przez organ niewłaściwy, braku podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwego zastosowania przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenia procedury podejmowania uchwał. Chodzi więc o istotne naruszenia prawa aby móc zastosować ten radykalny środek kontroli. W sprawie musi zostać więc ustalone w sposób niebudzący wątpliwości istnienie sprzeczności badanej uchwały z przepisami prawa, a taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Mając wszystko powyższe na uwadze stwierdzić przyjdzie, że skarżona uchwała w sposób istotny narusza art. 24f ust. 1, czego konsekwencją jest stwierdzenie jej nieważności na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a.