IV SA/Gl 1598/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Szczepan Prax Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga – Gajewska Sędzia WSA Małgorzata Walentek (spr.) Protokolant Paulina Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 listopada 2012 r. sprawy ze skargi A. U. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy Z. z dnia [...]r., nr [...]. Decyzją z dnia [...] nr [...] Kierownik GOPS w Z., działając z upoważnienia Wójta Gminy Z., na podstawie m.in. art. 17, art. 20 ust. 3 oraz art. 24 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j.: Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.), rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. Nr 105, poz. 881 ze zm.), orzekł o odmowie przyznania A.U. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad babcią K.W. W ocenie prawnej organ dał wyraz stanowisku, iż zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim. Nie zgadzając się z powyższą decyzją A.U. wniosła odwołanie podnosząc, że jest jedyną osobą, która sprawuje opiekę nad K.W., gdyż jej syn mieszka w W. i odwiedza ją sporadycznie. Dodała, że od [...] do [...] K.W. przebywała w DPS w C. i obecnie mieszka znowu razem z nią. Nadto wskazała, że jej konkubent odbył leczenie odwykowe, w domu jest spokój, a babci niczego nie brakuje. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...] nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 17 ust. 1 i 1a ustawy z dnia 28 listopada 2006 r. o świadczeniach rodzinnych, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W motywach rozstrzygnięcia Kolegium zważyło, że K.W. orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w C. z dnia [...] została zaliczona do znacznego stopnia niepełnosprawności na stałe, a ustalony stopień niepełnosprawności datuje się na dzień [...]. Decyzją Kolegium z dnia [...] A.U. otrzymała prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad babcią, ale z uwagi na nie wywiązywanie się z tego obowiązku decyzję tę zmieniono i przyznano przedmiotowe świadczenie do dnia pobytu K.W. w miejscu zamieszkania. Organ I instancji z przyczyn leżących po stronie odwołującej (uzależnienie od alkoholu) zmuszony był bowiem umieścić K.W. od dnia [...] w Domu Pomocy Społecznej C., jednakże ta, na swoją prośbę, ponownie zamieszkała z wnuczką, która wniosła o przyznanie jej świadczenia pielęgnacyjnego. Następnie powołując się na treść art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych organ wskazał, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje wówczas, gdy osoba ubiegająca się o jego przyznanie faktycznie rezygnuje z wykonywanej dotychczas pracy, bądź też, gdy w ogóle nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej celem sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Z akt sprawy wynika natomiast, że A.U. nie zrezygnowała z pracy z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad babcią. Również fakt niepodejmowania zatrudnienia, w ocenie Kolegium, nie wynika z powyższej przyczyny. Kolegium stwierdziło, że A.U. nie sprawowała należycie opieki nad babcią, którą organ pomocy społecznej był zmuszony w trybie pilnym umieścić w domu pomocy społecznej. Ponadto A.U. jak i jej konkubent są osobami uzależnionymi od alkoholu i z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego wynika, że pracownik socjalny zobowiązał ją do podjęcia terapii. W/wym. była na terapii odwykowej otwartej, której jednak nie skończyła. Zdaniem Kolegium nie podejmowanie przez nią zatrudnienia nie jest powiązane z celem sprawowania opieki nad niepełnosprawną babcią. Natomiast świadczenie to nie jest przyznawane za sprawowanie opieki, gdyż celem jego przyznania jest zrekompensowanie utraconych dochodów przez osobę ubiegającą się przyznanie tego świadczenia. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Gliwicach A.U. argumentując, że od [...] lat K.W. zamieszkuje razem z nią, od [...] r. wymaga stałej opieki, a nadto ze względu na stan zdrowia od [...] zaliczona została do znacznego stopnia niepełnosprawności na stałe. Skarżąca natomiast jest osobą bezrobotną, zarejestrowaną w PUP w C., posiada wykształcenie średnie [...], pracowała w szpitalu oraz w dwóch DPS –ach w C. jako opiekunka. Ostatnio była zatrudniona w sklepie do [...], a praca ta była poprzedzona [...] stażem (od [...] do [...]). W tym czasie korzystała także z pomocy społecznej i wówczas pracownik socjalny poinformował ją o możliwości złożenia wniosku o świadczenie pielęgnacyjne znając jej sytuację. Takie świadczenie otrzymała i w tym czasie starała się dobrze wywiązywać z obowiązku opieki. [...] babcia wyraziła zgodę na umieszczenie jej w DPS w C., natomiast z placówki tej zabrał ją jej syn, gdyż prosiła go o to. W tym czasie konkubent podjął leczenie odwykowe zamknięte i od tamtego czasu nie spożywa alkoholu, pracuje w KWK A w J. Zaznaczyła także, że pracownik nie zobowiązała jej do podjęcia terapii, uczyniła to sama, gdyż rozmowy z terapeutą uważała za bardzo pomocne. Jednocześnie podniosła, że przed Sądem Rejonowym w C., na wniosek pracowników GOPS, toczyła się sprawa umieszczenia K.W. z powrotem w DPS-ie. Na potrzeby tego postępowania lekarz psychiatra sporządził opinię, w której zaznaczył, iż K.W. wymaga stałej opieki osoby trzeciej, gdyż brak takowej zagraża jej życiu. Sąd nie zdecydował wówczas o umieszczeniu jej tej placówce. Skarżąca stwierdziła, iż nie może podjąć pracy zarobkowej skoro jej babcia wymaga całodobowej opieki osoby trzeciej. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w całości. W piśmie procesowym z dnia [...] skarżąca ponownie argumentowała, że fakt niepodejmowania przez nią pracy wynika z konieczności sprawowania należytej opieki nad chorą babcią. Ponadto wskazała, że w dniu [...] w Sądzie Rejonowym w C. odbyła się sprawa z wniosku GPS o umieszczenie K.W. bez jej zgody w DPS. Sąd przychylił się jednak do decyzji babci, która chce pozostać w domu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy stwierdzić, iż zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli przepisy ustawy nie stanowią inaczej. Tylko w przypadku naruszeń prawa, określonych w art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270), sąd może zaskarżoną decyzję uchylić, stwierdzić jej nieważność lub niezgodność z prawem. Natomiast stosownie do art. 134 § tej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, a zatem ocenia legalność decyzji również z urzędu. Rozpoznając niniejszą sprawę w świetle wyżej przytoczonych kryteriów Sąd uznał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji o odmowie przyznania A.U. świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną babcią. Podstawę materialnoprawną kwestionowanego rozstrzygnięcia, stanowiły zatem przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139 poz. 992 ze zm.). Przepis ten, w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania zaskarżonej decyzji stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy, ciąży obowiązek alimentacyjny, 3) opiekunowi faktycznemu dziecka - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Ustawa o świadczeniach rodzinnych wskazuje nadto w art. 17 ust. 1 a kolejność osób uprawnionych do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. W pierwszej kolejności są to osoby spokrewnione w pierwszym stopniu w stosunku do osoby wymagającej opieki; inne osoby niż spokrewnione w pierwszym stopniu mogą otrzymać świadczenie pielęgnacyjne wówczas, gdy nie ma osoby spokrewnionej w pierwszym stopniu albo gdy ta osoba nie jest w stanie sprawować opieki. Równocześnie omawiana ustawa w art. 17 ust. 5 określa przesłanki negatywne, które uniemożliwiają skuteczne ubieganie się o przyznanie spornego świadczenia. W niniejszej sprawie skarżąca ubiegała się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad K.W., która – co jest poza sporem, ma orzeczony znaczny stopień niepełnosprawności. Bezsporne jest także, że K.W. pozostaje w związku małżeńskim, oraz że ma syna. Skarżąca natomiast jest wnuczką K.W. Jest zatem krewną w linii prostej drugiego stopnia, na której obowiązek alimentacyjny ciąży w dalszej kolejności. W rozpoznawanej sprawie organ I instancji odmówił przyznania świadczenia pielęgnacyjnego wyłącznie na tej podstawie, że osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, a więc z powodu negatywnej przesłanki z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a tej ustawy. Należy natomiast zauważyć, że sprawa dotyczy okresu sprzed nowelizacji ustawy o świadczeniach rodzinnych, a zatem odnośnie uprawnienia do świadczenia nie obowiązuje przewidziane tą nowelą ograniczenie polegające na niemożności nabycia świadczenia w sytuacji, gdy małżonek nie posiada znacznego stopnia niepełnosprawności. W tym względzie zatem należy kierować się dotychczasowym orzecznictwem w kwestii możliwości sprawowania opieki. Tymczasem organ nie wyjaśnił czy mąż K.W. obiektywnie może taką opiekę sprawować. Natomiast organ odwoławczy w ogóle nie odniósł się do tej kwestii. Jednocześnie odmowę przyznania skarżącej omawianego świadczenia uzasadnił tym, że nie spełnia ona przesłanek pozytywnych do jego przyznania a więc, że nie zrezygnowała ona z zatrudnienia ani innej pracy zarobkowej celem sprawowania opieki jak również, że nie podejmuje zatrudnienia z tej przyczyny. Istotnie, jeżeli z wnioskiem o przyznanie świadczenia występuje osoba z ustawowego kręgu uprawnionych do jego otrzymania, to rozstrzygnięcie sprawy zależy od ustalenia, czy sprawuje ona opiekę nad daną osobą, spełniającą kryteria opisane w cytowanym przepisie art. 17 ust. 1, a jeżeli tak, to czy w celu sprawowania tej opieki nie mogła podjąć, lub zmuszona była zrezygnować z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. W tym natomiast zakresie konieczne jest poczynienie nie budzących wątpliwości ustaleń, poprzedzonych dokładnym wyjaśnieniem stanu faktycznego. Tymczasem zaskarżona decyzja wolna jest od takich ustaleń. Organ uznał, że niepodejmowanie zatrudnienia przez skarżącą nie jest związane ze sprawowaniem opieki nad babcią, choć nie wykazał, aby opiekę nad K.W. sprawowała inna osoba, bądź też, aby w/wym. takiej opieki nie wymagała. Okoliczność, iż na skutek nienależytego wykonywania opieki K.W. została umieszczona w domu pomocy społecznej nie uzasadnia przyjęcia, że po opuszczeniu przez nią tej placówki opieki tej skarżąca faktycznie nie sprawuje. Wszak, jak twierdzi skarżąca, Sąd Rejonowy w C. nie zdecydował o umieszczeniu K.W. bez jej zgody w DPS. Natomiast w świetle art. 54 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej Sąd ten jest powiadamiany przez ośrodek pomocy społecznej w przypadku, gdy osoba bezwzględnie wymagająca pomocy nie wyraża zgody na umieszczenie w domu pomocy. Ponadto z treści wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w związku ze złożeniem wniosku o przyznanie prawa do przedmiotowego świadczenia wynika, że sytuacja rodziny skarżącej, pod opieką której pozostaje K.W., wymaga monitorowania. Jednocześnie skarżąca twierdzi, że jest jedyną osobą sprawującą opiekę nad babcią. Z akt nie wynika także, aby skarżąca nie była zdolna do podjęcia zatrudnienia. Zauważyć jednocześnie należy, że pod tym kątem sprawa nie była wyjaśniona i rozważona w I instancji, co zasadniczo winno było skutkować rozstrzygnięciem kasatoryjnym organu odwoławczego, gdyż rozstrzyganie merytoryczne bez dokonania niebudzących wątpliwości ustaleń faktycznych, które pociąga za sobą konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego stanowiłoby naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.). Dlatego też korzystając z przepisu art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c tej ustawy uchylił decyzje obu instancji, gdyż zachodzi potrzeba wyjaśnienia sprawy niemal w całości. Jako pierwszą należy wyjaśnić okoliczność wynikającą z zastosowanego przez organ I instancji art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, a następnie okoliczność wynikającą z art. 17 ust. 1a, a więc czy syn w pierwszej kolejności zobowiązany do sprawowania tej opieki ma możliwość taką opiekę sprawować. Organ uwzględni przy tym normę intertemporalną z art. 3 ustawy nowelizacyjnej z dnia 19 sierpnia 2011 r. ( Dz. U. Nr 205, poz. 1212). O ile sytuacja męża oraz syna K.W. wyklucza sprawowanie nad nią opieki, to zbadaniu podlegać będą pozostałe przesłanki, od których zależy przyznanie skarżącej przedmiotowego świadczenia. O ile przed Sądem Rejonowym w C. toczy się postępowanie o umieszczenie K.W. w domu pomocy społecznej, to organ rozważy możliwość zawieszenia postępowania do czasu zakończenia postępowania sądowego. W tym stanie rzeczy, orzeczono jak w sentencji wyroku.