IV SA/Gl 160/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Siudyka, Sędziowie Sędzia WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik, Sędzia WSA Małgorzata Walentek (spr.), Protokolant Katarzyna Lisiecka-Mitula, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 września 2017 r. sprawy ze skargi M. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia się dziecka uchyla zaskarżoną decyzję. Burmistrz R. decyzją z dnia [...] r., po rozpatrzeniu wniosku M.Ł. z dnia 3 czerwca 2016 r., odmówił przyznania prawa do jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia dziecka A.Ł. Organ ustalił, że M. Ł. pozostawała pod opieką lekarską od 21 tygodnia ciąży do porodu. Natomiast zgodnie z art. 15b ust. 5 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. z 2013 r. poz. 1518 ze zm., zwanej dalej w skrócie "u.ś.r.") świadczenie to przysługuje, jeżeli kobieta pozostawała pod opieką medyczną nie później niż od 10 tygodnia ciąży. W wyniku rozpoznania odwołania strony Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] r. uchyliło powyższe rozstrzygnięcie organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Kolegium w oparciu o akta sprawy, a w szczególności karty wypisowej leczenia szpitalnego sporządzonej przez Wojewódzki Szpital A w L. z dnia 10 lutego 2015 r. ustaliło, że strona była leczona w tym szpitalu od dnia 23 października 2014 r. do dnia 10 lutego 2015 r. i w dniu jej wypisania znajdowała się w około 20 tygodniu ciąży. W placówce tej pozostawała między innymi pod opieką ginekologa, a po opuszczeniu jej opuszczeniu miała zaleconą ginekologiczną kontrolę ciąży. Nadto wskazał, że w aktach sprawy znajduje się również zaświadczenie lekarza, z którego wynika, że w dniu zgłoszenia się strona była w 21 tygodniu ciąży. W ocenie Kolegium strona spełnia zatem przesłankę, o której mowa w art. 15b ust. 5 u.ś.r.. Przy ponownym rozpatrywaniu wniosku organ I instancji został zobowiązany do ustalenia, czy strona spełniała pozostałe przesłanki, o których mowa w art. 15b tej ustawy. Burmistrz R. decyzją z dnia [...] r. Nr [...], wydaną m.in. na podstawie art. 15b ust. 5 i 6 u.ś.r, ponownie odmówił M.Ł. prawa do świadczenia w formie jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia dziecka A.Ł. (ur. [...] r.) W motywach rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że ponownie zbadał przesłanki, które należy spełnić dla przyznania świadczenia. Podkreślił, że na przesłane zapytanie otrzymał pismo z Wojewódzkiego Szpitala A w L. informujące, iż M.Ł. przebywała w tej placówce od 23 października 2014 r. do 10 lutego 2015 r. i korzystała z konsultacji ginekologicznych od 8 grudnia 2014 r. Do pisma dołączono również zaświadczenie lekarskie potwierdzające pozostawanie pacjentki pod opieką medyczną od 11 tygodnia ciąży. Wobec powyższych ustaleń organ odmówił stronie przyznania świadczenia ze względu na brak pozostawania pod opieką medyczną nie później niż od 10 tygodnia ciąży. Od powyższej decyzji M.Ł. wniosła odwołanie, w którym zarzuciła naruszenie art. 15b ust. 5 u.ś.r. poprzez błędne przyjęcie, że pozostawała pod opieką lekarską dopiero od 11 tygodnia ciąży do porodu, w sytuacji gdy z przedstawionej dokumentacji wynika, że opieka lekarska była jej zapewniona począwszy od pierwszych tygodni ciąży. W okresie od 23 października 2014 roku do 10 lutego 2015 r. przebywała bowiem nieprzerwanie w Wojewódzkim Szpitalu w L., a zatem co najmniej od 4 tygodnia ciąży pozostawała pod faktyczną opieką medyczną. Zdaniem strony przeprowadzenie konsultacji ginekologicznej dopiero w dniu 8 grudnia 2014 r. pozostaje bez związku z niniejszą sprawą, gdyż nie miała żadnego wpływu na dobór konsultacji lekarzy specjalistów, kolejność ich przeprowadzenia oraz czas trwania. Zaznaczyła, że nie posiada wiedzy medycznej i zaufała lekarzom specjalistom, którzy przeprowadzali badania i konsultacje. Ponadto wskazała, że pozostawanie pod opieką medyczną w rozumieniu ustawy o świadczeniach rodzicielskich rozpoczyna się od chwili zgłoszenia się w ciąży do lekarza w ramach między innymi ambulatoryjnych świadczeń specjalistycznych, a nie od chwili przeprowadzenia pierwszych konsultacji czy pierwszego badania lekarskiego (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 6 września 2012 r. II SA/Po 563/12). Podkreśliła także, że karta informacyjna leczenia szpitalnego potwierdziła, że przez okres hospitalizacji pozostawała pod opieką medyczną lekarza neurologa i ginekologa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., orzekło o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy przedstawił stan faktyczny sprawy oraz regulacje art. 15b u.ś.r.. Stwierdził, że M. Ł. w okresie od 23 października 2014 r. do 10 lutego 2015 r. przebywała w Wojewódzkim Szpitalu A w L. i pozostawała podczas pobytu w szpitalu pod opieką lekarza ginekologa. Niemniej jednak z treści przesłanego przez szpital zaświadczenia lekarskiego wynika, że ww. pozostawała pod opieką medyczną od 11 tygodnia ciąży. Ponadto do zaświadczenia załączono kolejne zaświadczenie potwierdzające, że strona korzystała z konsultacji ginekologicznych od 8 grudnia 2014 r. Wobec powyższego, na podstawie uzupełnionego materiału dowodowego Kolegium ustaliło, że w sytuacji strony nie została spełniona przesłanka, o której mowa w art. 15b ust. 5 u.ś.r., a tym samym zaskarżoną decyzję uznało za prawidłową, a argumenty odwołania za niezasługujące na uwzględnienie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach M.Ł. powtórzyła zarzut naruszenia art. 15b ust. 5 u.s.r. oraz argumentację zawartą uprzednio w odwołaniu. Zdaniem skarżącej zaskarżona decyzja nie może się ostać z uwagi na błędne przyjęcie, że pozostawała pod opieką medyczną dopiero od 11 tygodnia ciąży. Ponownie akcentowała, że zgodnie z dokumentacją pozostawała pod opieką medyczną nieprzerwanie od 23 października 2014 r. do 10 lutego 2015 r. w Wojewódzkim Szpitalu w L. Zaznaczyła, że powyższą okoliczność potwierdził także organ w zaskarżonej decyzji gdzie uznał, że "w tym okresie pozostawała podczas pobytu w szpitalu pod opieką lekarza ginekologa". W związku z przyjęciem jej do szpitala w dniu 23 października 2014 r. należy więc uznać, że co najmniej od 4 tygodnia ciąży pozostawała pod faktyczną opieką medyczną. Natomiast przeprowadzenie konsultacji dopiero w dniu 8 grudnia 2014 r. pozostaje bez związku ze sprawą. Skarżąca powtórzyła, że nie miała żadnego wpływu na dobór konsultacji lekarzy specjalistów, kolejność ich przeprowadzenia oraz czas trwania. Wobec tego domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał dotychczasową argumentację. Na rozprawie skarżąca podtrzymała zarzuty skargi podnosząc, że od chwili przyjęcia do szpitala nie miała świadomości, że jest w ciąży. O tym fakcie dowiedziała się dopiero po przeprowadzeniu badań. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) Sąd sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, w świetle art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369), że tylko ustalenie, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, może skutkować uchyleniem przez Sąd zaskarżonej decyzji. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ww. ustawy sąd dokonuje z urzędu kontroli rozstrzygnięć administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem i nie jest związany w tym zakresie zarzutami, podstawą prawną i wnioskami sformułowanymi w skardze. Rozpoznając niniejszą sprawę w świetle wyżej przytoczonych kryteriów Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie może się ostać, bowiem zapadła z naruszeniem prawa mającym wpływ na wynik sprawy. Podstawę materialnoprawną kontrolowanych przez Sąd decyzji stanowiły przepisy art. 15b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. z 2013 r. poz. 1456 ze zm., w skrócie jak dotychczas "u.ś.r.) regulujące warunki przyznawania jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia dziecka. Stosownie do treści art. 15b ust. 1 i ust. 2 tej ustawy jednorazowa zapomoga z tytułu urodzenia się żywego dziecka w wysokości 1000 zł przysługuje matce lub ojcu dziecka, opiekunowi prawnemu albo opiekunowi faktycznemu dziecka w sytuacji, gdy dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 1922 zł. Przepis art. 15b ust. 5 ustawy dodatkowo stanowi, że powyższa zapomoga przysługuje, jeżeli kobieta pozostawała pod opieką medyczną nie później niż od 10 tygodnia ciąży do porodu, przy czym w myśl art. 15b ust. 6 ustawy pozostawanie pod opieką medyczną potwierdzić należy zaświadczeniem lekarskim lub zaświadczeniem wystawionym przez położną. Istota sporu w niniejszej sprawie dotyczy spełnienia warunku określonego w art. 15b ust. 5, bowiem w ocenie organów orzekających skarżąca nie pozostawała pod opieką medyczną od dziesiątego tygodnia ciąży. Przy czym z niespornych ustaleń wynika, że skarżąca w okresie od 23 października 2014 r. do 10 lutego 2015 r. przebywała w Wojewódzkim Szpitalu A w L. i podczas pobytu w tym szpitalu korzystała od 8 grudnia 2015 r. tj. od 11 tygodnia ciąży z konsultacji ginekologicznych. Należy w tym miejscu wskazać, że Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 22 listopada 2016 r., sygn. akt SK 2/16 (Dz. U. z 2016 r., poz. 2204), orzekł, że art. 15b ust. 5 u.ś.r. rozumiany w ten sposób, że jednorazowa zapomoga z tytułu urodzenia się żywego dziecka przysługuje także wówczas, gdy kobieta pozostawała pod opieką medyczną później niż od 10 tygodnia ciąży, a opóźnienie to wynikało z przyczyn od niej niezależnych, jest zgodny z art. 71 ust. 1 zdanie drugie w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W powołanym wyroku Trybunał Konstytucyjny dokonał wykładni celowościowej art. 15b ust. 5 i wskazał w uzasadnieniu m.in., że warunek uzależniający przyznanie jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia się dziecka od pozostawania pod opieką medyczną nie później niż od 10 tygodnia ciąży do porodu został wprowadzony na podstawie art. 7 pkt 3 ustawy z dnia 6 grudnia 2008 r. o zmianie ustawy - Kodeks pracy oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 237, poz. 1654). Z uzasadnienia projektu ustawy zmieniającej z 2008 r. wynika, że zmiana ustawy o świadczeniach rodzinnych (zawarta w art. 6 pkt 1 projektu) wprowadza warunkowe wypłacanie świadczenia z tytułu urodzenia dziecka, uzależnione od przedstawienia przez matkę lub ojca dziecka, ubiegających się o takie świadczenie, zaświadczenia lekarskiego o objęciu odpowiednią opieką medyczną w czasie ciąży. "Intencją tej regulacji jest zwiększenie rzeczywistego zakresu objęcia kobiet w ciąży opieką lekarską w trakcie ciąży, co może przyczynić się do ograniczenia wysokiego poziomu śmiertelności oraz zmniejszenia odsetka niemowląt posiadających niską masę urodzeniową" (zob. druk sejmowy nr 885 i nr 630/VI kadencja). Dalej Trybunał wskazał, że z racji swojego jednorazowego charakteru, "becikowe" nie może być traktowane jako forma stałego wsparcia finansowego, co oczywiście nie wyklucza funkcji socjalnej "becikowego". Zdarzeniem prawnie relewantnym dla ustalenia prawa do jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia jest "urodzenie się żywego dziecka". Stąd nacisk na objęcie kobiety, jak najwcześniej, opieką medyczną. Celem ustawy było "wdrożenie rozwiązań, które powinny przyczynić się do wzrostu liczby narodzin (odwrócenia niekorzystnego trendu demograficznego) i poprawa jakości życia i kondycji polskich rodzin". W ocenie Trybunału wykładnia językowa art. 15b ust. 5 u.ś.r. wskazuje raczej na traktowanie podlegania opiece medycznej nie później niż od 10 tygodnia ciąży jako warunku koniecznego. Z kolei wykładnia celowościowa przemawia za skorygowaniem tego wyniku wykładni językowej i uwzględnieniem obiektywnie względów uniemożliwiających badanie w okresie pierwszych 10 tygodni ciąży. Zdaniem Trybunału, zabieg taki jest uzasadniony z dwóch powodów. Po pierwsze, wykładnia celowościowa dookreśla charakter warunku, o którym mowa w art. 15b ust. 5 u.ś.r., i pozwala objąć zaskarżonym przepisem wszystkie sytuacje, które zamierzał uwzględnić ustawodawca. Ograniczenie się do językowej wykładni art. 15b ust. 5 u.ś.r. oznaczałoby, że cel ustawy zmieniającej z 2008 r. nie jest realizowany. Po drugie, ustalona w ten sposób treść normy nie jest niezgodna z żadną z norm hierarchicznie wyższą, a przeciwnie, pozostaje w zgodzie z art. 71 ust. 1 zdaniem drugim Konstytucji. Jeśli weźmie się pod uwagę cele ustawy deklarowane w procesie ustawodawczym oraz ratio legis ustawy, to należy podkreślić, że uzależnienie prawa do jednorazowej zapomogi od dotrzymania terminu wskazanego w art. 15b ust. 5 u.ś.r. służy przede wszystkim ochronie zdrowia matki i dziecka. To cel (wartość) mający zakotwiczenie konstytucyjne również w art. 71 ust. 2 i art. 68 ust. 3 Konstytucji. Cel ten nie jest jednak realizowany, gdy art. 15b ust. 5 u.ś.r. interpretowany jest w sposób uniemożliwiający przyznanie "becikowego", gdy przewidziany w art. 15b ust. 5 u.ś.r. termin nie został dochowany z przyczyn niezawinionych przez kobietę. Trybunał wskazał, że wynik wykładni celowościowej w większym stopniu realizuje prawo wyrażone w art. 71 ust. 1 zdaniu drugim Konstytucji i jest przyjmowany w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. m.in. wyrok NSA z dnia 20 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 1003/14). Mając więc na uwadze zasady wykładni językowej, systemowej i funkcjonalnej, a także to, że interpretacja przepisów ustawowych musi być zawsze dokonywana z zastosowaniem techniki wykładni ustawy w zgodzie z Konstytucją, nie można było w procesie wykładni art. 15b ust. 5 u.ś.r. poprzestać na wykładni językowej. Wypełnienie obowiązku poddania się opiece lekarskiej przez kobietę w ciąży nie może być oceniane z pominięciem ustaleń co do obiektywnych możliwości jego realizacji w terminie wskazanym przez ustawodawcę. Przyjęcie przeciwnego stanowiska godziłoby w konstytucyjne nakazy ochrony rodziny i opieki nad rodziną, wyrażone w art. 18 czy art. 71 ust. 1 Konstytucji. Ponadto, co istotne, niezaprzeczalnym celem ustawy jest realizacja polityki społecznej, uwzględniającej dobro rodzin znajdujących się w trudnej sytuacji. Każdy z przepisów znajdujących się w tym akcie prawnym musi więc pozostawać w zgodzie z jego celem. Wyłączenie z kręgu uprawnionych do takiego wsparcia przyszłych matek, które mimo należytej troski o swoje dziecko, z przyczyn od siebie niezależnych nie mogły spełnić wymagań nałożonych na mocy ustawy, pozostaje w sprzeczności z racjonalnością aksjologiczną ustawodawcy (zob. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 9 marca 2016 r., sygn. akt IV SA/Gl 810/15 i powołane tam orzeczenia). W konsekwencji powyższego Sąd w składzie orzekającym nie podziela wyrażonego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stanowiska organu, iż skarżąca nie spełniła wymogu pozostawania pod opieką medyczną od 10 tygodnia ciąży, tylko z tego powodu że z zaświadczenia lekarskiego wynikało, że pozostawała pod taką opieką dopiero od 11 tygodnia ciąży. Przy czym termin ten odniesiono do pierwszej konsultacji ginekologicznej, która zgodnie z zaświadczeniem lekarskim miała miejsce 8 grudnia 2014 r.. Natomiast w okresie od 23 października 2014 roku do 10 lutego 2015 r., a więc co najmniej od 4 tygodnia ciąży skarżąca przebywała w Wojewódzkim Szpitalu w L., a zatem pozostawała pod opieką medyczną, co oznacza, że stan jej zdrowia był pod kontrolą lekarską. Natomiast w odwołaniu oraz w skardze skarżąca wywodziła, że nie miała żadnego wpływu na dobór konsultacji lekarzy specjalistów, kolejność ich przeprowadzenia oraz czas trwania. Okoliczności te nie zostały wzięte pod uwagę przez organ, choć wskazywały one, iż z przyczyn niezależnych od skarżącej, świadczenie specjalistyczne (konsultacja ginekologiczna) zostało jej udzielone w ww. szpitalu dopiero w 11 tygodniu ciąży. Dodatkowo tylko można wskazać, że podczas rozprawy skarżąca oświadczyła, że w chwili przyjęcia do szpitala nie miała świadomości, że jest w ciąży, o czym dowiedziała się dopiero po przeprowadzeniu badań w szpitalu, co wydaje się również wysoce prawdopodobne z racji wyznaczenia konsultacji ginekologicznej przypadającej dopiero na 11 tydzień ciąży, w sytuacji gdy przebywała ona w szpitalu co najmniej od 4 tygodnia ciąży. Podkreślić także należy, że skarżąca w kolejnych trymestrach ciąży będąc w szpitalu, a następnie po jego opuszczeniu pozostawała pod opieką specjalistyczną (ginekologiczną), co wynika z znajdujących się w aktach administracyjnych zaświadczeń lekarskich. W tym stanie rzeczy stwierdzić należy, że organ administracji dokonał wadliwej interpretacji art. 15b ust. 5 u.ś.r., czego skutkiem była nieuzasadniona odmowa przyznania skarżącej jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia dziecka. Dlatego Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji. Ponownie rozpoznając sprawę organ będzie miał na względzie ocenę prawną wynikającą z uzasadnienia niniejszego wyroku.