IV SA/Gl 1621/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki Sędziowie Sędzia WSA Teresa Kurcyusz - Furmanik Sędzia WSA Edyta Żarkiewicz – Kunicka (spr.) Protokolant Paulina Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 listopada 2012 r. sprawy ze skargi J. B. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie funkcjonariuszy Policji oddala skargę. Komendant Wojewódzki Policji w K., decyzją z dnia [...] r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) w związku z art. 6a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jednolity Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 z póżn. zm.) po rozpatrzeniu odwołania, uchylił decyzję Komendanta Powiatowego Policji w L. z dnia [...]r. w przedmiocie mianowania skarżącego na równorzędne stanowisko służbowe w części dotyczącej dat zwolnienia z zajmowanego stanowiska i mianowania na równorzędne stanowisko służbowe, a w pozostałym zakresie utrzymał ją w mocy. W uzasadnieniu wskazał, że zgodnie z art. 32 ust. 1 ustawy o Policji, do mianowania policjanta na stanowiska służbowe, przenoszenia oraz zwalniania z tych stanowisk, właściwi są przełożeni, w tym komendant powiatowy Policji. Dodał, że treść tego przepisu wskazuje wyraźnie, że ma on charakter kompetencyjny, określający jedynie organy uprawnione do podejmowania decyzji w sprawach w nim wymienionych i nie reguluje wprost warunków i przesłanek związanych z przeniesieniem (mianowaniem) policjanta na równorzędne stanowisko w miejscu pełnienia służby. Organ odwoławczy podkreślił, że na podstawie tego przepisu zwolnienie funkcjonariusza z zajmowanego stanowiska służbowego w jednostce organizacyjnej Policji i mianowanie go do dalszego pełnienia służby na innym stanowisku przez właściwy organ jest dozwolone zawsze, o ile mianowanie następuje na równorzędne stanowisko służbowe. Wskazał, że taki wniosek wynika a contrario z przepisu art. 38 ust. 1 i 2 ustawy o Policji, który w sposób wyczerpujący określa obligatoryjne i fakultatywne przesłanki uzasadniające przeniesienie policjanta na niższe stanowisko służbowe. W związku z tym podkreślił, że w rozpoznawanej sprawie istotne jest ustalenie, na jakie stanowisko skarżący został mianowany, tj. czy na stanowisko równorzędne w stosunku do uprzednio zajmowanego. W tym zakresie stwierdził, że różnica pomiędzy nowym stanowiskiem skarżącego, a dotychczas zajmowanym, sprowadza się w istocie do jednego elementu, tj. inne są nazwy tych stanowisk (obecnie - asystent, poprzednio - detektyw). Natomiast identyczne są pozostałe elementy, które - zgodnie z ustalonym już w tym zakresie poglądem judykatury - przesądzają o równorzędności stanowisk służbowych w Policji, takie jak parametry uposażenia zasadniczego, dodatek do uposażenia oraz stopień etatowy. Zgodnie bowiem z "Tabelą zaszeregowania stanowisk służbowych policjantów do poszczególnych grup oraz odpowiadających im policyjnych stopni etatowych", będącej załącznikiem nr 2 do rozporządzenia MSWiA z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. Nr 152, poz. 1732 ze zm.), stanowiska: detektyw (poz. 93 tabeli) i asystent (poz. 94 tabeli) są zaszeregowane do tej samej - 5 (piątej) grupy uposażenia zasadniczego oraz odpowiada im jednakowy stopień etatowy - aspirant sztabowy. Organ odwoławczy podkreślił, że w przypadku obydwu stanowisk, przepisy wymienionego rozporządzenia przewidują ten sam rodzaj dodatku, tj. dodatek służbowy, który został skarżącemu przyznany w dotychczasowej wysokości. Dodał, że ocena tych stanowisk z punktu widzenia kryteriów innych niż finansowe, tylko potwierdza daleko idącą analogię pomiędzy nimi. Obydwa mają charakter wykonawczy, a ponadto zadania realizowane przez skarżącego na stanowisku detektywa wydziału kryminalnego (czynności dochodzeniowo - śledcze) pokrywają się z zadaniami na nowym stanowisku służbowym (zgodnie z celem reorganizacji, tj. dostosowaniem nazw stanowisk do profilu zadań, według zasady: detektyw - czynności operacyjne, asystent - czynności dochodzeniowe i śledcze). Organ odwoławczy podniósł również, że skarżący nie kwestionował powyższego twierdzenia dotyczącego równorzędności stanowisk (dotychczasowego i nowego), na gruncie obecnie obowiązujących regulacji resortowych. Wyraził tylko obawę przed niekorzystnymi zmianami przepisów prawa, w szczególności przed gradacją w przyszłości stanowisk detektywa i asystenta, poprzez zaszeregowanie stanowiska asystenta do niższej grupy uposażenia zasadniczego. Na tej podstawie skarżący zarzucił, że organ I instancji, wydając decyzję, nie miał na względzie jego słusznego interesu. Organ odwoławczy wskazał, że powyższy zarzut - oparty w całości na hipotezie i subiektywnym odczuciu strony - nie zasługiwał na uwzględnienie, bowiem jest regułą, że organy administracyjne orzekają według konkretnego stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydania decyzji. Dodał, że dla prawidłowości kontrolowanego rozstrzygnięcia znaczenie ma tylko, że w świetle aktualnych przepisów regulujących kwestie uposażenia zasadniczego policjantów i zaszeregowania stanowisk służbowych w Policji, równorzędne są stanowiska: powierzone skarżącemu w nowej strukturze jednostki i zajmowane uprzednio. Natomiast bez znaczenia jest, czy przepisy te zostaną zmienione w przyszłości i w jaki sposób. Podkreślił, że w zakresie oceny równorzędności stanowisk służbowych w Policji zastosowanie znajduje ustawa o Policji oraz właściwe przepisy resortowe. Nie można zatem w oparciu o definicje słownikowe pojęć: "asystent" i "detektyw", skutecznie wywodzić braku równorzędności pomiędzy stanowiskami służbowymi o takich nazwach w Policji. Ponadto organ odwoławczy wskazał, że w przedmiotowej sprawie nie doszło do przekroczenia granic uznania administracyjnego przez Komendanta Powiatowego Policji w L. Podniósł, że zarówno uzasadnienie zaskarżonej decyzji, jak i okoliczności faktyczne sprawy - w postaci reorganizacji komendy i dostosowania nazw stanowisk w komórkach kryminalnych do profilu i rodzaju realizowanych zadań - wystarczająco wykazują potrzebę umiejscowienia skarżącego w nowej strukturze organizacyjnej jednostki. Dodał, że Rozkazem Organizacyjnym Nr [...] z dnia [...]r. Komendant Powiatowy Policji w L. wprowadził w podległej sobie jednostce zmiany organizacyjne, w wyniku których, z dniem wejścia w życie przedmiotowego rozkazu, tj. 1 września 2011 r., wyłączył ze struktury Wydziału Kryminalnego 7 stanowisk etatowych detektywa, w tym zajmowane przez skarżącego, a w ich miejsce włączył równorzędne w hierarchii służbowej stanowiska asystenta. W związku z tym zaistniała konieczność mianowania skarżącego na stanowisko służbowe, które funkcjonuje w zmienionej strukturze organizacyjnej jednostki Policji. Organ odwoławczy podniósł, że takie działanie przełożonego było uzasadnione potrzebami służby, a przy tym słuszny interes skarżącego nie pozostawał w sprzeczności z podjętą decyzją, bowiem mianowanie skarżącego - rozkazem personalnym z dnia [...]r. - nastąpiło na stanowisko o identycznych parametrach uposażenia, stopniu etatowym oraz zakresie czynności, jak na dotychczas zajmowanym, zmianie uległa jedynie nazwa stanowiska służbowego. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, J.B. wniósł o uchylenie decyzji organów obydwu instancji i zasądzenie kosztów postępowania. Podniósł zarzut, że przy wydaniu decyzji doszło do rażącego naruszenia przepisów prawa poprzez błędną interpretację art. 32 ust. 1 ustawy o Policji. Wskazał, że przepis powyższy nie może być podstawą prawną decyzji, gdyż jest to norma kompetencyjna, zredagowana hasłowo, bez dopełnienia materialnoprawnymi przesłankami, uprawniającymi do przeniesienia na równorzędne stanowisko w tym samym wydziale jednostki Policji. Ponadto zarzucił naruszenie art. 93 Konstytucji RP i w tym zakresie podniósł, że akt prawa wewnętrznego w postaci Rozkazu organizacyjnego Nr [...] Komendanta Powiatowego Policji z dnia [...]r. w sprawie zmian organizacyjno – etatowych w Komendzie Powiatowej Policji nie może być podstawą prawną przeniesienia na stanowisko równorzędne. Zarzucił również naruszenie przy wydaniu decyzji, norm postępowania administracyjnego, tj. art. 7, art. 8, art. 11, art. 75 § 1, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, Podniósł, że wydanie decyzji o zwolnieniu z zajmowanego przez niego stanowiska służbowego detektywa i mianowaniu na równorzędne stanowisko asystenta nie zostało poprzedzone wszechstronnym rozpatrzeniem sprawy przy uwzględnieniu jego słusznego interesu oraz interesu społecznego. Zarzucił, że nie zostało sprawdzone, czy istnieją podstawy prawne przeniesienia i decyzja została wydana bez podstawy prawnej – w oparciu o przepisy wewnętrzne. Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i przedstawił argumentację, która została zawarta w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W piśmie z dnia 26 stycznia 2012 r. skarżący podtrzymał wnioski i twierdzenia skargi. Na rozprawie skarżący ponownie wnosił i wywodził jak w skardze. Przedstawiciel organu odwoławczego podtrzymał twierdzenia zawarte w odpowiedzi na skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 wymienionego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Na podstawie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla zaskarżoną decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach, albo stwierdza ich wydanie z naruszeniem prawa. Jednocześnie na podstawie art. 134 § 1 P.p.s.a., Sąd dokonuje kontroli rozstrzygnięć administracji publicznej pod względem zgodności z prawem nie będąc związany zarzutami, podstawą prawną i wnioskami określonymi w skardze. W wyniku przeprowadzenia kontroli w wyżej wskazanym zakresie, stwierdzić należało, że przy wydaniu zaskarżonej decyzji, podobnie jak i decyzji organu pierwszej instancji, nie doszło do naruszenia prawa materialnego, ani też przepisów postępowania, a wobec tego skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Zaskarżonym rozstrzygnięciem organ odwoławczy uchylił decyzję Komendanta Powiatowego Policji w L. z dnia [...]r. w przedmiocie mianowania skarżącego na równorzędne stanowisko służbowe w części dotyczącej dat zwolnienia z zajmowanego stanowiska i mianowania na równorzędne stanowisko służbowe, a w pozostałym zakresie utrzymał ją w mocy. Podkreślenia zatem wymagało, że zgodnie z art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j. Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 z późn. zm.) – wskazanym wśród podstaw prawnych decyzji - do mianowania policjanta na stanowiska służbowe, przenoszenia oraz zwalniania z tych stanowisk, właściwi są przełożeni: Komendant Główny Policji, komendanci wojewódzcy i powiatowi (miejscy) Policji oraz komendanci szkół policyjnych. Trafnie organ odwoławczy stwierdził więc, że treść tego przepisu wskazuje, iż ma on charakter kompetencyjny, określa organy uprawnione do podejmowania decyzji w sprawach w nim wymienionych i nie reguluje warunków i przesłanek związanych z przeniesieniem (mianowaniem) policjanta na stanowisko równorzędne. W tym zakresie wskazać bowiem należało, że – jak wielokrotnie podkreślono w orzecznictwie – istotą służby w Policji jest m. in. dyspozycyjność jej funkcjonariuszy, a granice dyspozycyjności zakreślone są przepisami ustawy oraz aktów wykonawczych. Stosunek służbowy policjanta ma charakter administracyjnoprawny, i w związku z tym przełożony, w sprawach osobowych, jednostronnie i władczo kształtuje jego istotne składniki. Jak podniósł Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 czerwca 2012 r. - zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy o Policji, stosunek służbowy policjanta powstaje w drodze mianowania, na podstawie dobrowolnego zgłoszenia się do służby. Ma on charakter administracyjnoprawny. Decyzja o przeniesieniu na inne stanowisko podejmowana jest władczo i jednostronnie w ramach uznania administracyjnego, przy czym "stanowisko równorzędne" oznacza stanowisko, które musi charakteryzować się: takimi samymi parametrami uposażenia zasadniczego, takim samym dodatkiem służbowym oraz takim samym stopniem etatowym. Wszystkie te warunki powinny być spełnione łącznie. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 2414/11). W ramach kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, uznać zatem należało, że prawidłowe było stwierdzenie organu odwoławczego, iż zwolnienie funkcjonariusza z zajmowanego stanowiska służbowego w jednostce organizacyjnej Policji i mianowanie go do dalszego pełnienia służby na innym stanowisku przez właściwy organ jest dozwolone zawsze, o ile mianowanie następuje na równorzędne stanowisko służbowe. Zasadnie również organ wskazał, że powyższy wniosek wynika a contrario z przepisu art. 38 ust. 1 i 2 ustawy o Policji, który w sposób wyczerpujący określa obligatoryjne i fakultatywne przesłanki przeniesienia policjanta na niższe stanowisko służbowe. Jak bowiem podkreśla się w orzecznictwie - polityka kadrowa w formacjach Policji należy do jej kierownictwa, które w tym zakresie jest ograniczone jedynie zakazem mianowania funkcjonariusza na niższe stanowisko od tego, które do tej pory zajmował (z wyjątkiem sytuacji określonej w art. 38 ustawy pragmatycznej). (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 marca 2012 r. sygn. akt I OSK 1225/11). W przedmiotowej sprawie skarżący nie kwestionował równorzędności stanowiska dotychczas zajmowanego oraz stanowiska, na które został mianowany. Ponadto organ odwoławczy prawidłowo stwierdził w tej kwestii, że w odniesieniu do obydwu stanowisk identyczne są elementy, które - zgodnie z ustalonym już w tym zakresie poglądem judykatury - przesądzają o równorzędności stanowisk służbowych w Policji, takie jak parametry uposażenia zasadniczego, dodatek do uposażenia oraz stopień etatowy. Zasadnie również organ wskazał, że zgodnie z "Tabelą zaszeregowania stanowisk służbowych policjantów do poszczególnych grup oraz odpowiadających im policyjnych stopni etatowych", będącą załącznikiem do rozporządzenia MSWiA z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. Nr 152, poz. 1732 ze zm.), stanowiska: detektyw (poz. 93 tabeli) i asystent (poz. 94 tabeli) są zaszeregowane do tej samej - 5 (piątej) grupy uposażenia zasadniczego oraz odpowiada im jednakowy stopień etatowy - aspirant sztabowy, a ponadto w przypadku obydwu stanowisk, przepisy rozporządzenia przewidują ten sam rodzaj dodatku, tj. dodatek służbowy, który został skarżącemu przyznany w dotychczasowej wysokości. Organ odwoławczy zasadnie również uznał, że okoliczności faktyczne sprawy - w postaci reorganizacji komendy i dostosowania nazw stanowisk w komórkach kryminalnych do profilu i rodzaju realizowanych zadań - wystarczająco uzasadniają potrzebę umiejscowienia skarżącego w nowej strukturze organizacyjnej jednostki. Jak bowiem podkreślił w zaskarżonej decyzji - Rozkazem Organizacyjnym Nr [...] z dnia [...]r. Komendant Powiatowy Policji w L. wprowadził w podległej sobie jednostce zmiany organizacyjne, w wyniku których, z dniem wejścia w życie przedmiotowego rozkazu, tj. 1 września 2011 r., wyłączył ze struktury Wydziału Kryminalnego 7 stanowisk etatowych detektywa, w tym zajmowane przez skarżącego, a w ich miejsce włączył równorzędne w hierarchii służbowej stanowiska asystenta. Nie może zatem budzić wątpliwości trafność stwierdzenia organu odwoławczego, że w związku z tym zaistniała konieczność mianowania skarżącego na stanowisko służbowe, które istnieje w zmienionej strukturze organizacyjnej jednostki Policji. W konsekwencji, organ odwoławczy prawidłowo ocenił, że takie działanie przełożonego było uzasadnione potrzebami służby, a przy tym słuszny interes skarżącego nie pozostawał w sprzeczności z podjętą decyzją, bowiem mianowanie skarżącego - rozkazem personalnym z dnia [...]r. - nastąpiło na stanowisko o identycznych; parametrach uposażenia, stopniu etatowym, dodatku służbowym oraz zakresie czynności, jak na dotychczas zajmowanym. W wyniku kontroli zaskarżonej decyzji w zakresie zgodności z prawem, stwierdzić należało, że nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut skargi, według którego przy wydaniu decyzji doszło do naruszenia przepisu art. 32 ust. 1 ustawy o Policji oraz art. 93 Konstytucji RP. Wbrew bowiem przekonaniu skarżącego - nie stanowi naruszenia prawa wymienienie w decyzji przepisu art. 32 ust. 1 ustawy o Policji bez wskazania – jak zarzucił w skardze – przepisów materialnoprawnych, uprawniających do przeniesienia na równorzędne stanowisko. Jak już bowiem była o tym mowa wyżej - decyzja o mianowaniu policjanta na inne stanowisko podejmowana jest władczo i jednostronnie w ramach uznania administracyjnego. Polityka kadrowa w formacjach Policji należy do jej kierownictwa, które w tym zakresie jest ograniczone jedynie zakazem mianowania funkcjonariusza na niższe stanowisko od tego, które do tej pory zajmował (z wyjątkiem sytuacji określonych w art. 38 ustawy o Policji). W kwestii zarzutu skargi dotyczącego naruszenia art. 93 Konstytucji RP, podkreślenia wymagało, że Rozkaz Organizacyjny Nr [...] Komendanta Powiatowego Policji w L. z dnia [...]r. – wbrew błędnemu przekonaniu skarżącego – nie był wskazany przez organ jako podstawa prawna przeniesienia na stanowisko równorzędne. Natomiast zwolnienie skarżącego z dotychczas zajmowanego stanowiska i mianowanie na stanowisko równorzędne było konsekwencją wykonania wymienionego rozkazu organizacyjnego. Przeprowadzając kontrolę w zakresie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji stwierdzić także należało, że ustalenia stanowiące jej podstawę, zostały przeprowadzone w oparciu o prawidłową analizę zebranego w sposób kompletny materiału dowodowego. Uwzględnione zostały wszystkie istotne okoliczności sprawy, a więc przede wszystkim została przeprowadzona ocena w zakresie tego, czy mianowanie skarżącego nastąpiło na stanowisko równorzędne. Bezpodstawny był zatem zarzut skargi dotyczący naruszenia przez organ przepisów postępowania administracyjnego. W podsumowaniu podkreślenia zatem wymagało, że przy wydaniu zaskarżonej decyzji, podobnie jak i decyzji organu I instancji, nie doszło do naruszenia prawa materialnego ani też przepisów postępowania administracyjnego. Mając zatem na uwadze przytoczone na wstępie przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uznać należało, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, a wobec tego została oddalona na podstawie art. 151 P.p.s.a. sw