IV SA/Gl 1659/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Stanisław Nitecki Sędzia WSA Andrzej Matan Protokolant Paulina Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 października 2012 r. sprawy ze skargi T. Ś. na pismo Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie rodziny zastępczej postanawia: odrzucić skargę. Pismem z dnia 7 lutego 2011 r. T. Ś. złożył za pośrednictwem Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w B. "zażalenie" do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na decyzję wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta B. przez Kierownika Działu Opieki Zastępczej Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odpłatności za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej. W zażaleniu tym wskazał, że został przez organ administracji pozbawiony możliwości czynnego udziału w postępowaniu. Zaznaczył, iż żąda wznowienia postępowania oraz powołania biegłych sądowych przy pomocy których należy przeprowadzić postępowanie dowodowe dodatkowo zwrócił się o przekazanie sprawy do rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu. Pismo to zostało przez Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w B. przekazane, jako odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. Organ ten pismem z dnia [...] nr [...] wezwał T. Ś. o wyjaśnienie, czy opisane na wstępie podanie jest odwołaniem od decyzji organu I instancji, czy też pismo to należy przekazać do adresata to jest Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. Kolegium pouczyło stronę, że odpowiedzi należy udzielić w terminie 7 dni od dnia otrzymania wezwania. Następnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. w piśmie z dnia 10 listopada 2011 r. poinformowało T. Ś. o pozostawieniu bez rozpoznania jego pisma z dnia 7 lutego 2011 r. w trybie art. 64 § 2 K.p.a. wobec nieuzupełnienia jego braków w terminie. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach T. Ś. wskazał, że przedmiotem zaskarżenia jest "decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] o prawomocności decyzji MOPS wydanej w sprawie [...]. W uzasadnieniu skargi ponownie odniósł się merytorycznie do decyzji organu I instancji wskazując, że brak jest podstaw do obciążania go opłatami na rzecz osoby pełniącej funkcję rodziny zastępczej wobec jego dziecka. Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji organu I instancji oraz nakazanie wznowienia postępowania z zapewnieniem mu pełnego udziału w postępowaniu. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. opisało dotychczasowy przebieg postępowania oraz wniosło o oddalenie skargi jako bezzasadnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Kwestią zasadniczą w rozpoznawanej sprawie jest ocena, czy skarga T.Ś. z dnia 19 listopada 2011 r. mieści się w zakresie przedmiotowym postępowania sądowoadministracyjnego. Obowiązkiem sądu przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania skargi jest bowiem zbadanie między innymi legitymacji skarżącego, zachowania terminu do wniesienia skargi, a przede wszystkim ocena dopuszczalności skargi. Zgodnie z regulacją art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, która sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Zakres kognicji sądu został unormowany w art. 3 § 2 i 3, art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270) zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a.". W myśl art. 3 powołanej ustawy sądy administracyjne orzekają w sprawach skarg na: 1. decyzje administracyjne; 2. postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3. postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym na które służy zażalenie; 4. inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5. akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6. akty jednostek samorządu terytorialnego i ich związków inne niż określone w pkt 5 podejmowane z zakresu administracji publicznej; 7. akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8. bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Do właściwości sądów administracyjnych należy również rozstrzyganie sporów o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz sporów kompetencyjnych między organami tych jednostek a organami administracji rządowej (art. 4 P.p.s.a.). W niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest pismo Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. informujące wnoszącego podanie o pozostawieniu go bez rozpoznania z uwagi na nieuzupełnienie braków formalnych. Pismo to zostało wydane w oparciu o regulację art. 64 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r., Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) zwanej dalej w skrócie "K.p.a.". Zgodnie z treścią przywołanego przepisu jeżeli w podaniu nie wskazano adresu wnoszącego i nie ma możliwości ustalenia tego adresu na podstawie posiadanych danych, podanie pozostawia się bez rozpoznania. Zgodnie z § 2 omawianej regulacji jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Na tle omawianej regulacji zarówno w orzecznictwie, jak i w judykaturze wyłoniły się rozbieżności odnoszące się do formy pozostawienia przez organ administracji podania bez rozpoznania. I tak istnieje pogląd zgodnie z którym pozostawienie podania bez rozpoznania powinno przybrać formę decyzji administracyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 kwietnia 1986 r., sygn. akt III SAB 14/85, OSP 1988, z. 2 poz. 23). Zgodnie natomiast z drugim poglądem pozostawienie podania bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 2 K.p.a. nie następuje w formie decyzji administracyjnej, ani postanowienia lecz ma charakter czynności materialno – technicznej. Na takim stanowisku stanął Sąd Najwyższy podejmując uchwalę w składzie siedmiu sędziów z dnia 8 czerwca 2000 r., sygn. akt III ZP 11/00 (publ. OSNP 2000/19/702). W uzasadnieniu uchwały wskazano, że w przypadku, gdy podanie (żądanie) nie czyni zadość "innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa", a wnosząca je osoba, pomimo prawidłowego wezwania i pouczenia przez organ o konieczność usunięcia stwierdzonych braków, nie usunęła ich w terminie siedmiu dni – organ administracji pozostawia je bez rozpoznania. I w takim przypadku organ zobowiązany jest zawiadomić osobę, która wniosła podanie, o tym że zostało ono pozostawione bez rozpoznania. Sąd Najwyższy wskazał nadto, iż w każdym przypadku, gdy organ administracji pozostawia podanie bez rozpoznania osobie, która zarzuca organowi administracji publicznej naruszenie prawa, polegające na bezczynności organu wobec zaniechania wszczęcia jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego na podstawie wniesionego przez nią podania przysługuje na zasadach ogólnych skarga do sądu administracyjnego. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela wyżej omówiony pogląd zgodnie z którym art. 64 § 2 K.p.a. nie stanowi podstawy do wydania decyzji czy postanowienia w sprawie wezwania do usunięcia braków podania. Zatem przyjąć należy, że pozostawienie podania bez rozpoznania przybiera formę czynności materialno – technicznej organu administracji na którą nie służy skarga do sądu administracyjnego. Zatem skarga na tego rodzaju czynność organu administracji polegająca w zasadzie na zawiadomieniu o pozostawieniu podania bez rozpoznania jako wyłączona spod kognicji sadu administracyjnego podlega odrzuceniu na zasadzie art. 53 § 1 pkt 1 P.p.s.a. W tym miejscu należy wskazać, że ostatnio w orzecznictwie sądów administracyjnych pojawiły się poglądy zgodnie z którymi pozostawienie podania bez rozpoznania mieści się w grupie aktów i czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. i może być przedmiotem skargi wnoszonej do sądu administracyjnego w trybie art. 52 § 3 P.p.s.a. (por. postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 30 sierpnia 2010 r., sygn. akt I SA/Bk 180/10, postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 marca 2011 r., sygn. akt II FSK 2624/10 publ. w centralnej bazie orzeczeń sadów administracyjnych). Jednakże Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie podziela tego stanowiska bowiem, jak już wyżej wskazano pozostawienie podania bez rozpoznania nie stanowi ani decyzji administracyjnej ani postanowienia, ma charakter materialno – techniczny, a jego skutkiem jest brak merytorycznego odniesienia się przez organ administracji publicznej do podania osoby zwracającej się do organu. W podaniu tym oczywiście może być zawarte żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego lecz mogą w nim znajdować się również inne wnioski skierowane do organu administracji. Jeśli więc podanie takie nie czyni zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa wówczas organ zobowiązany jest wezwać wnoszącego podanie do usunięcia braków w terminie 7 dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Zatem to już od woli strony uzależnione będzie, czy zgodzi się z wezwaniem i uzupełni braki podania, a co się z tym wiąże umożliwi organowi merytoryczne odniesienie się do żądania, czy też uznając, że organ błędnie przyjął, iż podanie dotknięte jest brakami będzie milczał, a w konsekwencji jego podanie pozostanie nierozpoznane. W takiej przecież sytuacji, osoba wnosząca podanie nie pozostaje bez ochrony. Jeśli bowiem podanie stanowi w istocie żądanie wszczęcia jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego to strona taka uznając, że organ pomimo złożenia podania nie wydaje w sprawie decyzji czy postanowienia uprawniona jest do zaskarżenia bezczynności organu w tym zakresie. Sąd administracyjny natomiast badając, czy w sprawie organ pozostawał w bezczynności dokonuje kontroli prawidłowości zastosowania przez organ regulacji art. 64 § 2 K.p.a., zatem bada wszelkie przesłanki zastosowania tej instytucji. Dlatego przyjąć należy, że złożenie podania czy odwołania do organu administracji, które dotknięte jest brakami podlegającymi uzupełnieniu w trybie art. 64 § 2 K.p.a. nie powoduje wszczęcia postępowania administracyjnego przed danym organem. Do wszczęcia takiego postępowania wymagane jest złożenie podania spełniającego warunki wynikające z przepisów prawa, chyba że wszczęcie postępowania następuje z urzędu. W konsekwencji należy przyjąć, że pozostawienie podania bez rozpoznania nie mieści się w katalogu aktów lub czynności poddanych kognicji sądów administracyjnych, nie rozstrzyga bowiem o prawach i obowiązkach jednostki w sposób władczy. Pozostawienie podania bez rozpoznania ma charakter materialno – techniczny zatem organ administracji nie odnosi się merytorycznie do treści podania, jedynie zobligowany jest zawiadomić stronę o brakach podania oraz skutkach ich nieusunięcia w terminie. Konkludując stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie skarżący złożył skargę na pismo (zawiadomienie) Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. o pozostawieniu jego podania z dnia 7 lutego 2011 r. bez rozpoznania, a tak zakreślony przedmiot postępowania nie mieści się w katalogu spraw należących do właściwości sądu administracyjnego dlatego skargę należało odrzucić na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Jedynie na marginesie należy zaznaczyć, że nawet jeśli przyjąć iż pozostawienie bez rozpoznania należy do kategorii aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.) to i tak skarga podlegałaby odrzuceniu. Przyjęcie bowiem, możliwości poddania sądowej kontroli pozostawienia przez organ podania bez rozpoznania wymagałoby zachowania przez skarżącego trybu wnoszenia skargi przewidzianego w regulacji art. 53 § 2 P.p.s.a. Zgodnie natomiast z tym przepisem jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a P.p.s.a., można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu – w terminie czternastu dni od dnia w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności – do usunięcia naruszenia prawa. W rozpoznawanej sprawie, jak wynika z przedłożonej dokumentacji skarżący z takim wezwaniem nie występował zatem nie wyczerpał trybu ewentualnego zaskarżenia omawianej czynności organu. Mając wszystko powyższe na uwadze skarga nie mieści się w zakresie właściwości sądu administracyjnego, wobec tego należało uznać ją za niedopuszczalną, co w świetle regulacji art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. stanowi przesłankę jej odrzucenia.