IV SA/Gl 178/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zofia Borowicz (spr.), Sędziowie NSA Tadeusz Michalik, NSA Adam Mikusiński, Protokolant stażysta Wojciech Kaczmarzyk, po rozpoznaniu w dniu 07 lutego 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi E. K.-L. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w K. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie służby celnej - zwolnienie ze służby stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji. Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 32 ust. 6 pkt 2 ustawy z dnia 27 czerwca 2003 r. o utworzeniu Wojewódzkich Kolegiów Skarbowych oraz zmian niektórych ustaw regulujących zadanie i kompetencje organów oraz organizację jednostek podległych ministrowi właściwemu do spraw finansów publicznych ( Dz. U. Nr 137, poz. 1302 zwanej dalej ustawą konsolidacyjną ), art. 27 ust. 1, art. 81 ust. 1 i 2, art. 81 ust. 1a ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej ( Dz. U. Nr 72, poz. 802 ze zm.) Dyrektor Izby Celnej w K. zwolnił E. K.-L. ze służby stałej w Izbie Celnej w K. w terminie trzymiesięcznym od dnia jej doręczenia. W uzasadnieniu organ stwierdził, że E. K.-L. w dniu [...] 2003 r. otrzymała propozycję przeniesienia do Izby Celnej w B. w trybie art. 32 ustawy konsolidacyjnej, którą to propozycję odrzuciła w piśmie z dnia [...] 2003 r. Organ wywiódł, że w tej sytuacji zachodziły podstawy do zwolnienia E. K.-L. ze służby zgodnie z art. 32 ust. 6 pkt 2 ustawy konsolidacyjnej. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy odwołująca zarzuciła, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 32 ust. 1-4 ustawy konsolidacyjnej poprzez jego błędne zastosowanie polegające na zastosowaniu tego przepisu w stosunku do jej osoby. A w sytuacji, gdy nie wymagały tego potrzeby związane z organizacją i wprowadzeniem Wojewódzkich Kolegiów Skarbowych, a także art. 32 ust. 6 tej ustawy, w zw. z art. 8 kp. poprzez złożenie jej propozycji przeniesienia, a w następstwie tej odmowy konsekwencji w postaci zwolnienia ze służby. Ponadto odwołująca zarzuciła naruszenie art. 7 kpa poprzez nierozpoznanie wszystkich okoliczności sprawy związanych z podstawą złożenia przez nią odmowy przyjęcia propozycji przeniesienia do Izby Celnej w B., a także art. 30 § 4 kp w zw. z art. 5 kp poprzez wskazanie nieprawdziwej przyczyny zwolnienia ze służby. W uzasadnieniu zarzutów odwołująca przedstawiła obszernie swoją sytuację osobistą, zdrowotną i rodzinną która miała wpływ na podjęcie decyzji o odmowie przyjęcia przedstawionej jej propozycji przeniesienia. Odwołała się też do wcześniejszych uzgodnień i stanowiska prezentowanego w tej mierze przez Dyrektora Izby Celnej w B. oraz w piśmie Pełnomocnika Ministra Finansów do spraw Alokacji Kadr Służby Celnej z dnia [...] 2003 r. Zwróciła na regulacje zawarte w art. 27 ust. 1, oraz art. 58 ust. 3 ustawy o Służbie Celnej kwestionując w ten sposób zasadność wydanej wobec niej decyzji o zwolnieniu ze służby celnej, a także właściwość Dyrektora Izby Celnej w K. do wydania przedmiotowej decyzji w sytuacji, gdy jej pracodawcą jest Dyrektor Izby Celnej w C.. Odwołująca się wnioskowała o uchylenie zaskarżonej decyzji. Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa i art. 32 ust. 6 pkt 2 ustawy konsolidacyjnej oraz art. 26 pkt 7, art. 27 ust. 1, art. 81 ustawy o Służbie Celnej Dyrektor Izby Celnej w K. uchylił zaskarzoną decyzję w części dotyczącej podstawy prawnej i orzekł, iż jest : art. 32 ust. 6 pkt 2 ustawy z dnia 27.06.2003 r., art. 27 ust. 1, art. 81 ust 1 i 2, art. 81 ust. 1a ustawy o Służbie Celnej, a winno być : art. 32 ust. 6 pkt 2 ustawy z dnia 27.06.2003 r., art. 26 pkt 7, art. 27 ust.1, art. 81 ust. 1 i 2, art. 81 ust. 1a ustawy o Służbie Celnej, a w pozostałej części decyzję pozostawił w mocy. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ opisując dotychczasowy przebieg sprawy – stwierdził, że zaskarżoną decyzją zasadnie zwolniono odwołującą się ze służby na podstawie art. 32 ust. 6 pkt 2 ustawy konsolidacyjnej skoro nie przyjęła przedstawionej jej propozycji przeniesienia. Jednocześnie organ wskazał, że zasadnym było uzupełnienie podstawy zwolnienia jej ze służby celnej o przepis art. 26 pkt 7 ustawy o Służbie Celnej przy utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji. Zdaniem organu orzekającego Dyrektor Izby Celnej w K. stał się sukcesorem praw i obowiązków po byłej Izbie Celnej w C.. Nie budzi bowiem wątpliwości, że na mocy rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22 października 2003 r. ( Dz. U. Nr 184 poz. 1800 ) zmieniającego rozporządzenie w sprawie utworzenia izb celnych i urzędów celnych oraz określenia ich siedzib z dniem 1 listopada 2003 r. zniesiona została Izba Celna w C., ale przed jej formalnym zniesieniem funkcjonariusze celni i pracownicy otrzymali propozycje przeniesienia do innych Izb Celnych. Wśród tej grupy znalazła się odwołująca. W ocenie organu orzekającego w tych okolicznościach sprawy zachodziły podstawy do uzupełnienia podstawy prawnej w przedmiotowej decyzji o powołany art. 26 pkt 7 ustawy o Służbie Celnej. Konsekwencją tego było rozwiązanie stosunku służbowego w oparciu o art. 27 ust. 1 tej ustawy. Przywołując orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego organ wskazał, że w powyższym zakresie w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 kpa zachodziły podstawy do wydania decyzji polegającej na uchyleniu decyzji w części dotkniętej wadą prawną i orzeczenia co do istoty w tym zakresie. Jednocześnie organ podkreślił, że w ten sposób uwzględnił wszystkie podnoszone przez odwołującą się kwestie, a dotyczące żądania określenia podstawy materialnej rozwiązania stosunku służbowego. W skardze E. K.-L. zaskarżyła decyzję Dyrektora Izby Celnej w K. z dnia [...] r. zarzucając jej naruszenie art. 7,8 i 107 kpa poprzez pominięcie wniosków złożonych przez nią w trakcie prowadzonego postępowania w konsekwencji nierozpoznania wszystkich okoliczności sprawy, brak odniesienia się w uzasadnieniu decyzji do zarzutów zawartych w odwołaniu, oparcie uzasadnienia faktycznego decyzji na dowodach szczątkowych, sformułowanie rozstrzygnięcia w sposób nieprawidłowy. Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 15 kpa poprzez zmianę podstawy prawnej rozstrzygnięcia, a także naruszenie art. 6 kpa poprzez nieustalenie i niewskazanie podstawy prawnej przyznającej Dyrektorowi Izby Celnej w K. kompetencji do orzekania w sprawie zwolnienia jej ze służby. Nadto naruszenie art. 32 ust. 1 i 4 oraz ust. 6 ustawy konsolidacyjnej a także art. 7 i 32 Konstytucji RP poprzez rażące naruszenie prawa pracowników do równego traktowania przez pracodawcę. W uzasadnieniu przedstawiła obszerną argumentację stanowiska zawartego uprzednio we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a nadto uzupełnionego o analizę wskazanych przepisów prawa materialnego i procesowego. W konsekwencji wnioskowała o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ orzekający wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która przeprowadzona jest pod względem zgodności z prawem ( art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych – Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ). Oznacza to, że w świetle brzmienia art. 145 § 1 ppsa, iż sądy te badają czy kwestionowana decyzja nie uchybia przepisom prawa materialnego lub procesowego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy albo dającym podstawę do wznowienia postępowania bądź mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nadto badają czy organ administracyjny nie dopuścił się uchybień skutkujących nieważnością decyzji. przy czym zgodnie z art. 134 § 1 ppsa sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności ( art. 134 § 2 ppsa ). Dyrektor Izby Celnej w K. wydał decyzję z dnia [...] r. w wyniku rozpatrzenia wniosku złożonego w oparciu o art. 81 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej ( tj. 2004, Dz. U. Nr 156, poz. 1641). Z uwagi na treść art. 81 ust. 2 tej ustawy, oznacza to, że orzekał jako organ drugiej instancji. Sposób rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy określa w momencie orzekania jako organ centralny, art. 138 § 1 kpa. Z przepisu tego wynika, że organ drugiej instancji wydaje decyzję, którą w zależności od dokonanych ustaleń : 1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję, 2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź uchylając decyzję – umarza postępowanie pierwszej instancji, 3) umarza postępowanie odwoławcze. Tak więc w wyniku wniesienia odwołania ( wniosku ) organ odwoławczy ma obowiązek rozpatrzeć merytorycznie sprawę czyli przyjmuje kompetencje do załatwienia sprawy w formie decyzji. Przepis art. 107 § 1 kpa stanowi jakie elementy powinna zawierać decyzja administracyjna. W szczególności ustawodawca zaliczył do nich : powołanie podstawy prawnej i rozstrzygnięcia. Treść rozstrzygnięcia ( tzw. osnowa decyzji ) jest równoznaczna z udzielonym stronie uprawnieniem albo nałożonym na nią obowiązkiem. Osnowa ( rozstrzygnięcie ) jest kwintesencją decyzji, wyraża bowiem rezultat stosowania normy prawa materialnego, do konkretnego wypadku w kontekście konkretnych okoliczności faktycznych i materiału dowodowego ( por. wyrok NSA z dnia 22 listopada 2001 r., sygn. II SA 924/01, zbiór LEX 81816 ). Natomiast powołanie podstawy prawnej to wskazanie przepisu prawa materialnego dotyczącego rozstrzygnięcia sprawy. W przypadku decyzji organu odwoławczego jest to także dodatkowo powołanie stosownych przepisów KPA. Dyrektor Izby Celnej w K. wydał swą decyzję z dnia [...] r. opierając się na art. 138 § 1 pkt 2 kpa. Jest to więc orzeczenie merytoryczno-reformatoryjne. Jednakże z sentencji tej decyzji nie wynika jakie rozstrzygnięcie merytoryczne zostało podjęte przez organ odwoławczy. Organ użył bowiem w osnowie decyzji sformułowania : "uchyla decyzję... w części dotyczącej podstawy prawnej i orzeka..." oraz : "winno być", zmieniając w ten sposób w istocie rzeczy podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia. Osnowa tej decyzji nie odpowiada brzmieniu przywołanego przepisu art. 138 § 1 pkt 2 kpa. Organ odwoławczy uchylając decyzję pierwszej instancji w części, ma obowiązek orzec w tym zakresie co do istoty sprawy, bądź umorzyć w tym zakresie postępowanie ( por. wyrok WSA z dnia 21.05.2005 r., sygn. III SA/Wa 173/05, opubl. M. Pod. 2005/6/3). Aczkolwiek częścią składową decyzji jest jej uzasadnienie faktyczne i prawne, to jednak rozstrzygnięcie stanowi istotę decyzji. Wprawdzie zarówno decyzja z dnia [...] r. jak i decyzja z dnia [...] r. prowadzą do tego samego, bo do zwolnienia skarżącej ze służby, ale w obu przypadkach rozstrzygnięto to w tej kwestii w odmienny sposób. Przedmiotem postępowania i rozstrzygnięcia w decyzji z dnia [...] r. było zwolnienie skarżącej ze służby stałej w Izbie Celnej na podstawie art. 32 ust. 6 pkt 2 ustawy konsolidacyjnej tj. przepisu szczególnego. Natomiast organ II instancji wydał zaskarżoną decyzję w oparciu o art. 32 ust. 6 pkt 2 cyt. ustawy jak i zarówno o art. 26 pkt 7 ustawy o Służbie Celnej. Powołany w zaskarżonej decyzji przepis art. 138 § 1 ust. 2 kpa zezwala organowi odwoławczemu na uchylenie decyzji pierwszej instancji i orzeczenie co do istoty sprawy czyli rozstrzygnięcie odmienne od tego jakie zawiera zaskarżona decyzja pierwszej instancji. W postępowaniu odwoławczym ( toczącym się w wyniku złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy ) może być rozpoznawana i rozstrzygnięta sprawa wyłącznie tożsama pod względem podmiotowym i przedmiotowym. Organ odwoławczy nie może rozszerzać zakresu sprawy rozstrzygniętej w I instancji, nie może też zmieniać rodzaju sprawy, gdyż nie może wydać decyzji w innej sprawie niż ta, która była przedmiotem decyzji I instancji. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że zmiana np. podstawy prawnej rozstrzyganej sprawy prowadzi do zmiany przedmiotowej tożsamości sprawy i oznacza w konsekwencji naruszenie zasady dwuinstancyjności rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy ( por. wyrok NSA z dnia 7.01.2000 r. sygn. II SA 1022/01, zbiór LEX 77671 ). Wydanie zaś decyzji z pogwałceniem obowiązującej w postępowaniu administracyjnym zasady dwuinstancyjności stanowi rażące naruszenie prawa ( art. 156 § 1 pkt 2 kpa ) skutkujące nieważnością zaskarżonej decyzji. Wobec sformułowanego w kwestionowanej decyzji rozstrzygnięcia i powołanej w niej podstawy prawnej dotyczącej tego rozstrzygnięcia nie wiadomo jaka była ostatecznie podstawa prawna i faktyczna zwolnienia skarżącej ze służby. W szczególności czy rozstrzygnięcie to zapadło wobec spełnienia przesłanek z art. 32 ust. 6 pkt 2 ustawy konsolidacyjnej czy też podstawę przyjętego rozstrzygnięcia stanowi art. 26 pkt 7 ustawy o Służbie Celnej. Nie może budzić wątpliwości, że są to odrębne regulacje prawne określające odmienne tryby zwolnienia ze służby. Dodatkowo można zauważyć, że tzw. ustawa konsolidacyjna nie zawiera przepisu szczególnego, który określałby odmiennie właściwość organu do wydania decyzji o której mowa w art. 32 ust. 6 pkt 2 tej ustawy. Zatem w tej kwestii zastosowanie miałaby regulacja zawarta w ustawie z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej. Przepis art. 1 ust. 9 cyt. ustawy określa właściwość organu do wydania decyzji związanej z pełnieniem służby. Nadto w dacie wydania zaskarżonej decyzji obowiązywał art. 284 kodeksu celnego określający zakres właściwości i organizacji urzędów oraz kierowników urzędów, o których mowa w art. 7 – 9 ustawy o Służbie Celnej. Należy w związku z tym dodać, że z mocy art. 107 § 1 kpa w decyzji administracyjnej organ winien wskazać podstawę swej właściwości o ile nie wynika ona wprost z przepisu ustawy. Przepis art. 145 § 1 pkt 2 ppsa stanowi, że Sąd uwzględniając skargę stwierdza nieważność decyzji w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 kpa lub w innych przepisach. Wykazanie przyczyny nieważności decyzji jest okolicznością przesądzającą treść rozstrzygnięcia. Z tych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 kpa Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji przyjmując, że zaskarżona decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa ( art. 156 § 2 pkt 2 kpa ). Wobec treści art. 81 ust. 1a ustawy o Służbie Celnej nie orzeczono o wykonalności zaskarżonej decyzji. Brak było podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącej zgłoszonego w trybie art. 210 § 1 ppsa, skoro skarżąca z mocy art. 239 pkt 1 lit.d) tej ustawy nie miała obowiązku uiszczenia kosztów sądowych. Skarżąca była nieobecna na rozprawie sądowej nie zgłosiła też wniosku o zwrot kosztów postępowania wskazanych w art. 205 § 1 ppsa.