IV SA/Gl 181/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Kurcyusz - Furmanik Sędziowie Sędzia WSA Renata Siudyka Sędzia WSA Edyta Żarkiewicz (spr.) Protokolant Monika Rał po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 listopada 2014 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w Bielsku - Białej na uchwałę Rady Miejskiej w Żywcu z dnia 24 kwietnia 2008 r. nr XXV/210/2008 w przedmiocie regulaminu udzielania pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniów zamieszkałych na terenie gminy stwierdza nieważność § 6, § 7 pkt 4, pkt 5, pkt 6, § 8 pkt 2 i § 9 pkt 1 i pkt 4 Regulaminu stanowiącego załącznik do uchwały Rady Miejskiej w Żywcu z dnia 24 kwietnia 2008 r. nr XXV/210/2008 i określa, że Regulamin w wymienionej części nie może być wykonany. Rada Miejska w Żywcu podjęła w dniu 24 kwietnia 2008 r. uchwałę Nr XXV/210/2008 w sprawie regulaminu udzielania pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniów zamieszkałych na terenie Miasta Żywca. Jako podstawę prawną uchwały wskazała art. 90f ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.) w związku z art. 18 ust. 2 pkt 14a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594 ze zm.). W skardze wniesionej na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, Prokurator Prokuratury Okręgowej w Bielsku-Białej podniósł zarzut: - rażącego naruszenia art. 90f w związku z art. 90d ust. 2, 4 i 5 ustawy o systemie oświaty poprzez ich powtórzenie i modyfikację w § 6 regulaminu stanowiącego załącznik do uchwały; - rażącego naruszenia art. 90f w związku z art. 90d ust. 1 wymienionej ustawy w związku z art. 75 § 1 K.p.a. poprzez przyjęcie w § 7 pkt 4, 5, 6 oraz § 9 pkt 4 regulaminu, że wypłata stypendium szkolnego w formie refundacji poniesionych kosztów, następować będzie na podstawie oryginałów faktur, rachunków bądź innych dokumentów potwierdzających poniesienie wydatku, pomimo braku po stronie rady gminy upoważnienia do wydania przepisów prawa miejscowego modyfikujących w tym zakresie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego i wprowadzających zamknięty katalog środków dowodowych; - rażące naruszenie art. 90f w związku z art. 90e ust. 1 ustawy o systemie oświaty, poprzez zdefiniowanie zdarzenia losowego w § 8 pkt. 2 regulaminu i przez to zawężenie kręgu osób uprawnionych na podstawie ustawy o systemie oświaty do otrzymania pomocy materialnej o charakterze socjalnym; - rażące naruszenie art. 90e ust. 4 ustawy o systemie oświaty poprzez jego powtórzenie i modyfikację w § 9 pkt. 1 Regulaminu stanowiącego załącznik do uchwały, w zakresie terminu ubiegania się o przyznanie zasiłku szkolnego. W związku z powyższymi zarzutami Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności wymienionych przepisów Regulaminu stanowiącego załącznik do uchwały Rady Miasta Żywca nr XXV/210/2008 z dnia 24 kwietnia 2008 r. W uzasadnieniu podniósł, że przepisy te zostały wydane z rażącym naruszeniem art. 90f ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty. Dodał, że zaskarżona uchwała jako normatywny akt wykonawczy, należący do kategorii prawa miejscowego, powinna spełniać warunki określone dla tej kategorii aktów prawnych. Uchwała ta została podjęta na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 90f ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.), według którego rada gminy uchwala regulamin udzielania pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniów zamieszkałych na terenie gminy, w którym określa w szczególności: - 1) sposób ustalania wysokości stypendium szkolnego w zależności od sytuacji materialnej uczniów i ich rodzin oraz innych okoliczności, o których mowa w art. 90d ust. 1; - 2) formy, w jakich udziela się stypendium szkolnego w zależności od potrzeb uczniów zamieszkałych na terenie gminy; - 3) tryb i sposób udzielania stypendium szkolnego; 4) tryb i sposób udzielania zasiłku szkolnego w zależności od zdarzenia losowego. Podniósł, że rada gminy jest uprawniona jedynie do określania w regulaminie, sposobu ustalania wysokości stypendium szkolnego, form, w jakich będzie ono udzielane oraz trybu i sposobu jego udzielania. Nie może natomiast powielać treści przepisów rangi ustawowej. Dodał, że utrwalony jest w tej mierze, zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie pogląd, zgodnie z którym w uchwałach organów jednostek samorządu terytorialnego nie mogą znaleźć się materie uregulowane już w aktach prawnych hierarchicznie wyższych. Zgodnie z § 118 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie zasad techniki prawodawczej, w aktach organów samorządu terytorialnego nie mogą być powtarzane przepisy ustawy zawierającej upoważnienie i przepisy innych aktów normatywnych. Następnie wskazał, że w art. 90n ustawy o systemie oświaty, została przyjęta zasada, że w sprawach świadczeń pomocy materialnej o charakterze socjalnym wydaje się decyzje administracyjne. Świadczenia, o których mowa w tym przepisie to stypendium szkolne i zasiłek szkolny, a zatem nie można uzależnić przyznania wymienionych świadczeń od przedłożenia wyłącznie dokumentów wskazanych w uchwale, poprzez ustanowienie zamkniętego katalogu środków dowodowych tj. "odpowiednich rachunków". Dokument w postaci rachunku jest tylko jednym ze środków dowodowych, przewidzianym w Kodeksie postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 75 § 1 K.p.a., jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. W tym zakresie skarżący podkreślił, że system środków dowodowych jest otwarty, jako dowód należy dopuścić wszystko, czego prawo nie zabrania. Ponadto wskazał, że zgodnie z art. 90e ust. 1 ustawy o systemie oświaty, uczniowi znajdującemu się przejściowo w trudnej sytuacji materialnej z powodu zdarzenia losowego, może być przyznany zasiłek szkolny. W tym zakresie podniósł, że pojęcie "zdarzenie losowe", nie zostało zdefiniowane w ustawie, a zatem jego zdefiniowanie w akcie rangi podustawowej, jest naruszeniem prawa. Ponadto dodał, że ocena, czy w danym przypadku mamy do czynienia ze zdarzeniem losowym, jest elementem procesu stosowania, a nie stanowienia prawa i należy do organu wykonawczego gminy. Podkreślił, że w ustawie o systemie oświaty, wyraźnie uzależniono uprawnienie do zasiłku szkolnego, od każdej sytuacji mieszczącej się w zakresie pojęcia "zdarzenie losowe". Wobec tego rada gminy nie może definiować tego pojęcia, jak też nie może kształtować trybu i sposobu udzielania zasiłku w sposób, który by ograniczał możliwość uzyskania pomocy przez jakiegokolwiek ucznia dotkniętego zdarzeniem losowym w znaczeniu ustawowym. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Żywcu wskazała, że powtórzenie w uchwale przepisów ustawy o systemie oświaty nie było przypadkowe. Wynikało z potrzeby zawarcia w jednym akcie niezbędnych informacji pozwalających adresatowi uchwały zapoznać się ze wszystkimi istotnymi przesłankami warunkującymi uzyskanie pomocy materialnej o charakterze socjalnym. Dodała, że uwzględniając zarzuty skargi, przystąpi do procedury zmierzającej do podjęcia uchwały określającej nowy regulamin udzielania pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniów zamieszkałych na terenie Miasta Żywca. Na rozprawie, Prokurator Prokuratury Apelacyjnej w Katowicach podtrzymał wnioski i zarzuty skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie podkreślenia wymagało, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 cytowanego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast na podstawie art. 3 § 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 5 i pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej w skrócie P.p.s.a., kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego. Podstawy stwierdzenia nieważności uchwały lub innego aktu organu gminy, określają przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 594). Zgodnie z art. 91 ust. 1 tej ustawy, uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Orzekając w granicach sprawy, które zostały wyznaczone w skardze, uznać należało, że uchwała Rady Miejskiej w Żywcu (zwanej dalej również radą gminy) w sprawie regulaminu udzielania pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniów zamieszkałych na terenie Miasta Żywca, w zaskarżonej części, obejmującej § 6 oraz § 7 pkt 4,5,6, § 8 pkt 2, § 9 pkt 1 i 4 Regulaminu stanowiącego załącznik do uchwały - w sposób istotny narusza prawo, a wobec tego skarga okazała się zasadna. Kwestie dotyczące pomocy materialnej dla uczniów, uregulowane zostały w rozdziale 8a ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. nr 216, poz.2570 ze zm.), którego przepisy obowiązują od dnia 1 stycznia 2005 r., a zostały wprowadzone ustawą z dnia 16 grudnia 2004 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych (Dz. U. Nr 281, poz. 2781). Sąd ocenia zgodność z prawem zaskarżonej uchwały, według przepisów obowiązujących w dniu jej podjęcia. Na podstawie zatem art. 90c ust. 2 ustawy o systemie oświaty, wyróżnia się dwa rodzaje świadczeń pomocy materialnej o charakterze socjalnym, są to: stypendium szkolne i zasiłek szkolny. Stypendium szkolne, zgodnie z art. 90d ust.1 tej ustawy, może otrzymać uczeń znajdujący się w trudnej sytuacji materialnej wynikającej z niskich dochodów na osobę w rodzinie, w szczególności gdy w rodzinie tej występuje: bezrobocie, niepełnosprawność, ciężka lub długotrwała choroba, wielodzietność, brak umiejętności wypełniania funkcji opiekuńczo-wychowawczych, alkoholizm lub narkomania, a także gdy rodzina jest niepełna lub wystąpiło zdarzenie losowe, z zastrzeżeniem ust. 12. Natomiast według art. 90e cytowanej ustawy, zasiłek szkolny może być przyznany uczniowi znajdującemu się w trudnej sytuacji materialnej z powodu zdarzenia losowego. Przepis art. 90f ustawy o systemie oświaty zawiera upoważnienie dla rady gminy w zakresie uchwalenia regulaminu udzielania pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniów szkół zamieszkałych na terenie gminy. Zgodnie z tym przepisem, rada gminy, kierując się celami pomocy materialnej o charakterze socjalnym, określa w regulaminie w szczególności: - 1. sposób ustalania wysokości stypendium szkolnego w zależności od sytuacji materialnej uczniów i ich rodzin oraz innych okoliczności, o których mowa w art. 90d ust. 1; - 2. formy, w jakich udziela się stypendium szkolnego w zależności od potrzeb uczniów zamieszkałych na terenie gminy; - 3. tryb i sposób udzielania stypendium szkolnego; - 4. tryb i sposób udzielania zasiłku szkolnego w zależności od zdarzenia losowego. Przytoczony przepis zawiera zatem upoważnienie dla rady gminy, dotyczące wydania aktu prawa miejscowego w rozumieniu art. 94 Konstytucji RP. Regulamin jest więc źródłem prawa powszechnie obowiązującego na terenie danej jednostki samorządu terytorialnego. Oznacza to, że uchwalając wymieniony regulamin, rada gminy nie może wykroczyć poza zakres delegacji ustawowej ani stanowić norm sprzecznych z ustawą. Zgodnie bowiem z art. 7 Konstytucji RP, organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Wobec tego, każda norma kompetencyjna musi być tak realizowana, aby nie doszło do naruszenia obowiązujących przepisów prawa. Rada gminy, uchwalając regulamin w przedmiotowym zakresie, jest zatem zobowiązana do uwzględnienia przepisów, dotyczących kwestii pomocy materialnej dla uczniów, zawartych w cytowanej wyżej ustawie. Do takich przepisów należy zaliczyć te, które określają formy udzielania stypendium szkolnego, tj. określone w art. 90d ust. 2 pkt 1 i 2 oraz ust. 4 ustawy, do których zalicza się: całkowite lub częściowe pokrycie kosztów udziału w zajęciach edukacyjnych (pkt 1), pomoc rzeczową o charakterze edukacyjnym, w tym w szczególności zakup podręczników (pkt 2), całkowite lub częściowe pokrycie kosztów związanych z pobieraniem nauki poza miejscem zamieszkania (art. 90d ust. 4). Oprócz wskazanej wyżej pomocy, ustawa przewiduje również pomoc pieniężną, jednakże dopiero w sytuacji, w której organ przyznający stypendium uzna, że udzielenie stypendium w wyżej wskazanych formach nie jest możliwe, lub nie jest celowe – wówczas może przyznać stypendium szkolne w formie świadczenia pieniężnego (art. 90d ust. 5). W zaskarżonym § 6 uchwały, Rada Miejska w Żywcu zawarła powtórzenie wyżej wymienionych przepisów ustawy o systemie oświaty, z modyfikacją w wersie pierwszym, polegającą na tym, że przyjęła zapis "stypendium szkolne może być udzielone" zamiast określenia "udzielane" – występującego w ustawie. Natomiast w § 9 pkt 1 tej uchwały, powtórzyła art. 90e ust. 4 ustawy, dotyczący terminu ubiegania się o zasiłek szkolny, dodając do ustawowego oznaczenia daty początkowej tego terminu – "wystąpienia zdarzenia" – określenie "losowego". Podnieść należało, że niezależnie od tego, czy modyfikacje powyższe mogły w praktyce przyznawania tych świadczeń, wpłynąć w jakikolwiek sposób na treść rozstrzygnięć, istotne znaczenie ma to, że w regulacjach o randze uchwały organu gminy – nie mogą zostać zawarte materie ustawowe, a tym bardziej materie ustawowe z jakąkolwiek modyfikacją w stosunku do treści przepisu ustawy. W takiej sytuacji dochodzi bowiem do ponownego "uregulowania" materii ustawowych – i to w akcie prawnym hierarchicznie niższym. Ponadto przyjmując uchwałę, organ jednostki samorządu terytorialnego nie może wykroczyć poza zakres delegacji ustawowej. Według zaś normy kompetencyjnej zawartej w art. 90f pkt 2 ustawy o systemie oświaty, rada gminy uchwala regulamin udzielania pomocy materialnej o charakterze socjalnym, w którym określa formy, w jakich udziela się stypendium szkolnego w zależności od potrzeb uczniów zamieszkałych na terenie gminy. Jednocześnie rada gminy, będąc upoważniona w art. 90f pkt 3 cytowanej ustawy, do określenia sposobu udzielania stypendium szkolnego, nie może wykraczać poza przyjęte formy tego świadczenia. W przedmiotowej sprawie, w zaskarżonym § 7 pkt 6 regulaminu, Rada Miejska w Żywcu określiła, że stypendium szkolne w formie całkowitego lub częściowego pokrycia kosztów związanych z pobieraniem nauki poza miejscem zamieszkania, jest udzielane poprzez zwrot uprzednio poniesionych kosztów po przedstawieniu oryginałów faktur, rachunków bądź innych dokumentów wystawionych na wnioskodawcę. Stypendium w formie przewidzianej w § 7 pkt 6 regulaminu, jest zatem udzielane poprzez częściową lub całkowitą refundację kosztów, które zostały już poniesione przez ucznia, na podstawie przedłożonych przez niego dokumentów. Taki sposób udzielenia stypendium, jest niezgodny z formą pomocy określoną w art. 90d ust. 4 ustawy, bowiem w zaskarżonym regulaminie, jej udzielenie zostało uzależnione od uprzedniego poniesienia wydatków przez ucznia ubiegającego się o nią. Natomiast stypendium ma być udzielone uczniowi w celu umożliwienia poniesienia wydatków, gdyż zwraca się o taką pomoc właśnie z tego powodu, że znajduje się w trudnej sytuacji materialnej i nie dysponuje środkami finansowymi. W związku z tym, przepis dotyczący udzielenia pomocy poprzez refundację poniesionych przez wnioskodawcę wydatków, byłby dopuszczalny tylko wówczas, gdyby rada pozostawiła do wyboru wnioskodawcy taki sposób udzielenia, wybranej formy świadczenia. Podobne zastrzeżenia dotyczą regulacji zawartych w § 7 pkt 4 i pkt 5 regulaminu – z tą różnicą, że w tych przepisach rada miejska wprowadziła – tylko jako alternatywną – możliwość udzielenia pomocy poprzez refundację poniesionych już przez wnioskodawcę kosztów. Jednakże w tych przepisach również nie pozostawiła do wyboru wnioskodawcy, sposobu udzielenia świadczenia poprzez refundację poniesionych kosztów. Wobec tego stwierdzić należało, że zaskarżony § 7 pkt 4,5,6 regulaminu, został wydany z naruszeniem art. 90d ust. 2 i ust. 4 w zw. z art. 90f pkt 2 ustawy o systemie oświaty i z tych powodów należało stwierdzić ich nieważność. Pokrycie kosztów powinno bowiem nastąpić, np. poprzez ich bezpośrednią zapłatę na rzecz podmiotu udzielającego świadczenia (np. podmiotu udzielającego zakwaterowania) bądź też w sposób uzgodniony z wnioskodawcą, co w takim przypadku nie wyklucza właśnie możliwości refundacji poniesionych uprzednio przez niego wydatków. Ponadto zasługiwał na uwzględnienie zarzut skargi dotyczący naruszenia w § 7 pkt 4, 5, 6 oraz w § 9 pkt 4 regulaminu, przepisu art. 75 § 1 K.p.a. poprzez przyjęcie, że stypendium szkolne i zasiłek szkolny są realizowane na podstawie oryginałów faktur, rachunków i innych dokumentów potwierdzających poniesienie wydatku. Rada gminy wprowadziła bowiem ograniczony katalog środków dowodowych w powyższym zakresie, co jest sprzeczne z art. 75 § 1 K.p.a. Na uwzględnienie zasługiwał również zarzut naruszenia art. 90f w związku z art. 90e ust. 1 ustawy o systemie oświaty poprzez zdefiniowanie w § 8 pkt 2 regulaminu, pojęcia "zdarzenie losowe". Zgodnie bowiem z art. 90e ust. 1 cytowanej ustawy, zasiłek szkolny może być przyznany uczniowi znajdującemu się przejściowo w trudnej sytuacji materialnej z powodu zdarzenia losowego. W ustawie o systemie oświaty, nie zostało sprecyzowane pojęcie "zdarzenie losowe". Natomiast zawarte w art. 90f pkt 4 ustawy o systemie oświaty, upoważnienie do wydania aktu prawa miejscowego, pozwala tylko na określenie trybu i sposobu udzielania zasiłku szkolnego w zależności od charakteru niektórych, szczególnych zdarzeń losowych. W żadnym razie, rada gminy nie może natomiast określać katalogu tych zdarzeń, gdyż według ustawy o systemie oświaty, pojęcie to ma charakter niedookreślony - w ten sposób obejmuje możliwie szeroki wachlarz sytuacji faktycznych. Wobec tego, jak trafnie zarzucił skarżący, rada gminy nie może definiować tego pojęcia. W tym zakresie zasadnie skarżący podkreślił, że definiowanie tego pojęcia niedookreślonego, w akcie rangi podustawowej, jest naruszeniem prawa. Radzie gminy nie przysługuje prawo określenia, co jest zdarzeniem losowym uprawniającym do uzyskania zasiłku szkolnego, bowiem nie jest upoważniona do definiowania pojęć użytych w ustawach, a ocena, czy w danym przypadku wystąpiło zdarzenie losowe, jest elementem procesu stosowania, a nie stanowienia prawa i należy do organu wykonawczego gminy. W podsumowaniu stwierdzić zatem należało, że we wskazanym zakresie doszło do istotnego naruszenia przepisów prawa w rozumieniu art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, które uzasadniało stwierdzenie nieważności uchwały w zaskarżonej części. Z uwagi na to, że przedmiotowa uchwała stanowiła akt prawa miejscowego, okoliczność, że od dnia jej podjęcia upłynął okres dłuższy niż jeden rok, nie miała wpływu na treść rozstrzygnięcia. Wobec tego - na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. należało orzec jak w sentencji. Przepis art. 152 P.p.s.a. stanowił podstawę orzeczenia w przedmiocie wykonalności wyżej wymienionej uchwały.