IV SA/Gl 186/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska Sędzia WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik (spr.) Protokolant St. sekr. sąd. Magdalena Kurpis po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 kwietnia 2009 r. sprawy ze skargi Gminy D. G. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Ś. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie wysokości ekwiwalentu dla członków ochotniczej straży pożarnej z tytułu uczestnictwa w działaniu ratowniczym lub szkoleniu ratowniczym uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze. Rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] r., wydanym na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) stwierdzono nieważność uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w D. z dnia [...] r. w sprawie ustalania wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla członków Ochotniczych Straży Pożarnych w D., którzy uczestniczyli w działaniu ratowniczym lub szkoleniu pożarniczym organizowanym przez Państwową Straż Pożarną lub Gminę, jako niezgodnej z art. 28 ust. 1 w związku z art.28 ust. 3 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991r. o ochronie przeciwpożarowej (Dz. U. z 2002r. Nr 147, poz. 1229 z poźn. zm.). Zdaniem Wojewody [...] rada gminy ustalając wysokość ekwiwalentu pieniężnego dla członków ochotniczej straży pożarnej nie jest uprawniona do różnicowania jego wysokości w zależności od tego, czy ekwiwalent ten przysługuje za udział w akcjach ratowniczych, czy też za udział w szkoleniach. Organ nadzoru zdefiniował pojęcie "ekwiwalent" użyte w art. 28 ust. 1 ustawy o ochronie przeciwpożarowej, korzystając z "Małego słownika języka polskiego" i uznał, że oznacza ono rzecz równą innej wartości, odpowiednik, równoważnik. Z treści art. 28 ust. 3 ustawy o ochronie przeciwpożarowej wywiódł następnie, iż ekwiwalent ten pełni funkcję rekompensaty za utracone zarobki w związku z nieobecnością w pracy spowodowaną uczestnictwem członka OSP w działaniu ratowniczym i szkoleniu, przy czym świadczenie to nie przysługuje za czas nieobecności, za który osoba ta zachowała wynagrodzenie. Ekwiwalent nie stanowi natomiast wynagrodzenia, którego wysokość zależy od rodzaju wykonywanych czynności. W opinii organu nadzoru wskazana funkcja, jaką pełnić ma ekwiwalent uchwalany przez radę gminy wyklucza możliwość różnicowania wysokości tego świadczenia bez względu na przyjęte kryterium, jak i opracowanie regulaminu wypłaty tego ekwiwalentu. Rada Miejska w D. powinna była zatem ograniczyć się do ustalenia jednej stawki ekwiwalentu w wysokości nieprzekraczającej maksymalnego poziomu, ustalonego w treści art. 28 ust. 2 ustawy o ochronie przeciwpożarowej, mając na względzie możliwości finansowe gminy. Opisane rozstrzygnięcie nadzorcze poprzedzone zostało wydaniem w dniu [...]r., na podstawie art. 61 § 4 k.p.a., zawiadomienia o wszczęciu postępowania nadzorczego, w którego treści przedstawiono, powtórzone później w całości w rozstrzygnięciu nadzorczym, stanowisko Wojewody [...]. W skardze skierowanej przeciwko rozstrzygnięciu nadzorczemu do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach Rada Miejska w D. wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego aktu zarzucając naruszenie prawa materialnego, a to art. 28 ust. 2 w zw. ust. 1 i 3 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991r. o ochronie przeciwpożarowej (Dz. U. z 2002r. Nr 147, poz. 1229 ze zm.) przez błędną wykładnię wskazanych przepisów, a w związku z powyższym przyjęcie braku kompetencji rady gminy do różnicowania wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla członków Ochotniczej Straży Pożarnej w zależności od tego, czy przysługuje on za udział w działaniach ratowniczych, czy też za udział w szkoleniach. Zarzucono nadto naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 10 § 1 k.p.a., przez brak stworzenia skarżącej, w toku postępowania nadzorczego, realnych możliwości wypowiedzenia się, co do zarzucanego przez organ nadzoru naruszenia prawa. Uzasadniając pierwszy z postawionych zarzutów skarżąca uznała jako niezasadne stanowisko organu nadzoru, co do tego, by ekwiwalent za udział w działaniu ratowniczym lub szkoleniu przyznawać jako rekompensatę za utracone wynagrodzenie tych podmiotów. Sugerowałoby to, zdaniem skarżącej, iż uprawnienie do ekwiwalentu za udział w działaniach ratowniczych, bądź szkoleniu przysługiwało wyłącznie osobom uzyskującym wynagrodzenie, eliminując osoby bezrobotne, rencistów, studentów względnie osoby świadczące pracę na innej podstawie niż umowa o pracę. Taki pogląd w opinii skarżącej jest błędny, gdyż art. 28 ust. 1 ustawy o ochronie przeciwpożarowej nie ogranicza podmiotowego zakresu uprawnionych do ekwiwalentu. Czyni to natomiast powołany w rozstrzygnięciu nadzorczym art. 28 ust. 3 ustawy o ochronie przeciwpożarowej, który wyłącza z kręgu uprawnionych do ekwiwalentu wyłącznie te podmioty, które mimo nieobecności w pracy związanej z działaniami ratowniczymi lub szkoleniem zachowały prawo do wynagrodzenia w swoim miejscu pracy. Skarżąca oświadczyła, iż zestawienie norm zawartych w art. 28 ust.1 i art. 28 ust. 3 ustawy o ochronie przeciwpożarowej nie pozwala na pozbawienie ekwiwalentu tych członków ochotniczej straży pożarnej, którzy nie pozostają w stosunku pracy. W dalszej części wywodów skargi organ samorządu terytorialnego wyraził pogląd, iż z treści art. 28 ust. 2 ustawy o ochronie przeciwpożarowej nie da się wywieść nakazu ujednolicenia wysokości ekwiwalentu za udział w działaniach ratowniczych lub szkoleniach, a wysokość tego ekwiwalentu, poza ograniczeniem do [...] przeciętnego wynagrodzenia ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w Monitorze Polski należy do kompetencji rady gminy w ramach zagwarantowanej jej decyzyjnej autonomii. Stojąc na stanowisku, iż ekwiwalent, o którym mowa w art. 28 ust. 1 ustawy o ochronie przeciwpożarowej to forma zryczałtowanego wynagrodzenia za udział w działaniach ratowniczych lub szkoleniach, skarżąca załączyła do skargi opinię prawną o projekcie ustawy o zmianie ustawy o ochronie przeciwpożarowej oraz niektórych innych ustaw autorstwa dr hab. M. S., jako dowód na tak rozumiane, jak wywiedziono w skardze, intencje ustawodawcy. Wskazano nadto, iż to do organu wykonawczego gminy należy realizowanie podjętych przez organ stanowiący uchwał, a działania takie, ze względów praktycznych, mogą zostać sformalizowane w postaci regulaminu. Zobowiązanie Prezydenta Miasta D. do opracowania regulaminu wypłaty ekwiwalentu wydaje się więc celowe i powinno być traktowane jako dopuszczalne działanie o charakterze wykonawczym. Regulamin taki nie stanowi odrębnego aktu prawnego lecz jest ściśle powiązany z podjętą uchwałą Rady Miejskiej w D. Uzasadniając zarzut naruszenia prawa procesowego wyjaśniono, iż zawiadomienie o wszczęciu postępowania nadzorczego doręczono organowi samorządu terytorialnego w dniu [...] r., zaś rozstrzygnięcie nadzorcze w dniu [...]r. Skarżąca zwróciła uwagę na dni wolne od pracy, jakie dzieliły wskazane dwie daty zauważając, iż w rzeczywistości Rada Miejska nie dysponowała żadną możliwością do skorzystania z prawa czynnego udziału w postępowaniu nadzorczym. Zważywszy nadto na argumentację przedstawioną w skardze, zdaniem skarżącej wynik postępowania nadzorczego mógł być odmienny, gdyby Wojewoda [...] stworzył organowi możliwość wypowiedzenia się w sprawie. W odpowiedzi na skargę, wnosząc o jej oddalenie, Wojewoda [...] stwierdził, iż w art. 28 ust. 1 ustawy o ochronie przeciwpożarowej zawarto delegację umożliwiającą radom gminy przyznawanie na rzecz członków ochotniczej straży pożarnej ekwiwalentu za każdą godzinę udział w działaniu ratowniczym lub szkoleniu pożarniczym organizowanym przez Państwową Straż Pożarną lub Gminę, nie wyłączając rekompensaty za utracone zarobki w związku z nieobecnością w pracy spowodowaną uczestnictwem członka ochotniczej straży pożarnej w ww. sytuacjach. Tak więc, zdaniem organu nadzoru, rada gminy ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego w odniesieniu do wszystkich przypadków, które wymienione w ust. 1 art. 28 cyt. ustawy wymagają "zapłaty" w formie ekwiwalentu. Ekwiwalent ten powinien zostać ustalony w równej wysokości dla wszystkich uprawnionych, co organ nadzoru wywiódł z definicji pojęcia "ekwiwalent" zamieszczonej w "Małym słowniku języka polskiego" Wyd. Naukowe PWN Warszawa 1999). Wojewoda zauważył, iż wysokość ekwiwalentu może ulegać zmianie ze względu na częstotliwość uczestnictwa członka ochotniczej straży pożarnej w działaniach ratowniczych lub ilości organizowanych szkoleń. Organ nadzoru wskazał, iż przytoczone przez niego przepisy nie dają kompetencji radzie gminy, aby w drodze uchwały ustalającej ekwiwalent zobowiązała Prezydenta Miasta D. do opracowania regulaminu wypłat tego ekwiwalentu. Prezydent Miasta ma bowiem przypisane zadania wykonywania budżetu gminy (art. 30 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym). Rozwinięcie tych zadań zawiera przepis art. 60 ust. 1 ustawy, który odpowiedzialnym za gospodarkę finansowa czyni prezydenta. W myśl art. 60 ust. 2 prezydentowi przysługuje wyłącznie prawo dokonywania wydatków budżetowych, tak więc zasady wypłaty ekwiwalentów dla członków ochotniczej straży pożarnej określać powinien prezydent aktem wewnętrznym. Nie zaprzeczając, iż postawiony przez skarżącą zarzut uchybienia zasadzie czynnego udziału stron w postępowaniu administracyjnym jest słuszny, organ nadzorczy podniósł, iż nie może jednak stanowić samodzielnej podstawy do uznania rozstrzygnięcia nadzorczego za wadliwie. Powołując się na stanowisko prezentowane w judykaturze, Wojewoda [...] wskazał, iż każdorazowo należy ocenić, czy podniesione przez stronę skarżącą uchybienie proceduralne miało wpływ na treść wydanego rozstrzygnięcia nadzorczego. Bardziej bowiem wadliwe i brzemienne w skutkach byłoby uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego wyłącznie z powodu braku powiadomienia gminy o wszczęciu postępowania nadzorczego. Organ nadzoru, na skutek upływu czasu pozbawiony byłby możliwości stwierdzenia jej nieważności, a uchwała mimo jej wadliwości podlegałaby wykonaniu. Zdaniem Wojewody [...] spór dotyczy interpretacji przepisów prawa i ewentualne wyjaśnienia złożone przez gminę pozostawałyby bez wpływu na stanowisko organu nadzoru. W przeciwieństwie bowiem do postępowania administracyjnego, postępowanie nadzorcze polega na badaniu zgodności przepisów podjętych uchwał z obowiązującymi przepisami prawa i prowadzenie czynności wyjaśniająco-dowodowych w tych sprawach jest wyłączone. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002r. nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 1-3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta obejmuje między innymi badanie zgodności z prawem indywidualnych decyzji administracyjnych, jak również badanie zgodności z prawem aktów nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Na wstępie należy podkreślić, iż samorząd terytorialny to część składowa władzy wykonawczej w państwie. Przedmiotem jego działań są sprawy stanowiące część zadań należących do zakresu tej władzy (art. 163 Konstytucji RP). Wprawdzie Konstytucja RP przyznaje jednostkom samorządu terytorialnego w zakresie przyznanych im uprawnień samodzielność, która z mocy art. 165 Konstytucji podlega ochronie sądowej, to jednak w art. 171 poddaje ową działalność nadzorowi wskazanych w nim organów. Instytucja nadzoru na działalnością samorządu terytorialnego stanowi bezsprzecznie jedną z najistotniejszych gwarancji wykonywania przez samorząd terytorialny zadań publicznych w ramach i na podstawie przepisów prawa. Ustawa zasadnicza ograniczyła jednakże możliwość wkraczania w prawem chronioną samodzielność samorządu terytorialnego uznając, iż jest to dopuszczalne wyłącznie z punktu widzenia legalności (art. 171 ust. 1 Konstytucji RP), gdyż jednostki samorządu terytorialnego wykonując zadania publiczne czynią to na szczególnych zasadach, z których najważniejsze znaczenie ma zasada prawem przyznanej i prawem chronionej samodzielności ( art. 163, art. 165 ust. 2 Konstytucji RP). Konkretyzacja zasad wykonywania zadań publicznych przez jednostki samorządu terytorialnego przekazana została przez ustawodawcę do regulacji w drodze ustawy zwykłej. Regulacji ustawowej pozostawiono też zakres, kryteria, środki i tryb sprawowania nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego, pozostawiając ustawie zasadniczej wyznaczenie uprawnionych organów nadzoru - Prezesa Rady Ministrów i wojewodów, a w zakresie spraw finansowych - regionalne izby obrachunkowe ( art. 171 ust. 2 Konstytucji RP). Kwestia zgodności z prawem działania organów samorządu gminnego, jak stanowi art. 85 i art. 86 regulującej problematykę ustrojową samorządu gminy ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), podlega nadzorowi organów administracji rządowej. W akcie tym, poza wskazaniem, że nadzór nad działalnością gminy sprawowany jest na podstawie zgodność z prawem, brak jest szerszej definicji tej instytucji prawnej. Można przytoczyć tu stanowisko Trybunału Konstytucyjnego, który określił, iż "nadzór" to zespół określonych procedur, dających uprawnionym organom państwowym prawo ustalania stanu faktycznego i korygowania działalności organu nadzorowanego (uchwała z 5 października 1994 r., W. 1/94, OTK 1994/2/47). W sprawach uchwał i zarządzeń nie będących indywidualnymi rozstrzygnięciami organów gminnych, za wyjątkiem spraw wskazanych w treści art. 86 in fine ustawy o samorządzie gminnym , nadzór ten sprawowany jest przez wojewodę wyposażonego w kompetencję do orzekania o nieważności sprzecznej z prawem uchwały lub zarządzenia organu gminy. Jak zauważa się wyżej, wojewodzie wykonującemu czynności nadzoru przysługują kompetencje do stwierdzania nieważności uchwał lub zarządzeń organów samorządu terytorialnego wyłącznie z punktu widzenia legalności. Jakiekolwiek inne kryterium nadzoru sprawowanego przez wojewodę wobec działań organów samorządów terytorialnych pozostawałoby w sprzeczności nie tylko z przywołanymi normami rangi ustawowej, ale także z zasadą wyrażoną w treści art. 171 Konstytucji RP. Inicjująca postępowanie sądowoadministracyjne skarga na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...], obligowała zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny do oceny, czy organ nadzoru nie przekroczył przyznanych mu kompetencji i czy zaskarżony akt nadzoru odpowiada prawu. W przeciwnym bowiem wypadku, na mocy art. 148 p.p.s.a. akt nadzoru powinien zostać uchylony. W literaturze przyjmuje się bowiem, że podstawą do uchylenia aktu nadzoru powinno być każde naruszenie prawa, bez względu na jego materialnoprawny lub procesowy charakter (por. T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Postępowanie sądowoadministracyjne Wyd. Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004, s. 312). Akt administracji rządowej, jakim jest rozstrzygnięcie nadzorcze niewątpliwie musi w sposób jednoznaczny wskazać na przepisy prawa, które zostały w kontrolowanym akcie naruszone, a także wnikliwie uzasadnić w czym upatruje istotność tego naruszenia pozwalającą na stwierdzenie nieważności. Zważyć bowiem trzeba, iż nie każde naruszenie prawa zauważone przez organ nadzoru w ramach sprawowanej kontroli uprawnia go do stwierdzenia nieważności podjętych przez organy samorządu terytorialnego aktów. Na podstawie argumentacji a contrario do postanowień art. 91 ust. 4 przywołanej wyżej ustawy o samorządzie gminnym, stanowiącego, iż w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa, należy przyjąć, że tylko "istotne naruszenie prawa" uchwałą organu gminy oznacza jej nieważność. Brak ustawowego zdefiniowania określenia "istotne naruszenie prawa" stwarza konieczność sięgnięcia w tym miejscu do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w orzecznictwie sądowym. Zgodnie z utrwalonym już w tym względzie orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przy ustalaniu zakresu pojęcia "istotne naruszenie prawa" należałoby oprzeć się na rozwiązaniach przyjętych w kodeksie postępowania administracyjnego. W judykaturze jako "istotne naruszenie prawa" będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu przyjęto między innymi wydanie aktu z naruszeniem przepisów wyznaczających kompetencje do jego podejmowania, przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał, gdy na skutek tego naruszenia zapadła uchwała o innej treści, niż gdyby naruszenie nie wystąpiło, podejmowanie aktów bez podstawy lub z naruszeniem podstawy do ich podjęcia, a także przepisów prawa ustrojowego i przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię lub błędne zastosowanie (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 1996 r. sygn. SA/Gd327/95, OwSS 1996, Nr 3, poz. 90, czy z dnia 11 lutego 1998 r. sygn. II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998, Nr 3, poz. 79). W rozstrzygnięciu nadzorczym Wojewody [...] wskazano jako naruszony przepis aktu rangi ustawowej, a to przepis art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991r. o ochronie przeciwpożarowej (Dz. U. z 2002r. Nr 147, poz. 1229 późn. zm.). Zawarto w nim delegację upoważniającą radę gminy do ustalenia w drodze uchwały wysokości ekwiwalentu pieniężnego, który otrzymuje członek ochotniczej straży pożarnej, uczestniczący w działaniu ratowniczym lub szkoleniu pożarniczym organizowanym przez Państwową Straż Pożarną lub gminę O "istotnym" naruszeniu prawa w zaskarżonej uchwale można byłoby zatem mówić w przypadku, gdyby jej treść pozostawała w wyraźnej sprzeczności z treścią delegacji ustawowej zamieszczonej w art. 28 ust. 1 ustawy o ochronie przeciwpożarowej lub gdyby wykraczała poza ramy wyznaczone delegacją ustawową. Jak wynika z przedstawionego w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego stanowiska, ekwiwalent, o którym mowa w art. 28 ust. 1 ustawy o ochronie przeciwpożarowej nie może być zróżnicowany ze względu na rodzaj wykonywanych przez członka ochotniczej straży pożarnej działań, gdyż stanowi zryczałtowaną rekompensatę za utracone zarobki w związku z nieobecnością w pracy spowodowaną uczestnictwem członka ochotniczej straży pożarnej w działaniu ratowniczym lub szkoleniu. Celem tego świadczenia nie jest natomiast wynagrodzenie członka ochotniczej straży pożarnej za jego aktywność w postaci działań ratowniczych lub szkolenia. Zdaniem Wojewody [...], rada gminy nie posiada uprawnień do różnicowania ekwiwalentu bez względu na przyjęte kryterium. Powyższy pogląd wywiódł Wojewoda [...] z treści art. 28 ust. 3 ustawy o ochronie przeciwpożarowej, który stanowi, iż ekwiwalent, o którym mowa w ust. 1 tego przepisu nie należy się osobom, które zachowały uprawnienie do wynagrodzenia za czas nieobecności w pracy spowodowany uczestnictwem w działaniach ratowniczych lub szkoleniach. Uzasadnienie to nie jest jednak przekonywujące. W istocie ustawa o ochronie przeciwpożarowej nie definiuje na swoje potrzeby pojęcia "ekwiwalent". Z gramatycznej wykładni art. 28 ust. 1 ustawy o ochronie przeciwpożarowej określającego, iż "członek ochotniczej straży pożarnej, który uczestniczył w działaniu ratowniczym lub szkoleniu pożarniczym organizowanym przez Państwową Straż Pożarną lub gminę, otrzymuje ekwiwalent pieniężny" wywnioskować można odniesienie tej normy prawnej do każdego podmiotu spełniającego opisane w tej normie prawnej warunki. Żadnych innych kryteriów, pozwalających na dookreślenie kręgu uprawnionych, ustawodawcą nie przewidział. W przepisie art. 28 ust. 3 cyt. ustawy wskazał natomiast sytuacje, w których uprawniony do otrzymania ekwiwalentu podmiot traci to prawo. Przepis ten, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, nie może per se prowadzić do wniosku, iż wypłata ekwiwalentu członkom ochotniczej straży pożarnej biorącym udział w działaniach ratowniczych lub szkoleniach, nie pobierającym wynagrodzenia jest zakazane przez prawo. W aspekcie przywołanych przepisów można bowiem prezentować pogląd, iż art. 28 ust. 3 ustawy o ochronie przeciwpożarowej stanowi wyjątek od reguły opisanej w treści ust. 1 tego przepisu. Na marginesie zauważyć trzeba, iż organ nadzoru wycofał się, w odpowiedzi na skargę, ze swego poglądu prezentowanego w rozstrzygnięciu nadzorczym i wskazał, iż rada gminy ustala wysokość ekwiwalentu w odniesieniu do wszystkich przypadków, które wymienione w art. 28 ust. 1 ustawy o ochronie przeciwpożarowej wymagają pewnej "zapłaty". Istotne naruszenie prawa uzasadniające stwierdzenie nieważności aktu organu samorządu terytorialnego, w opinii Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego, ma miejsce wyłącznie w sytuacji jednoznaczności treści prawa wskazanego jako naruszone, pozwalającej na odczytanie jako oczywistej, sprzeczności pomiędzy treścią przepisu naruszonego, a unormowaniem wynikającym z aktu samorządu terytorialnego. Tym samym w sytuacji, gdy interpretacja prawa wskazanego jako naruszone nie jest jednoznaczna, nie ma możliwości stwierdzenia oczywistej z nim sprzeczności, a w konsekwencji nie ma możliwości stwierdzenia nieważności aktu samorządu terytorialnego. W przeciwnym wypadku akty organów nadzoru przybierałyby postać arbitralnych rozstrzygnięć wkraczających w samodzielność samorządów terytorialnych nadaną im mocą ustawy zasadniczej. Rolą organu nadzoru prezentującego takie, jak w rozstrzygnięciu nadzorczym stanowisko było wykazać jednoznacznie, iż ekwiwalent, o jakim mowa w art. 28 ust. 1 ustawy o ochronie przeciwpożarowej to rekompensata ustalonego przez członka ochotniczej straży pożarnej wynagrodzenie z tytułu działań ratowniczych lub szkoleń. Zauważyć trzeba, iż utożsamiając ekwiwalent uchwalany przez radę gminy w oparciu o art. 28 ust. 1 ustawy o ochronie przeciwpożarowej z rekompensatą za utracone wynagrodzenie Wojewoda [...] nie odniósł się do szerokiej, publicznej dyskusji poprzedzającej nowelizację ustawy z dnia 24 sierpnia 1991r. o ochronie przeciwpożarowej dokonanej z mocą obowiązującą od 25 września 2008r., a zapoczątkowanej pismem z dnia [...]r. ([...] Ministra Spraw Wewnętrznych Administracji, dostępnym w Internecie) nie odniósł się również do projektów tej nowelizacji i ich uzasadnień. Odniesienie się do "ratio" danego aktu prawnego, w przypadku dokonywania interpretacji zwartych w nim norm, jest celowym i skutecznym zabiegiem. Pominięcie intencji ustawodawcy, jakie przyświecały procesowi legislacyjnemu, często uniemożliwia prawidłowe odczytanie zawartych w aktach prawa zapisów. Wojewoda [...] nie wspomniał także o stanowisku sądów powszechnych, jakie zajęte zostało w sprawach wszczętych przez członków ochotniczej straży pożarnej , domagających się wypłaty ekwiwalentu za udział w akcjach ratunkowych (wyroki Sądu Rejonowego w B. z dnia [...] r. sygn. [...] Sądu Okręgowego w T. z dnia [...]r., sygn. akt [...]). W obu przywołanych orzeczeniach uznano, iż wszystkim członkom ochotniczej straży pożarnej, którzy brali udział w działaniu ratowniczym, z wyjątkiem tych, którzy zachowali prawo do wynagrodzenia, przysługuje ekwiwalent. Powracając w tym miejscu do wskazanych na wstępie kompetencji sądów administracyjnych, zwraca przede wszystkim uwagę fakt, iż dokonują one kontroli zaskarżonych aktów administracyjnych nie rozstrzygając samodzielnie o meritum sprawy. Nie jest także rolą sądów administracyjnych wyręczanie organów administracji poprzez dokonywanie ustaleń i wykładni stosowanego w sprawie prawa. Z tych przyczyn sądy administracyjne rozpoznając skargę na działanie organu muszą nie tylko dysponować rozstrzygnięciem organu lecz również przedstawionym do tego rozstrzygnięcia wywodem prawnym, pozwalającym na odczytanie motywów, jakimi kierował się organ podejmując określone działania. W przeciwnym bowiem wypadku sąd administracyjny nie spełniałby roli instytucji kontrolującej działanie administracji, lecz działalność tę zastępował. Dodatkowo zauważyć można, iż wymóg działania na podstawie prawa, w połączeniu z zasadą zaufania, rodzi po stronie organów władzy publicznej obowiązek motywowania jej rozstrzygnięć. Obowiązek taki jest zaliczany do standardów demokratycznego państwa prawnego. Konsekwentnie do powyższych uwag Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż zaskarżony akt nadzoru nie zdołał wykazać istotnego naruszenia prawa przez Radę Miejską w D., a dostrzeżone w ramach przeprowadzonej kontroli nieprawidłowości w postępowaniu organu nadzoru przemawiają za koniecznością uwzględnienia skargi. Analizując treść normy prawnej wskazanej przez Wojewodę [...], jako naruszona, bezspornie przyznać trzeba, iż upoważniono w niej radę gminy do załatwienia lokalnej sprawy publicznej. Sprawą tą jest określenie wysokości świadczenia, nazwanego ekwiwalentem, dla wyznaczonego w ustawie kręgu podmiotów uprawnionych do tego świadczenia z tytułu określonych działań. Kluczową kwestią dla oceny słuszności zarzutu postawionego przez Wojewodę [...] była zatem odpowiedź na pytanie, czy uprawnienie rady gminy do ustalenia w drodze uchwały wysokości ekwiwalentu pieniężnego, który otrzymuje członek ochotniczej straży pożarnej uczestniczący w działaniu ratowniczym lub szkoleniu pożarniczym organizowanym przez Państwową Straż Pożarną lub gminę zawiera w sobie uprawnienie do regulowania wysokości tego ekwiwalentu w zależności od przyjętych przez organ samorządu terytorialnego kryteriów. W przeciwnym bowiem przypadku zróżnicowanie wysokości ekwiwalentu w zależności od charakteru działań podejmowanych przez członka ochotniczej straży pożarnej byłoby działaniem wykraczającym poza ustawową delegację wyznaczoną treścią art. 28 ust. 1 ustawy o ochronie przeciwpożarowej. Związanie administracji prawem jest cechą wyróżniającą demokratyczne państwo prawa. Nie obowiązuje tu zatem zasada "co nie jest zabronione, jest dozwolone", a wręcz odwrotnie - administracja może czynić tylko to, do czego wyraźnie upoważnia ją prawo i to w formach i trybie prawem przewidzianych. Z drugiej jednak strony, na co Sąd zwrócił już wcześniej uwagę, jednostki samorządu terytorialnego posiadają konstytucyjną gwarancję samodzielności, która podlega ochronie sądowej (art. 165 ust. 2 Konstytucji RP). Oznacza to, że gmina realizuje swoje zadania, kierując się wyłącznie swoją wolą, w granicach wynikających z ustaw (por. A. Agopszowicz, Z. Gilowska, Ustawa o samorządzie terytorialnym. Komentarz, Warszawa 1997, s. 66; Z. Niewiadomski , Prawo administracyjne. Część ustrojowa, Warszawa 2002, s. 127). Narzucenie wskazanym organom samorządu szczególnych rozwiązań w tworzeniu prawa miejscowego, poza tym co wskazane jest w ustawie, naruszałoby przyznaną im niezależność. Biorąc pod uwagę oba powyżej przytoczone wskazania i przyjmując jako bezsporne powierzenie radzie gminy kompetencji do ustalania wysokości opisanego wyżej ekwiwalentu, zważywszy dodatkowo, iż środki na jego wypłatę pochodzić będą z budżetu gminy, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż realizacja opisanej kompetencji nie może przeto podlegać innym, niż ustawowe, ograniczeniom. Ustawa o ochronie przeciwpożarowej w jej art. 28 ust. 2 ogranicza częściowo samodzielność gminy w zakresie uchwalania wysokości ekwiwalentu dla członków ochotniczej straży pożarnej, gdyż limituje jego wysokość. Przepis art. 28 ust. 3 zawiera również wskazania, jakim odpowiadać musi prawo miejscowe tworzone przez organ samorządu terytorialnego, zakazując wypłaty ekwiwalentu za udział w działaniach ratowniczych lub szkoleniu tym podmiotom, które zachowują prawo do wynagrodzenia, mimo nieobecności w miejscu pracy. W pozostałej mierze ustawodawca nie zawarł w wymienionej ustawie żadnych innych wytycznych służących realizacji kompetencji do ustalania wysokości ekwiwalentu. Ograniczenie uprawnień do różnicowania wysokości ekwiwalentu, o którym mowa w art. 28 ust. 1 ustawy o ochronie przeciwpożarowej, nie wynika więc z literalnego brzmienia jej przepisów. Wojewoda [...], aby dowieść słuszności stanowiska zaprezentowanego w rozstrzygnięciu nadzorczym powinien był dokonać takiej interpretacji norm prawnych wskazanego aktu, by uzasadniała ona w sposób nie budzący wątpliwości prezentowany w rozstrzygnięciu nadzorczym pogląd o braku podstaw prawnych do różnicowania w uchwale rady gminu wysokości ekwiwalentu ze względu na przyjęte przez ten organ kryterium. W przeciwnym bowiem wypadku ograniczenie uprawnień rady gminu do regulowania wysokości wypłaty środków z jej budżetu, poza tym co jest wyraźnie w ustawie wskazane, traktować należałoby jako niedopuszczalne naruszenie niezależności organów samorządu terytorialnego. Wskazanie, iż administracja może czynić tylko to, do czego wyraźnie upoważnia ją prawo i to w formach i trybie prawem przewidzianych, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, odnosi się do prawotwórczych kompetencji, a więc uprawnień w zakresie tworzenia prawa miejscowego. Samorząd terytorialny wyposażony został bowiem w możliwość kreowania zadań publicznych o charakterze publicznym wyłącznie takich, które, zawierają się w konstytucyjnie i ustawowo zakreślonych granicach przyznanych mu zadań (por. komentarz do ustawy o samorządzie gminnym pod red. P. Chmielnickiego). W granicach przyznanych zadań pozostawia się jednak administracji samorządowej swobodę legislacyjną rozumianą już jako zasada - co nie jest zabronione, jest dopuszczalne. Wykazanie, iż uchwała Rada Miejska w D., różnicująca wysokość ekwiwalentu przyznawanego członkom ochotniczej straży pożarnej wykraczała poza zakreślone ustawą granice, należało do Wojewody [...]. Tymczasem organ nadzoru podjął próbę zdefiniowania tego świadczenia poprzez przypisanie mu funkcji, jaką ma pełnić. Postawiona w tym zakresie przez organ nadzoru teza może być jednak uznana, jako fałszywa i nie wystarczająca do wykazania braku legitymacji organu samorządu terytorialnego do dowolnego kształtowania wysokości uchwalanego ekwiwalentu. Tym samym twierdzenie, iż wykluczona jest możliwość różnicowania wysokości tego świadczenia, bez względu na przyjęte kryterium, jak i opracowanie regulaminu wypłaty tego ekwiwalentu uznać trzeba za nieuzasadnione. Zgodnie z prawem, rozstrzygnięcie nadzoru to takie, które zawiera szczegółowe uzasadnienie prawne i faktyczne co do niezgodności uchwały rady gminy z prawem. Brak takiego uzasadnienia nie uprawnia do stwierdzenia nieważności kontrolowanego aktu organów samorządu terytorialnego i oznacza przekroczenie granic ingerencji nadzorczej. Przypomnieć należy, iż nadzór nad działalnością tych jednostek sprawowany jest tylko na podstawie kryterium zgodności z prawem (art. 85 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym), w związku z tym tylko w przypadku istotnego naruszenia prawa w uchwale organu gminy, organ nadzoru może sięgnąć do swoich uprawnień przewidzianych w art. 91 cyt. ustawy. Ingerencję organu administracji rządowej w sytuacji braku takiego "istotnego naruszenia prawa" należy ocenić jako godzenie w konstytucyjną zasadę samodzielności jednostek samorządu terytorialnego W toku postępowania nadzorczego stosuje się odpowiednio przepisy kodeksu postępowania administracyjnego (art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym). Stosowanie odpowiednio przepisów k.p.a. należy rozumieć jako unormowanie pomocnicze wszędzie tam, gdzie ustawa o samorządzie terytorialnym nie normuje cech rozstrzygnięcia nadzorczego oraz zasad i trybu postępowania nadzorczego. Organ nadzoru zatem, obowiązany jest ustalić stan faktyczny zgodnie z rzeczywistością (zasada prawdy obiektywnej - art. 7 k.p.a.). W tym celu obowiązany jest zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.), a stanowisko swoje uzasadnić w sposób wymagany prawem (art. 91 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym). Zgodnie z treścią art. 11 k.p.a. wyjaśnić zasadność przesłanek, którymi kierował się przy załatwianiu sprawy, oraz zapewnić czynny udział stronom postępowania zgodnie z zapisem zawartym w art. 10 k.p.a. Przedstawione Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu uzasadnienie rozstrzygnięcia nadzorczego pozostawia wiele do życzenia w świetle powyższych uwag. W istocie rzeczy bowiem, przedstawione Sądowi uzasadnienie organu nadzorczego nie pozwoliło na dokonanie kontroli rozumowania poprzedzającego wydanie rozstrzygnięcia Rozpatrując natomiast zarzut braku podstaw prawnych do powierzenia organowi wykonawczemu rady gminy opracowania regulaminu wypłaty ekwiwalentu Wojewódzki Sąd Administracyjny uznaje, iż zamieszczenie tego zapisu w zaskarżonej uchwale jest zbędne. Ekwiwalent uchwalany przez radę gminy wypłacany jest z budżetu gminy (art. 28 ust. 2 zd. drugie ustawy o ochronie przeciwpożarowej). Do obowiązków organu wykonawczego należy wykonywanie budżetu, a więc również wykonywanie zadań związanych z wypłatą ekwiwalentów na rzecz członków ochotniczej straży pożarnej. Powierzenie zatem organowi wykonawczemu gminy określonej uchwały do jej wykonania oznacza równocześnie przekazanie temu organowi uprawnień do ustalenia sposobu realizacji tego obowiązku. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zakwestionowany przez Wojewodę [...] zapis nie stanowi jednak istotnego naruszenia prawa skutkującego koniecznością stwierdzenia nieważności wydanego przez Radę Miejska w D. aktu. Przechodząc do dalszych zarzutów postawionych w skardze stwierdzić trzeba, iż postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały, od chwili jego wszczęcia trwało 8 dni. W tym czasie organ nadzoru nie podjął żadnej czynności mającej na celu zapoznanie się ze stanowiskiem Rady Miejskiej w D. i jego wyjaśnienie. Zawiadomienie Rady Miejskiej w D. o wszczęciu postępowania nadzorczego nastąpiło po dniu wydania nadzorczego. Niewątpliwie zatem w toku postępowania nadzorczego organ samorządu terytorialnego został pozbawiony całkowicie uprawnień strony postępowania nadzorczego przysługujących mu z mocy art. 10 § 1 k.p.a. Zgodzić się należy ze stanowiskiem Wojewody [...], iż naruszenie reguł postępowania może skutkować uchyleniem rozstrzygnięcia nadzorczego wyłącznie wtedy, gdy mogło mieć wpływ na treść wydanego aktu nadzoru. Jednakże podnieść trzeba, iż postępowanie wyjaśniające (postępowanie dowodowe) ma zasadniczy wpływ na efekt końcowy postępowania nadzorczego. Od jego wyniku uzależnione jest podjęcie określonego środka nadzoru lub odstąpienie od jego zastosowania. W związku z powyższym udział organu samorządowego w tej części postępowania nadzorczego nie może być pozostawiony swobodnemu uznaniu organu nadzoru (por. Jan Dytko artykuł Zasady ogólne postępowania administracyjnego w postępowaniu nadzorczym nad działalnością samorządu terytorialnego. Teza nr 1 NZS.2006.3.42). Biorąc pod uwagę prezentowane w odpowiedzi na skargę stanowisko organu nadzoru Wojewódzki Sąd Administracyjny zauważa, iż Wojewoda [...] zmienił zasadniczo swój punkt widzenia, w szczególności co do charakteru ekwiwalentu stanowiącego przedmiot zaskarżonej uchwały. Nie jest zatem wykluczone, iż prawidłowo prowadzone postępowanie nadzorcze, dające możliwość wypowiedzenia się Radzie Miejskiej w D. mogłoby zmienić rezultat postępowania nadzorczego. Stosując się do wymogów określonych przepisem art. 10 k.p.a., przed wydaniem rozstrzygnięcia nadzorczego, w toku wszczętego postępowania, organ nadzoru powinien był dopuścić do udziału w sprawie organ samorządu terytorialnego i zapewnić mu swobodę wypowiedzi, w szczególności, co do ratio poszczególnych zapisów zaskarżonej uchwały. To uchybienie proceduralne, a przede wszystkim dostrzeżony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny brak kompletnego uzasadnienia przedstawionego Sądowi do kontroli rozstrzygnięcia nadzorczego, nie pozwalający Sądowi na merytoryczna ocenę jego słuszności, wywołało konieczność uwzględnienia skargi. Wobec powyższego, uznając, iż zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze narusza prawo, na mocy art. 148 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji. .