IV SA/Gl 191/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Walentek Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga - Gajewska Sędzia WSA Edyta Żarkiewicz (spr.) Protokolant Monika Rał po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi Gminy K. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie programu opieki nad zabytkami 1. uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz strony skarżącej kwotę 240 złotych (słownie: dwieście czterdzieści złotych 00/100) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] r. Nr [...] Wojewoda [...], na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 594) stwierdził nieważność uchwały Nr [...] Rady Miasta K. z dnia [...] r. w sprawie przyjęcia "Programu Opieki nad Zabytkami na terenie Gminy K. na lata 2013 - 2017" w całości, jako niezgodnej z art. 87 ust. 3 w związku z ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami z dnia 23 lipca 2003 r. (Dz. U. z 2003 r. nr 162, poz. 1568 z późn. zm.). W uzasadnieniu organ nadzoru wskazał, że przedmiotową uchwałą Rada Miasta K., na sesji w dniu [...] 2013 r. przyjęła "Program Opieki nad Zabytkami na terenie Gminy K. na lata 2013 -2017". W podstawie prawnej uchwały został przywołany art. 87 ust. 3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, zgodnie z którym gminny program opieki nad zabytkami przyjmuje rada gminy, po uzyskaniu opinii wojewódzkiego konserwatora zabytków. W tym zakresie organ nadzoru wskazał, że należy również uwzględnić art. 87 ust. 1 ustawy, regulujący kwestię okresu, na jaki powinien być uchwalony plan ochrony zabytków. Zgodnie bowiem z tym przepisem, wójt (burmistrz, prezydent miasta) sporządza na okres 4 lat gminny program opieki nad zabytkami. Z powyższego wynika, iż gminny plan opieki nad zabytkami powinien obowiązywać przez okres 4 lat. Organ zarzucił, że program opieki nad zabytkami na terenie Gminy K. uchwalony został na okres dłuższy niż określony w art. 87 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Stwierdził, że program ten został uchwalony na lata 2013-2017, tak więc na 5 lat, co jest sprzeczne z wyżej przytoczonymi przepisami ustawy. Organ podkreślił, że w piśmie z dnia 5 grudnia 2013 r. Przewodniczący Rady Miejskiej w K., składając wyjaśnienia w toku postępowania nadzorczego powołał się między innymi na regulację art. 4 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2011 r. Nr 197, poz. 1172 z późn. zm., stanowiącego o dacie wejścia w życie aktów normatywnych. Odnosząc się do tych wyjaśnień organ nadzoru wskazał, iż uchwała dotycząca programu opieki nad zabytkami nie stanowi aktu prawa miejscowego. Podniósł, że program opieki nad zabytkami jest tylko i wyłącznie aktem kierownictwa wewnętrznego (podlegającym ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym na podstawie przepisów ustawy - art. 87 ust. 4). Nie będzie on stanowił podstawy do podejmowania decyzji wobec osób trzecich, nie będzie także źródłem jakichkolwiek roszczeń tych podmiotów względem gminy. Program to plan, określający cele i kierunki działań oraz zadania w zakresie ochrony zabytków, opieki nad nimi, a także warunki i sposób ich realizacji. Zawiera więc pewne wytyczne dla gminy podejmującej działania służące szeroko pojętej "opiece nad zabytkami". Trudno zatem uznać, że uchwała przyjmująca te wytyczne może mieć walor aktu prawa miejscowego. Organ nadzoru podkreślił, że publikacja przedmiotowej uchwały w dzienniku urzędowym, ma charakter wyłącznie informacyjny, stąd art. 4 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, nie ma w tym przypadku zastosowania. Organ wskazał, że w piśmie z dnia 5 grudnia 2013 r. Przewodniczący Rady Miejskiej podniósł również, iż przedmiotowa uchwała zaczęła obowiązywać dnia 27 listopada 2013 r., stąd oczywiste jest, iż będzie obowiązywać przez 4 lata do dnia 27 listopada 2017 r. Odnosząc się do powyższego argumentu Wojewoda stwierdził, iż w żadnej części programu nie pojawia się data dzienna obowiązywania programu. Dodał, że zgodnie z art. 2 Konstytucji podstawową zasadą państwa prawnego jest to, że władze publiczne działać mogą jedynie na podstawie i w ramach prawa oraz czynić tylko to, co prawo im dozwala lub nakazuje, obywatele zaś mogą czynić to wszystko, czego im prawo nie zakazuje. Dodał, że wśród szczegółowych reguł wyprowadzonych z art. 2 wymienia się m.in. podział władz, niezawisłość sądów i prawo każdego do sądu, do uczciwego oraz bezstronnego wymiaru sprawiedliwości, przestrzeganie zasad poprawnego prawotwórstwa, jawność i jasność prawa, niedziałanie prawa wstecz (P. Winczorek "Komentarz do Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r." wyd. Liber, Warszawa 2000, s. 15). Wskazał, że przyjmując stanowisko zaprezentowanie w piśmie wyjaśniającym trudno uznać, iż program przestanie obowiązywać z dniem 27 listopada 2017r" jeśli z treści programu wynika, iż obowiązuje on w latach 2013 - 2017 r., czyli przez cały 2017 rok, do 31 grudnia 2017 r. Mając powyższe na uwadze, Wojewoda uznał, iż uchwała Nr [...] Rady Miasta K. z dnia [...] r. w sprawie przyjęcia "Programu Opieki nad Zabytkami na terenie Gminy K. na lata 2013 - 2017", w całości podjęta została z istotnym naruszeniem prawa, co uzasadnia stwierdzenie jej nieważności w całości. W skardze wniesionej od powyższego rozstrzygnięcia nadzorczego, gmina K. - reprezentowana przez pełnomocnika - podniosła zarzut naruszenia przez organ nadzoru, art. 87 ust. 1 i ust. 3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w związku z art. 13 pkt 10, art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. W związku z tym wniosła o uchylenie w całości rozstrzygnięcia nadzorczego i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu wskazała, że w § 4 tej uchwały przyjęto, iż wchodzi w życie po upływie 14 dni od jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa [...]. Dodała, że uchwała została opublikowana w dniu 12 listopada 2013 r., a więc zgodnie z § 4 tej uchwały, powinna obowiązywać od dnia 27 listopada 2013 r. Podkreśliła, że według art. 87 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, prezydent miasta sporządza gminny program opieki nad zabytkami na okres czterech lat. Żaden przepis wspomnianej ustawy nie ustala, że muszą byc to lata kalendarzowe. Nie ma żadnego prawnego uzasadnienia, by przyjmować, że ustawodawca redagując przepisy ustawy miał na myśli wyłącznie lata kalendarzowe, na które powinny być uchwalane programy opieki nad zabytkami. Nie przemawia za takim rozumowaniem również cel ustawy. Nie ma znaczenia z punktu widzenia celu, jakiemu przyświeca ustawa, czy program będzie obowiązywał od połowy roku kalendarzowego, czy od jego początku. Rada Miasta zdecydowała, przyjmując Program, że uchwała, a więc również załącznik do niej, będzie obowiązywać po upływie czternastu dni od jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa [...]. Przepisy ustawy nie zabraniają organowi uchwałodawczemu przyjęcia takiej daty wejścia w życie uchwały. Skoro tak się stało, to uchwała może obowiązywać dopiero począwszy od wskazanej daty. Podkreśliła, że bezprzedmiotowe są zatem rozważania organu nadzoru w przedmiocie tego, czy wspomniana uchwała Rady Miasta zawiera przepisy prawa miejscowego i czy znajduje tutaj zastosowanie przepis art. 4 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych tym bardziej, że wywody te odnoszą się do wyjaśnień Przewodniczącego Rady Miasta, a nie do treści samej uchwały. Zarzuciła, że Wojewoda [...] całkowicie pominął fakt, iż w podstawie prawnej wspomnianej uchwały nie powołano art. 4 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Skoro uchwałodawca, w tym wypadku Rada Miasta zdecydowała, że uchwała wejdzie w życie w określonym dniu, a żaden przepis prawa jej tego nie zabrania, to musi oznaczać, że akt prawny i jej załącznik rozpoczną byt prawny w tej właśnie dacie. Podkreśliła, że sposób liczenia terminów w takim wypadku określają przepisy prawa cywilnego, a to art. 110 i 112 kodeksu cywilnego. Czteroletni okres obowiązywania uchwały Rady Miasta i jej załącznika zakończy się zgodnie z ustalonymi regułami przewidzianymi w tych przepisach. Skarżąca zarzuciła, że organ nadzoru wykazuje wyjątkową niekonsekwencję w prezentowaniu swoich poglądów w wystąpieniu nadzorczym. Przede wszystkim bowiem, wbrew twierdzeniom organu nadzorczego, w treści Programu nie zawarto dat jego obowiązywania. Daty zawarte w Programie to daty historyczne. Jeżeli już, to okres, na jaki uchwalono Program, określono w tytule uchwały i załącznika. Jeżeli organ nadzoru przyjmuje, że uchwała, jak i sam program musi obowiązywać do 31.12.2017 r. bo wynika to z odpowiednich przepisów Konstytucji, to trzeba by jednocześnie przyjąć, że akty te powinny obowiązywać od 1.01.2013 r. Tymczasem Wojewoda [...] nie kwestionuje faktu, że uchwała obowiązuje od daty jej wejścia w życie, a przynajmniej nie wypowiada się w tej sprawie, a jednocześnie stoi na stanowisku, że byt prawny musi zakończyć z końcem roku kalendarzowego. Skarżąca wskazała, że dokonując oceny, czy uchwalony przez Radę Miasta akt prawny obowiązuje w określonym przez ustawę okresie, nie można pomijać samej treści tego aktu, a tak właśnie uczynił organ nadzoru. Dodała, że Wojewoda zupełnie nie odniósł się do treści tych regulacji uchwały, które decydujące znaczenie mają dla jej wejścia w życie. Zarzuciła, że Wojewoda nie wyjaśnił dlaczego w jego ocenie, uchwała Rady Miasta K. musi obowiązywać do końca roku kalendarzowego. Zarzuciła, że Wojewoda, oceniając uchwałę Rady Miasta K., dokonał błędnych ustaleń faktycznych, nie wynikających z treści, tego aktu prawnego. Wskazała, że jego interpretacja przepisów prawa nie mieści, się w granicach wykładni gramatycznej, ani celowościowej. W odpowiedzi na skargę, Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymał argumentację zawartą w rozstrzygnięciu nadzorczym. Na rozprawie pełnomocnicy stron złożyli oświadczenia zgodne z treścią wcześniejszych pism złożonych w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 cytowanego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast na podstawie art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m. in. orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Podkreślenia również wymagało, że zgodnie z art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 594), zwanej dalej ustawą o samorządzie gminnym, rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące gminy, podlegają - w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia - zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem. W rozpoznawanej sprawie, zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] r. Wojewoda [...], na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym stwierdził nieważność uchwały Rady Miasta K. z dnia [...]r. w sprawie przyjęcia "Programu Opieki nad Zabytkami na terenie Gminy K. na lata 2013 - 2017" w całości, jako niezgodnej z art. 87 ust. 3 w związku z ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami z dnia 23 lipca 2003 r. (Dz. U. z 2003 r. nr 162, poz. 1568 z późn. zm.). Zgodnie zaś z art. 87 ust. 1 tej ustawy, zarząd województwa, powiatu lub wójt (burmistrz, prezydent miasta) sporządza na okres 4 lat odpowiednio wojewódzki, powiatowy lub gminny program opieki nad zabytkami. Natomiast na podstawie art. 87 ust. 3 cytowanej ustawy, wojewódzki, powiatowy i gminny program opieki nad zabytkami przyjmuje odpowiednio sejmik województwa, rada powiatu i rada gminy. Ponadto według art. 87 ust. 4 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, programy, o których mowa w ust. 3, są ogłaszane w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Z uzasadnienia rozstrzygnięcia nadzorczego wynika, że powodem zakwestionowania przez organ nadzoru wymienionej uchwały było stwierdzenie przekroczenia okresu, na który może być przyjęty program opieki nad zabytkami. Podkreślenia zatem wymagało, że w § 4 tej uchwały przyjęto, iż wchodzi w życie po upływie 14 dni od jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa [...], a uchwała została opublikowana w dniu 12 listopada 2013 r., a więc zgodnie z § 4 tej uchwały, powinna obowiązywać od dnia 27 listopada 2013 r. Według zaś cytowanego wyżej art. 87 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, prezydent miasta sporządza gminny program opieki nad zabytkami na okres czterech lat. Ponadto żaden przepis wymienionej ustawy nie określa, że muszą to być pełne lata kalendarzowe — liczone od dnia 1 stycznia pierwszego z tych lat. Jak zatem trafnie wskazała skarżąca - nie ma żadnego prawnego uzasadnienia, by przyjmować, że przepisy ustawy zawierają ograniczenie wyłącznie do lat kalendarzowych, na które powinny być uchwalane programy opieki nad zabytkami. Ponadto w przedmiotowym programie opieki nad zabytkami, tj. w jego części wstępnej określono, że – zgodnie z art. 87 ustawy – program ten sporządza się na okres 4 lat. Pomimo tego - organ nadzoru nie wskazał podstaw swojego stwierdzenia, że program został uchwalony na okres przekraczający wyżej wymienione 4 lata. W powyższych okolicznościach skarga zasługiwała na uwzględnienie. Stwierdzając nieważność wymienionej uchwały - organ nadzoru ograniczył się bowiem tylko do oceny o charakterze ogólnym, pomijając całkowicie jej uzasadnienie. Przede wszystkim więc organ nadzoru nie określił podstaw prawnych oceny, że doszło do naruszenia prawa przy wydaniu kwestionowanej przez niego uchwały. Nie zawarł w uzasadnieniu zaskarżonego aktu, jakichkolwiek argumentów, przemawiających za zasadnością tej oceny. W konsekwencji - organ nadzoru pominął również wskazanie, co było powodem uznania, że doszło do istotnego naruszenia prawa przez organ stanowiący gminy, a więc co było podstawą jego oceny, że wystąpiły przesłanki stwierdzenia nieważności przedmiotowej uchwały. Natomiast był zobowiązany przedstawić argumenty uzasadniające uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa, gdyż według art. 91 ust. 1 w związku z art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym, tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy. W podsumowaniu stwierdzić zatem należało, że przy wydaniu zaskarżonego aktu nadzoru doszło do naruszenia przepisów postępowania, w tym zwłaszcza art. 91 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, z powodu całkowitego pominięcia przez organ nadzoru, wskazania podstaw oceny, że wystąpiły przesłanki stwierdzenia nieważności, określonej wyżej uchwały. Z tego powodu - w wyniku przeprowadzenia kontroli według kryteriów określonych przepisami ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uznać należało, że skarga zasługiwała na uwzględnienie i na podstawie art. 148 P.p.s.a. uchylić zaskarżony akt nadzoru. Podstawę orzeczenia w przedmiocie kosztów postępowania, stanowił art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. sw