IV SA/Gl 206/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kozicka, Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Walentek (spr.), Sędzia WSA Edyta Żarkiewicz, Protokolant Katarzyna Lisiecka-Mitula, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 sierpnia 2017 r. sprawy ze skargi T. W. na decyzję [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w S. z dnia [...] r. nr [...]. Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w S. orzekł o braku podstaw do stwierdzenia u M.W. choroby zawodowej w postaci pylicy płuc górników kopalń węgla wymienionej w pozycji 3/2 wykazu chorób zawodowych, stanowiącego załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r. poz. 1367). Rozstrzygnięcie to oparto na ustaleniu, że mimo wykonywania przez M.W. pracy w narażeniu na pył kamienno-węglowy, stwarzającym ryzyko powstania choroby zawodowej pylicy płuc, to jednak choroba ta nie została rozpoznana u ww. przez uprawnioną jednostkę diagnostyczną. Odwołanie od tej decyzji wniosła T.W., następca prawny zmarłego M.W. Podniosła, że przyczyną zgonu oraz złego stanu zdrowia męża była niewydolność oddechowo-krążeniowa, będąca następstwem choroby płuc, powstałej w wyniku wykonywanej pracy górniczej. Jednocześnie wniosła o ponowną analizę dokumentacji medycznej męża oraz uchylenie zaskarżonego orzeczenia. Decyzją z dnia [...]r. Nr [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (w skrócie k.p.a.), utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z art. 235¹ Kodeksu pracy za chorobę zawodową uważa się chorobę wymienioną w wykazie chorób zawodowych, jeżeli w wyniku oceny warunków pracy można stwierdzić bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że została ona spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem wykonywania pracy, zwanych narażeniem zawodowym. Następnie organ odwoławczy wskazał, że w sprawie M.W. postępowanie wyjaśniające wykazało, że w/wym. pracował od 3 września 1980 r. do 16 listopada 1998 r. w KWK "A" w S. (kopalnia zlikwidowana, obecny następca prawny B S.A. w B. – Oddziała w D.– Zakład "Kopalnie Węgla Kamiennego w całkowitej likwidacji w D.) na stanowisku młodszego górnika pod ziemią, kombajnisty pod ziemią w narażeniu na działanie pyłu kamienno-węglowego. Dalej stwierdził, że M.W. był badany w Wojewódzkim Ośrodku Medycyny Pracy w K. Poradni Chorób Zawodowych w S. (orzeczenie lekarskie z dnia [...]r. nr [...]), gdzie lekarze specjaliści orzekli o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej - pylicy górników kopalń węgla. W orzeczeniu tym wyjaśniono, iż badanie radiologiczne z 10.09.2015 r. nie ujawniło zagęszczeń ogniskowych odpowiadających efektom oddziaływania pyłów zwłókniających, upoważniających bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem do rozpoznania pylicy płuc. W toku postępowania II-instancyjnego organ uzyskał potwierdzenie następstwa prawnego zmarłego M.W. i zgodnie z wnioskiem następcy prawnego zawartym w odwołaniu, zwrócono się do Przychodni Chorób Zawodowych Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. o wydanie orzeczenia zaocznego. Lekarze specjaliści tej jednostki po zapoznaniu się z dokumentacją, głównie ze zdjęciami RTG klatki piersiowej, w orzeczeniu lekarskim z dnia [...] r. nr [...] również nie znaleźli podstaw do rozpoznania choroby zawodowej pylicy. W uzasadnieniu tego orzeczenia wyjaśniono, że ocenione zdjęcia RTG klatki piersiowej z 20.06.2011 i 10.09.2015 nie ujawniły zmian w płucach równoznacznych z rozpoznaniem choroby zawodowej pylicy górników kopalń węgla. Następnie organ wyjaśnił, że z punktu widzenia orzecznictwa w zakresie chorób zawodowych podstawą rozpoznania klinicznego pylicy płuc górników kopalń węgla jest stwierdzenie na pełnowymiarowym zdjęciu radiologicznym (rtg) klatki piersiowej w pozycji tylno-przedniej (p-a) zmian ogniskowych w miąższu płuc, mogących odpowiadać efektom oddziaływania pyłów zwłókniających środowiska kopalnianego na miąższ płucny. Rozpoznanie tego rodzaju pylicy wymaga wykazania obecności na zdjęciu rtg określonego typu zmian, tj. zacienień okrągłych i regularnych (typu p, q, r - zależnie od ich wielkości) oraz odpowiedniej kategorii tych zmian, czyli ich gęstości (kategorie 1, 2, 3), ocenianych przez porównanie ze standardowymi radiogramami Klasyfikacji radiologicznej pylic, która została opracowana przez ekspertów Międzynarodowego Biura Pracy w Genewie w 1980 r. (nowelizacje w 2000 r. i 2011 r.). Organ podkreślił, że orzecznictwo w zakresie chorób zawodowych z kręgu pylic opiera się na metodzie porównawczej standardów rtg klatki piersiowej - wydanych przez Międzynarodowe Biuro Pracy, traktowanych jako zalecenia pomocne przy wydawaniu orzeczeń lekarskich - z radiogramami badanego. Dodał, że ww. Klasyfikacja radiologiczna płuc ma charakter zaleceń, a nie wiążących reguł i jej celem jest wyłącznie ułatwienie i ujednolicenie opisywania indywidualnych objawów pylicy płuc takich jak zacienienia, zagęszczenia drobnoguzkowe itp. Podkreślił, że jest ona narzędziem używanym na całym świecie w celu poprawy nadzoru nad stanem zdrowia pracowników, prowadzenia badań epidemiologicznych i porównywania danych statystycznych. Klasyfikacja ta umożliwia systematyczny i porównywalny opis radiologicznych zmian w obrębie narządów klatki piersiowej, wywołanych wdychaniem pyłów zwłókniających i jest przeznaczona do oceny radiogramów tylno-przednich klatki piersiowej. W ocenie organu wydane w sprawie orzeczenia lekarskie w oparciu o szczegółową diagnostykę są wyczerpujące, spójne oraz zgodne w swoich konkluzjach. Jednocześnie wskazał, że nie ma prawa do samodzielnej oceny dokumentacji lekarskiej prowadzącej do odmiennego rozpoznania schorzenia. W skardze T.W. zarzuciła nieuwzględnienie wszystkich okoliczności faktycznych, wniosła o uchylenie obu zapadłych decyzji oraz ponowną analizę dokumentacji medycznej przez biegłego lekarza sądowego. Podniosła, że jej zmarły mąż był pod stałą opieką Poradni Chorób Płuc w S., gdzie w wyniku przeprowadzanych badań stwierdzano u niego postępujące zmiany w płucach. Po badaniu RTG klatki piersiowej z 11 czerwca 2015 r. i badaniu czynnościowym układu oddechowego został skierowany do PPIS w S. z rozpoznaniem pylicy płuc. Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy podnieść, że po myśli art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 - w skrócie jako P.p.s.a.), sądy administracyjne w zakresie swojej właściwości sprawują kontrolę działalności administracji publicznej stosując środki określone w ustawie. Z brzmienia art. 145 § 1 P.p.s.a. wynika natomiast, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas w zależności od rodzaju naruszenia uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Zaskarżona decyzja może zatem ulec uchyleniu wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy też procesowego, jeżeli miało ono, bądź mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie zaś z treścią art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd doszedł do przekonania, iż skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja zapadły z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 235¹ ustawy z dnia 23 grudnia 1997 r. Kodeks pracy (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1666 ze zm., w skrócie "k.p."), za chorobę zawodową uważa się chorobę, wymienioną w wykazie chorób zawodowych, jeżeli w wyniku oceny warunków pracy można stwierdzić bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że została ona spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem wykonywania pracy, zwanych "narażeniem zawodowym". Według art. 235² k.p. rozpoznanie choroby zawodowej u pracownika lub byłego pracownika może nastąpić w okresie jego zatrudnienia w narażeniu zawodowym albo po zakończeniu pracy w takim narażeniu, pod warunkiem wystąpienia udokumentowanych objawów chorobowych w okresie ustalonym w wykazie chorób zawodowych Z brzmienia cytowanego art. 235¹ k.p. wynika, iż o tym, czy dane schorzenie jest chorobą zawodową decyduje spełnienie dwóch przesłanek: po pierwsze schorzenie musi być wymienione w wykazie chorób zawodowych, stanowiącym załącznik do rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych oraz po wtóre jest bezsporne lub wysoce prawdopodobne, że schorzenie zostało spowodowane działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia, występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem wykonywania pracy. Na mocy delegacji ustawowej zawartej w art. 237 § 1 k.p. Rada Ministrów wydała rozporządzenie z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (t.j. Dz. U. z 2013, poz. 1327, dalej "rozporządzenie"). Rozporządzenie powyższe określa m.in. wykaz chorób zawodowych oraz okres, w którym wystąpienie udokumentowanych objawów chorobowych upoważnia do rozpoznania choroby zawodowej pomimo wcześniejszego zakończenia pracy w narażeniu zawodowym. Zgodnie z § 8 ust. 1 rozporządzenia decyzję o stwierdzeniu choroby zawodowej albo decyzję o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej wydaje się na podstawie materiału dowodowego, a w szczególności danych zawartych w orzeczeniu lekarskim wyspecjalizowanych jednostek diagnostycznych powołanych do rozpoznawania chorób zawodowych, wymienionych w § 5 tego rozporządzenia, oraz formularzu oceny narażenia zawodowego pracownika lub byłego pracownika. Niniejsza sprawa dotyczyła stwierdzenia u M.W. choroby zawodowej pylicy płuc, która jest ujęta w pozycji 3/2 wykazu chorób zawodowych, stanowiącego załącznik do rozporządzenia. Na podstawie oceny warunków pracy organy zgodnie uznały, że ww. pracował w narażeniu zawodowym na pył kamienno-węglowy. Zatem w sytuacji, gdy kwestia narażenia zawodowego była bezsporna, zasadnicze znaczenie miały dane zawarte w orzeczeniach lekarskich uprawnionych jednostek medycznych, wymienionych w § 5 powołanego rozporządzenia, które nie rozpoznały u skarżącego pylicy płuc. W orzecznictwie sądowym ugruntowane jest stanowisko, że orzeczenia jednostek organizacyjnych służby zdrowia w sprawie choroby zawodowej mają charakter opinii biegłego, która powinna odpowiadać wymaganiom stawianym przepisem art. 84 § 1 k.p.a. Oznacza to, że opinia powinna być wszechstronnie uzasadniona i wyjaśniać wszelkie wątpliwości w sposób przekonujący i dostępny dla stron, organu prowadzącego postępowanie oraz sądu administracyjnego (patrz: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 15 marca 1994 r., sygn. akt SA/Wr 147/94, publ.: Prokuratura i Prawo 1995/2/53 z dnia 15 kwietnia1998 r., sygn. I SA 2074/97, publik.: Lex nr 45828, z dnia 5 listopada 1998 r., sygn. akt I SA 1200/98, publik.: Lex nr 45833). Tym samym prawidłowe orzeczenie lekarskie musi zawierać szczegółowe uzasadnienie postawionej diagnozy z ustosunkowaniem się do zebranej dokumentacji medycznej. Zdaniem Sądu wydane w sprawie orzeczenia lekarskie budzą w tym względzie istotne zastrzeżenia. Mianowicie nie rozpoznając pylicy płuc powołują się one na wykonane radiogramy. I tak według placówki I stopnia radiogram z dnia 10.09.2015 r. nie ujawnił zagęszczeń ogniskowych odpowiadających efektom oddziaływania pyłów zwłókniających. Natomiast według lekarzy Instytutu zdjęcia RTG z dnia 20.06.2011 r. i z 10.09.2015 r. nie wykazują obecności zmian radiologicznych uzasadniających rozpoznanie pylicy płuc. Zaznaczono przy tym, że jak wynika z obowiązujących przepisów podstawą rozpoznania pylicy górników kopalń węgla jest stwierdzenie na pełnowymiarowym RTG klatki piersiowej w pozycji tylno-przedniej zmian ogniskowych w płucach (zacienień okrągłych, regularnych) mogących odpowiadać efektom oddziaływania pyłów zwłókniających na miąższ płucny, natomiast ocenione zdjęcia nie ujawniły takich zagęszczeń. Jednocześnie należy wskazać, że w orzeczeniu Instytutu znajduje się opis badania na podstawie zdjęć RTG, w którym wskazuje się "delikatne nieregularne zacienienia smużkowo siateczkowe oraz nieliczne cienie drobnoguzkowe w obu polach środkowych i dolnych". Ponieważ Instytut nie znalazł podstaw do rozpoznania pylicy, to zobowiązany był do omówienia wyników badania RTG i wskazania, dlaczego stwierdzone w nim zmiany nie odpowiadają chorobie pylicy. W szczególności wymagane było wyjaśnienie, czy i dlaczego zmiany te nie stanowią tego rodzaju zmian ogniskowych, które Instytut uznaje za konieczne do rozpoznania choroby zawodowej pylicy płuc. Natomiast nie jest w tym zakresie wystarczające ogólnikowe odwołanie się do standardów klasyfikacji pylic Międzynarodowego Biura Pracy, które ma charakter zaleceń, a nie wiążących reguł (patrz : wyrok tut. Sądu z dnia 21.10.2010 r., sygn. akt IV SA/Gl 254/10, dostępny w Internecie w CBOSA). Powołując się na ww. klasyfikację, lekarze orzecznicy wskazać powinni, w jaki sposób, zgodnie z nią, zaklasyfikowali do właściwej kategorii zaobserwowane zmiany. Innymi słowy w orzeczeniu lekarskim należało zatem podać, jak zakwalifikowano zmiany chorobowe wykryte u M.W. na zdjęciach RTG i z jakich przyczyn – czy z powodu ich rodzaju, wielkości, kształtu, ilości, gęstości itp. – nie można ich zdiagnozować jako pylica. Wszak w badaniach tych mówi się o "zacienieniach drobnoguzkowych" nie wskazując jaki mają kształt, wielkość, gęstość itp. Być może w początkowych stadiach tej choroby nie jest możliwe zakwalifikowanie określonych objawów jako choroby znajdującej się w wykazie chorób zawodowych i przy stosowaniu jednolitych dla wszystkich procedur właściwe jest opieranie się na wynikach, które w sposób w miarę pewny pozwalają na takie zakwalifikowanie, jednakowoż takie okoliczności muszą wynikać ze szczegółowych ustaleń medycznych zamieszczonych w orzeczeniu lekarskim. Tego rodzaju analizy nie zawierają wydane w sprawie orzeczenia obu jednostek diagnostycznych. Ponadto w dokumentacji medycznej dołączonej do skargi znajdują się wyniki badań tomografii komputerowej klatki piersiowej (TK), tymczasem analizy tej dokumentacji skarżąca domagała się w toku postępowania. Natomiast w orzeczeniu Instytutu nie wskazano dlaczego pominięto wyniki tych badań. Z tych też powodów należało stwierdzić, że z naruszeniem art. 7 i 77 § 1 k.p.a. sprawa nie została dostatecznie wyjaśniona, a ustalenia organów nie zostały poczynione w oparciu o prawidłową ocenę zgromadzonego materiału dowodowego do czego zobowiązuje art. 80 k.p.a. Jednocześnie należy wskazać, że decyzja organu I instancji został skierowana do nieżyjącego już wówczas M.W. Tymczasem skierowanie decyzji do osoby nieżyjącej, nawet jeżeli w dacie jej wydania organ nie wiedział o zgonie strony, jest istotną wadą decyzji administracyjnej, co skutkować musiało wyeliminowaniem jej z obrotu prawnego. W związku z tym sprawa choroby zawodowej zmarłego pracownika M.W. winna się toczyć z udziałem jego następców prawnych, a wydana decyzja powinna być skierowana pod ich adresem. Z powyższych względów, skoro zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja zapadły z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. orzeczono, jak w sentencji. Wskazania do dalszego postępowania wynikają wprost z przedstawionych wywodów. W szczególności organ zwróci się do jednostek diagnostycznych o wydanie orzeczeń uzupełniających w oparciu o pełną dokumentację medyczną M.W., w tym zdjęcia RTG oraz TK klatki piersiowej, uwzględniających wskazaną wyżej ocenę oraz zawierających staranne uzasadnienie z powołaniem się na wiedzę medyczną. W tym zaś zakresie w szczególności istotne będzie wyjaśnienie lekarzy, jak zakwalifikowano zmiany chorobowe zdiagnozowane u M.W. na zdjęciach RTG oraz w badaniu TK, czy dają one podstawy do rozpoznania pylicy, a jeżeli nie to z jakich przyczyn – czy z powodu ich rodzaju, wielkości, kształtu, ilości, gęstości itp. – nie można ich zdiagnozować jako pylica. Po uzupełnieniu postępowania wyjaśniającego organ ponownie dokona wszechstronnej oceny całego materiału dowodowego i na jej podstawie wyda rozstrzygnięcie, uzasadnione w sposób odpowiadający wymogom art. 107 § 3 k.p.a. Przy czym, jak już wskazano, kwestia narażenia zawodowego M.W. była bezsporna, w związku z czym nie wymaga dalszych czynności dowodowych, natomiast istota sprawy tkwi w prawidłowym przeprowadzeniu postępowania w kwestii rozpoznania choroby zawodowej.