IV SA/Gl 209/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Szczepan Prax, Sędziowie Sędzia WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik (spr.), Sędzia WSA Małgorzata Walentek, Protokolant Specjalista Ewa Pasiek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 lipca 2017 r. sprawy ze skargi J.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zasiłku stałego uchyla zaskarżoną decyzję. Decyzją z dnia [...] nr [...] Prezydent Miasta B. działając na podstawie art. 106 ust. 5 w zw. z art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2014r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2016r. poz. 930 ze zm.), art. 66 ust. 1 pkt 26, art. 75 ust. 10, art. 79 ust.1, art. 81 ust. 8 pkt 7, art. 8 ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (t.j. Dz. U. z 2015r. poz. 581 ze zm.) zmienił decyzję własną z dnia [...] w ten sposób, że przyznał J. W. zasiłek stały dla osoby samotnie gospodarującej oraz składkę na ubezpieczenie zdrowotne do 30 września 2016r. w miejsce dotychczasowo przyznanego świadczenia na okres do 31 grudnia 2016r. Jako przyczynę zmiany dotychczasowej decyzji przyznającej stronie świadczenie do dnia 31 grudnia 2016r. wskazano zmianę w jej sytuacji dochodowej. J. W. w miesiącu wrześniu 2016r. osiągnął dochód w łącznej wysokości 3 576,22 zł. Na dochód ten składa się ½ dodatku mieszkaniowego, w wysokości 105,82 zł, dofinansowanie z PFRON w wysokości 3 110,40 zł i w wysokości 360 zł. Łącznie dochód ten przekroczył kryterium dochodowe (634,00 zł) o 2 942,22 zł. Z tego tytułu uznano, że zaszła konieczność zmiany dotychczasowo obowiązującej decyzji. W odwołaniu strona zakwestionowała zasadność uwzględnienie przyznanego jej z PFRON dofinansowania na remont łazienki w celu usunięcia barier architektonicznych, jako dla osoby niepełnosprawnej. Wskazała, że pieniądze te przekazane zostały bezpośrednio do wykonawców remontu i nigdy nie weszły do jego dochodu. Zdaniem odwołującego należało rozróżnić definicję przychodu od dochodu zwłaszcza, że dotacja była dotacją kierunkową pod rygorem jej zwrotu w przypadku niewykonania remontu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B., decyzją z dnia [...] nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. uchyliło zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji przekazując sprawę do jej ponownego rozpatrzenia. Kolegium podzieliło ustalenia faktyczne dokonane przed organem I instancji, a w tym ocenę prawną co do tego, że uzyskane przez odwołującego dofinansowanie ze środków PFRON w celu likwidacji barier technicznych w łazience poprzez zamontowanie uchwytów i krzesełka prysznicowego stanowią jego dochód. Przytoczono brzmienie art. 8 ust. 3 i 4 ustawy o pomocy społecznej i dokonano analizy tych przepisów. Kolegium podniosło, że dochodem jest każdy przychód bez względu na tytuł i źródło jego uzyskania pomniejszony jedynie o podatek od osób fizycznych, składki na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne oraz kwoty świadczonych alimentów na rzecz uprawnionych osób. Warunkiem uznania środków pieniężnych za dochód jest określone przysporzenie finansowe, które ustawodawca traktuje bardzo szeroko, niezależnie od źródła otrzymania. Natomiast katalog elementów, które podlegają wyłączeniu od dochodu jest katalogiem zamkniętym, co oznacza, że wyłącznie te świadczenia, które są w nim wymienione podlegają odliczeniu od dochodu. Ustawodawca nie odniósł się przy tym do innych ustaw, co powoduje, że nie mają one zastosowania przy obliczeniu dochodu w celu weryfikacji uprawnień w zakresie pomocy społecznej. Kolegium przytoczyło stanowisko judykatury potwierdzające wyrażone stanowisko prawne. Zdaniem Kolegium organ prawidłowo ocenił charakter dotacji z PFRON jako dochodu strony, jednak dopuścił się uchybienia na etapie weryfikowania jej uprawnień do zasiłku stałego. Błędnie wyliczył wysokość dochodu poprzez pominięcie zasady zamieszczonej w art. 8 ust. 11 pkt ustawy o pomocy społecznej. W przepisie tym wskazano sposób postępowania w przypadku uzyskania przez stronę jednorazowego dochodu przekraczającego pięciokrotność kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej. W takiej sytuacji kwota dochodu rozliczana jest w równych częściach na 12 kolejnych miesięcy poczynając od miesiąca, w którym dochód został wypłacony. Organ odwoławczy uznał, że kwota uzyskana przez odwołującego z PFRON jest kwotą, o jakiej mowa w art. 8.ust. 11 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej i należy obliczyć dochód odwołującego z uwzględnieniem zasady tam zamieszczonej. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach J. W. zarzucił brak zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Odniósł się do załączonej do skargi odpowiedzi Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej na interpelację poselską która w jego opinii stanowi podstawę do wyłączenia dofinansowania ze środków pochodzących z PFRON z jego dochodu. Opisał nadto cel przyznanej mu dotacji i wskazał, że w chwili obecnej, wobec odmowy przyznania mu zasiłku stałego, nie posiada żadnych środków utrzymania. Do skargi załączono odpowiedź podsekretarza stanu MPiPS na interpelację nr [...] załącznik do faktury z dnia 1 grudnia 2016.r oraz fakturę za likwidację barier architektonicznych w łazience dla osoby niepełnosprawnej na kwotę brutto 4 428 zł. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. wniosło o jej oddalenie powołując się na argumenty przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Po myśli art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz.U. z 2016r., poz. 1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Uwzględnienie skargi nastąpić może jedynie w przypadkach ściśle wyznaczonych w treści art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – (Dz. U. z 2017r. poz. 1369) - dalej P.p.s.a. Z uwzględnieniem tak wyznaczonych sądom administracyjnym kompetencji Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał wniesioną skargę za skuteczną. Przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, wskutek wniesionej skargi, stało się rozstrzygnięcie o charakterze kasacyjnym, w którym organ nie przesądzał o istocie sprawy. Przywołany jako prawna podstawa decyzji będącej przedmiotem skargi art. 138 § 2 k.p.a. w brzmieniu na dzień jej wydawania stanowi, że organ odwoławczy może uchylić decyzję organu I instancji wyłącznie wtedy, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Jak wynika z zacytowanej normy prawnej zawartej w art. 138 § 2 k.p.a. stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania pozostaje w ścisłym związku z niewyjaśnieniem zakresu sprawy o istotnym znaczeniu dla jej rozstrzygnięcia. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Sąd nie jest zatem władny odnosić się do meritum sprawy, gdyż wskutek uchylenia decyzji organu I instancji sprawa powróciła do jej merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem. Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się natomiast do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 k.p.a., a w przypadku uznania, że uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, sąd jest władny uwzględnić skargę. Także w przypadku, gdyby w uzasadnieniu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego znalazły się błędne wskazania prawne, które mają istotne znaczenie dla ponownego rozpatrzenia sprawy stanowiłoby to naruszenie przepisów postępowania i prawa materialnego o istotnym dla wyniku sprawy charakterze. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 21 lutego 2012 r., II GSK 9/11, publ. CBOSA, decyzja kasacyjna, o której mowa w art.138 § 2 k.p.a. jest typowym rozstrzygnięciem procesowym, nie przesądza zatem o istocie sprawy administracyjnej, lecz jest ostatnim aktem wydanym w toku instancji, który w inny sposób kończy postępowanie. Decyzja organu odwoławczego wydana na podstawie art.138 § 2 k.p.a. nie kształtuje stosunku materialnoprawnego, stanowi przeszkodę dla ukształtowania tego stosunku wydanym wcześniej rozstrzygnięciem organu pierwszej instancji, uniemożliwiając mu uzyskanie przymiotu ostateczności. Następstwem wydania decyzji kasacyjnej jest powrót sprawy na drogę postępowania przed organem I instancji. Konsekwencją powyższego jest to, że dokonując oceny prawidłowości zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. również Sąd I instancji nie może dokonywać ocen o charakterze przesądzającym dla sposobu zakończenia sprawy. Kontroluje natomiast, czy ziściły się przesłanki do odstąpienia przez organ odwoławczy od wynikającego z treści art. 15, art. 138 i art. 136 k.p.a. obowiązku w pierwszym rzędzie merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Stosownie do zasady dwuinstancyjności postępowania wyrażonej w art. 15 k.p.a. organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę będącą przedmiotem postępowania przed organem I instancji. Istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś na kontroli zasadności argumentów strony podniesionych w stosunku do orzeczenia organu I instancji. Wynika to również z brzmienia art. 138 k.p.a., który przyznaje organowi odwoławczemu kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, czego następstwem jest utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji (§ 1 pkt 1) bądź uchylenie i zmiana zaskarżonej decyzji (§ 1 pkt 2). Organ odwoławczy rozpoznaje sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie. Oznacza to, że ma on obowiązek rozpoznać wszystkie okoliczności, w tym również żądania, wnioski i zarzuty strony oraz ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swej decyzji. (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz Wyd. 11, Warszawa 2011, komentarz do art. 138, Nb 1 i 5 i powołane tam orzecznictwo). Natomiast wydanie decyzji kasacyjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji jest wyjątkiem od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, a zatem niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca art. 138 § 2 k.p.a. Przepis art. 138 § 2 k.p.a. w jego obecnie obowiązującym brzmieniu stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Dopuszczalność wydania tego rodzaju decyzji, ze względu na treść art. 138 § 2 w zw. z art. 136 k.p.a. wiąże się ze stwierdzeniem przez organ odwoławczy istnienia podstaw do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, jednak stwierdzone braki postępowania nie są możliwe do usunięcia w trybie art. 136 k.p.a., który przewiduje, że organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Jeżeli zachodzi potrzeba uzupełnienia postępowania wyjaśniającego, to w pierwszej kolejności organ odwoławczy powinien rozważyć zastosowanie art. 136 k.p.a., nie zaś przekazywać sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną jedynie wówczas, gdy organ pierwszej instancji z powodu naruszenia przepisów postępowania w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, albo przeprowadził je w taki sposób, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. To organ odwoławczy ma podjąć wszelkie możliwe kroki w celu merytorycznego załatwienia sprawy, a nie uwalniać się od obowiązku orzekania, przekazując sprawę organowi I instancji. Jednocześnie ma prawo do tego, aby własne orzeczenie, którego nieodłączną częścią jest uzasadnienie, sformułować w taki sposób, który doprowadzić do usunięcia wad rozstrzygnięcia (wskazanego w osnowie) i uzasadnienia orzeczenia organu I instancji. Innymi słowy, decyzja kasacyjna może zapaść, jeśli wątpliwości organu odwoławczego co do stanu faktycznego nie można wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. (por. wyroki WSA w Poznaniu z dnia 10 lipca 2014r. sygn. akt II SA/Po 229/14, w Lublinie z dnia 18 marca 2013 r. sygn. akt II SA/Lu 44/13, czy we Wrocławiu z dnia 5 września 2013 r. sygn. akt II SA/Wr 349/13,publ. CBOSA). Jak wynika z treści kontrolowanej decyzji, przekazanie sprawy do jej ponownego rozpoznania nastąpiło z powodu uchybienia przez organ I instancji zasadzie rozliczania jednorazowego dochodu uzyskanego przez stronę. Wyliczenie to uzyskać należało poprzez dokonanie działania matematycznego polegającego na podzieleniu kwoty uzyskanej przez skarżącego od PFRON przez liczbę 12. Następnie doliczenie 1/12 z kwoty dofinansowania uzyskanego od PFRON do dochodu skarżącego i porównanie z kryterium dochodowym. Żadna z przytoczonych czynności nie należy do przesłanek zezwalających organowi odwoławczemu na odstąpienie od obowiązku w pierwszym rzędzie merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Mogło to nastąpić również przed organem odwoławczym bez naruszenia zasady dwuinstancyjności. W przypadku potrzeby jakichkolwiek innych dodatkowych informacji organ mógł skorzystać z uprawnienia nadanego mu mocą art. 136 k.p.a. Decyzja o przyznaniu zasiłku stałego nie jest decyzją uznaniową i to zarówno co do faktu jego przyznania, jak i co do jego wysokości. Właściwy organ administracji publicznej nie posiada żadnej swobody w zakresie przyznania tego rodzaju świadczenia, gdyż jego uzyskanie uzależnione jest jedynie od spełnienia przez osoby samotnie gospodarującej lub osoby pozostającej w rodzinie wszystkich warunków wynikających z art. 37 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Przesłanki wynikające z tego przepisu zostały ustalone w postępowaniu przed organem I instancji i nie były w żadnym zakresie kwestionowane przez Kolegium. Ponowne przeliczenie dochodu skarżącego w sposób przedstawiony powyżej i zastosowanie reguł określonych w art. 37 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej mieści się w obowiązkach organu odwoławczego jako organu wyznaczonego przez ustawodawcę do powtórnego pełnego rozpatrzenia sprawy. Oceniając zatem zaskarżoną decyzję Sąd uznaje, że organ odwoławczy uchylając się od obowiązku merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy naruszył w sposób istotny regulację zawartą w art. 138 § 2 k.p.a. Sąd zauważa, że Kolegium zobowiązane było rozważyć możliwość zakończenia sprawy bez zbędnego, a także nadmiernego przedłużania czasu trwania sprawy i przekazywania sprawy do organu I instancji. Organy administracji publicznej powinny starać się działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. W sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje wydanie zaskarżonej decyzji, gdy postępowanie wyjaśniające pierwszej instancji nie jest dotknięte istotnymi brakami. Powołując się na podstawowe zasady rządzące procedurą administracyjną trzeba przywołać zasadę praworządności nakazującą organom publicznym działanie na podstawie przepisów prawa oraz załatwianie sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przypomnieć trzeba nadto, organy administracji publicznej obowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli, a działać powinny w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. W postępowaniu odwoławczym naruszono wszystkie wskazane zasady proceduralne. W toku ponownie prowadzonego postępowania organ odwoławczy obowiązany jest podjąć merytoryczne rozstrzygnięcie w granicach przedmiotowej sprawy uwzględniając wyżej wyrażone stanowisko Sądu, o ile nie nastąpi istotna zmiana okoliczności prawnych i faktycznych w niniejszej sprawie. Mając powyższe na względzie, orzeczono jak w sentencji na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" P.p.s.a.